陳江生　宮奕璐

貧困問題當(dāng)前仍然在全世界廣泛存在，尤其是在發(fā)展中國家。中國為了攻克這一難題做出了巨大努力。改革開放以來，中國扶貧取得了巨大成就，已經(jīng)有七億多人成功實現(xiàn)脫貧。為了使更多貧困人口順利脫貧、使現(xiàn)有貧困地區(qū)摘掉貧困的帽子，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，中國將在“十三五”期間實施精準脫貧，決勝全面小康。

中國反貧困歷程及其取得的成績

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國在1978年有未解決溫飽人口2.5億。為了消除貧困，中國實行了改革開放，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，實現(xiàn)了經(jīng)濟總體大發(fā)展，國家的整體財富、人均財富擁有量都得到大幅增長。同時，中國堅持把扶貧納入社會規(guī)劃和年度計劃中，不斷加大扶貧工作力度，不斷為此推出新的對應(yīng)政策。經(jīng)過不懈努力，扶貧事業(yè)取得了舉世矚目的成績。

1978年至1985年間，中國反貧困的主要手段是：第一，通過在農(nóng)村普遍實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，全面推動農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，發(fā)展和提高農(nóng)村生產(chǎn)力，以提高農(nóng)民的收入和生活水平。第二，通過救助式扶貧等反貧困措施，對貧困人口進行幫扶。這兩項措施取得了顯著的成效。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在此階段，中國未解決溫飽的貧困人口縮減至1.25億。1986年至1993年間，國家一邊通過采取計劃性、針對性的扶貧工作來推進反貧困，一邊從原先以救濟為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟開發(fā)為主的方式，通過集中大量的人力、物力和財力搞開發(fā)來推動反貧困。由于措施得當(dāng)和推進有力，中國這個階段的反貧困同樣取得了輝煌的成績，截至1993年底，中國農(nóng)村尚未解決溫飽的貧困人口減少至8000萬。1994年，國務(wù)院頒布了中國第一個具有明確目標的反貧困文件《八七扶貧攻堅計劃》。該文件指出，到2000年，中國力爭基本解決8000萬尚未解決溫飽的農(nóng)村人口問題。實踐證明，這一階段，全國貧困人口的溫飽問題得以基本解決，農(nóng)民收入大大提高，反貧困工作基本達到了《八七扶貧攻堅計劃》設(shè)置的目標。2000年以來，通過扶貧重點西移，發(fā)展參與式扶貧，在解決貧困人口溫飽問題的同時也注重防范返貧的發(fā)生措施，反貧困工作獲得新的進展。到2015年“十二五”結(jié)束，貧困人口減少到5575萬。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，中國農(nóng)村貧困發(fā)生率從2000年的10.2%下降到了2015年的5.7%。

大量有針對性的扶貧工作強有力地帶動了貧困人口的脫貧，有力地促進了貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，減少了區(qū)域之間的貧富差距，改善了貧困地區(qū)農(nóng)村人口的生活條件，既實現(xiàn)了中國政府的反貧困目標，也為人類減貧事業(yè)做出了巨大貢獻，成功地開辟了一條具有中國特色的反貧困之路。

中國反貧困工作面臨的挑戰(zhàn)

雖然中國在反貧困工作中取得了舉世矚目的成績，但是由于中國幅員遼闊和各地的現(xiàn)實差異，反貧困仍具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性。反貧困過程中存在著大量亟待解決的問題。這些問題有些是長期存在的，有些是最新出現(xiàn)的。

由于舊中國長期積貧積弱，財富積累水平低，再加上中國國土遼闊、地形復(fù)雜等因素的作用，存在著許多長期制約人民走向富裕的因素。第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件較差。雖然新中國建立，特別是改革開放以來，中國人民為改善基礎(chǔ)設(shè)施做出了大量的努力，但改善成果也受限于財富積累的時間，以及建設(shè)成本在一定發(fā)展階段是否能夠承擔(dān)。而中國貧困地區(qū)多處于山區(qū)，自然條件差。這就造成了交通不便，公路、電力等基本公共設(shè)施條件差，抵御自然災(zāi)害能力較弱，出行難、飲水難、用電難等問題長期存在。第二，貧困地區(qū)教育相對落后。交通不便、貧困以及地形地貌等原因帶來了貧困地區(qū)辦教育的成本更高、困難更大，教育也就相對落后。在現(xiàn)階段仍表現(xiàn)出義務(wù)教育的完成度較低，初中生因家庭經(jīng)濟原因而輟學(xué)的現(xiàn)象嚴重，存在教師學(xué)歷偏低、綜合素質(zhì)偏差等諸多問題。第三，群眾自我發(fā)展能力較弱，素質(zhì)性貧困根深蒂固。由于教育相對落后，這些地區(qū)的群眾對現(xiàn)代生產(chǎn)和生活的知識比較缺乏，理念也相對落后；由于偏僻和資源狀況較差，這些地區(qū)的財富積累狀況較差，使得當(dāng)?shù)厝罕姴粌H獲取財富的知識和意識偏弱，甚至平均身體素質(zhì)也相對偏弱，形成素質(zhì)性貧困的積累。

