付隨鑫

美國“深層國家”即美國國家安全權(quán)勢(shì)集團(tuán)，其核心是情報(bào)部門、國防部和國務(wù)院等政府機(jī)構(gòu)，也涉及情報(bào)和國防承包商、華爾街、硅谷等外圍集團(tuán)。美國“深層國家”起源于冷戰(zhàn)初期，在國家安全政策方面具有較一致的觀念和利益，很大程度上不受民選領(lǐng)導(dǎo)人的影響和監(jiān)管。特朗普就職以來已與它產(chǎn)生不少矛盾，施政受到嚴(yán)重制約?？疾焯乩势照奈磥戆l(fā)展，需認(rèn)真評(píng)估兩者之間的矛盾以及對(duì)特朗普“通俄門”的調(diào)查。

近年來，“深層國家（Deep State）”術(shù)語成為分析美國政治的常用語，特別是在2017年初特朗普指責(zé)美情報(bào)機(jī)構(gòu)和官僚階層泄密之后，隨著總統(tǒng)與情報(bào)機(jī)構(gòu)關(guān)系陷入緊張，該術(shù)語引起美國媒體界和學(xué)界的廣泛關(guān)注?！吧顚訃摇贝_實(shí)能解釋美國的部分政治現(xiàn)象和特朗普的某些執(zhí)政阻力，同時(shí)也存在誤用和濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

美國“深層國家”的起源

“深層國家”這一概念源于土耳其，被認(rèn)為是該國政治體制內(nèi)一個(