進入新世紀以來，經(jīng)過努力，中國大部分地方這些長期存在的問題有了較大的緩解，但同時也產(chǎn)生了一些新的問題。第一，素質(zhì)性貧困有了新的特點。由于大批青壯年外出打工甚至成為城市新居民，貧困地區(qū)多為留守老人和兒童，生產(chǎn)經(jīng)營能力較低，自我發(fā)展能力更加脆弱；因病因教返貧的現(xiàn)象凸顯。第二，扶貧缺乏長效機制。國家和社會的關(guān)注使得扶貧有了較大的發(fā)展，但由于中國的扶貧開發(fā)工作與貧困地區(qū)其他建設(shè)項目之間缺乏有效的銜接、不同部門之間缺乏合力，因此資金和技術(shù)等資源得不到有效整合，不利于社會幫扶體系的建立健全，影響了扶貧工作的效率。第三，由于工作不到位或者方法需要改進乃至腐敗等問題的共同作用，導(dǎo)致了對扶貧對象的數(shù)量數(shù)不清、對貧困對象瞄不準。很多非貧困人口被扶貧、被濫保，而真正貧困的人卻未得到幫扶，很多扶貧地區(qū)的主要特點是區(qū)域瞄準，并沒有識別到戶。區(qū)域瞄準、整村推進等相關(guān)政策戰(zhàn)略，受益的主要還是富戶，并沒有實實在在實現(xiàn)真扶貧、扶真貧的目標，導(dǎo)致富的越來越富，窮的越來越窮。根據(jù)中國社科院調(diào)查結(jié)果顯示：在安徽、福建等五省市調(diào)查的低保家庭中，六成不是貧困家庭；有近八成的貧困戶沒有享受低保救助。扶持對象不準確就會導(dǎo)致相應(yīng)一系列工作得不到很好的落實，項目不能準確安排，資金也得不到準確使用，同時使貧困地區(qū)內(nèi)部收入的分配差距不斷擴大。

解決貧困問題的方案

針對上述反貧困工作中存在的問題，為了在2020年實現(xiàn)全面小康，實現(xiàn)中國反貧困的決定性勝利，中國一方面繼續(xù)增加扶貧力度，一方面提出了“精準扶貧”的方案。2013年，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察扶貧開發(fā)工作時，首次提出“精準扶貧”，扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。[1]之后習(xí)近平總書記又在中央扶貧開發(fā)工作會議上再次強調(diào)，要提高反貧困工作的成效，必須堅持精準扶貧、精準脫貧，并指出：“扶貧開發(fā)，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。”2015年6月，他在貴州調(diào)研時，進一步將精準扶貧思想概括為：“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。

“精準扶貧、精準脫貧”戰(zhàn)略既是針對長期制約因素的總攻，更是對新出現(xiàn)的問題的精確應(yīng)對。這一戰(zhàn)略包含著六大方面的內(nèi)容。

第一，扶持對象精準。反貧困工作的出發(fā)點就是要精準找到扶貧家庭和個人。準確識別貧困人口，剔除一些不準確的貧困人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，防止目標偏移，保證瞄準扶貧對象。用嚴格的否決性指標排除掉不合格的人群，大幅度降低人為操作的可能性，杜絕建檔立卡過程中存在的一些明顯造假行為。[2]確保貧困識別過程公開公正公平，真正做到貧困線以下的人群得到扶持。

第二，項目安排精準。要求反貧困工作要落實到具體的貧困項目上，選擇的扶貧項目是能夠切實產(chǎn)生扶貧效果的項目。中國政府為了進一步落實扶貧項目的效果，還特別提出了“五個一批”辦法。即通過扶持生產(chǎn)就業(yè)、易地搬遷安置、生態(tài)保護、教育、推行低保政策各項工作，分批實現(xiàn)脫貧。如在環(huán)境惡劣、資源匱乏的地區(qū)，反貧困的方式則考慮易地搬遷安置；在存在一定發(fā)展條件的貧困地區(qū)，反貧困的方式則通過扶持生產(chǎn)就業(yè)來進行，以激發(fā)當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂坏姆e極性。

第三，資金使用精準。扶貧資金對于每一個貧困地區(qū)來說，無異于雪中送炭。因此，為了確保扶貧資金的精準使用，中國財政對以往的扶貧資金分配權(quán)力進行了改革，將該項資金的審批權(quán)下放至各基層政府，保證其對資金使用的自主權(quán)。除此之外，中國扶貧辦還聯(lián)合最高檢察院對反貧困工作中可能出現(xiàn)的犯罪行為進行了集中整理，加強了防患于未然的工作。

第四，措施到戶精準。中國政府致力于解決扶貧工作到戶效率差的問題，特別提出了措施精準到戶的要求。通過不斷探索和建立貧困人口的受益機制，力圖通過精準的到戶措施，采取多種形式促進貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困人口的創(chuàng)收增收。找準導(dǎo)致貧困家庭和人口的關(guān)鍵致貧原因，因戶因人施策，真正做到因地因人制宜，發(fā)揮“造血扶貧”的作用。

第五，因村派人精準。由于貧困村經(jīng)濟發(fā)展相對落后，大量年輕人外出就業(yè)，村里老齡化嚴重，村干部整體水平偏低。這就導(dǎo)致村級治理不斷處于弱化狀態(tài)，這也是導(dǎo)致貧困的一個重要原因。為了加大村級精準扶貧的力度，上級政府通過駐村工作隊的方式，提高各個村的管理水平和扶貧能力。目前，中國政府共向各地貧困村選派駐村工作隊約13萬個，派出駐村干部約50萬人。通過這樣的方式，做好對村級精準扶貧工作的有效監(jiān)督，讓貧困地區(qū)和人口真正享受到反貧困工作帶來的實惠。

第六，脫貧成效精準。也就是說要使中國政府開展的每一項扶貧工作的成果真實有效。只有脫貧成效精準，才能促使中國的反貧困工作能夠持續(xù)開展。而要想確保脫貧成效精準，就必須做好對各項反貧困工作成效的科學(xué)考評?？茖W(xué)合理的考評體系，一方面可以激勵各地反貧困工作的進一步改進和完善，另一方面還能夠防止對反貧困成果的虛報和造假行為。因此，反貧困工作成效的考核現(xiàn)由中國扶貧辦每年定期組織開展，并委托相應(yīng)的機構(gòu)進行第三方評估，保證扶貧成果真實可靠，防止貧困人口“被脫貧”的現(xiàn)象發(fā)生。

展望反貧困，決勝全面小康

“精準扶貧、精準脫貧”戰(zhàn)略的提出和實施標志著中國反貧困工作進入了一個新階段，也表明中國的反貧困從原先的大規(guī)模區(qū)域發(fā)展為主的扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向區(qū)域發(fā)展與家庭能力建設(shè)并重。反貧困理念的徹底轉(zhuǎn)變不僅調(diào)整了中國反貧困采取的手段，更是對中國扶貧開發(fā)體制等多個方面都產(chǎn)生了重要影響，將推動中國完全脫貧攻堅，實現(xiàn)全面小康。

從已經(jīng)進行的戰(zhàn)略實施效果看，成效是顯著的。2016年，中國居民可支配收入增長了6.3%，農(nóng)村貧困人口減少1240萬，易地扶貧搬遷人口超過240萬。通過理清反貧困工作的開展思路、明晰了幫扶規(guī)劃，使貧困地區(qū)人口的思想觀念大幅度轉(zhuǎn)變，有效促進了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境、公共服務(wù)等多個方面的發(fā)展。

對于2017年政府工作報告中所要求的“要深入實施精準扶貧精準脫貧，今年再減少農(nóng)村貧困人口1000萬以上，完成易地扶貧搬遷340萬人”任務(wù)，以中國當(dāng)前的國力和準備投入的人力物力，以及精準扶貧的實施情況看，按時完成是可以預(yù)期的必然結(jié)果。

從中期看，戰(zhàn)略的推進所帶來的投入程度和反貧困效率的不斷增加，對于完成中央扶貧開發(fā)工作會議要求的：要穩(wěn)定實現(xiàn)并保障扶貧對象的吃穿、義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房等方面；要使得貧困地區(qū)農(nóng)民的人均純收入增幅高于全國平均水平；要使得基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平，并縮小貧富差距，使每一個貧困人口都找到適合的致富之路，同步進入小康社會，將有著決定性的意義。我們期待，到2020年，長期存在于貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施差，教育水平低，新產(chǎn)生的機制問題，人口素質(zhì)問題，扶貧對象失真等問題都能得到較好的解決。

從長期看，在中國向第二個一百年目標前進的歷程中，“消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富?！盵3]將在每一個節(jié)點取得顯著的成效，中國將力爭在“精準”的扶貧工作中不讓每一個國民掉隊，貧困人口物質(zhì)生活的絕對貧困將隨著國家社會的發(fā)展逐漸消失。

（第一作者系中共中央黨校馬克思主義學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)；第二作者單位：中共中央黨校研究生院）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

[1] 《習(xí)近平的“扶貧觀”：因地制宜“真扶貧，扶真貧”》，人民網(wǎng)，2014年10月17日。http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html

[2] 汪三貴，劉禾：《“六個精準”是精準扶貧的本質(zhì)要求——習(xí)近平精準扶貧系列論述探析》，載《毛澤東鄧小平理論研究》，2016年第1期。

[3] 《習(xí)近平的“扶貧觀”：因地制宜“真扶貧，扶真貧”》，人民網(wǎng)，2014年10月17日。http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html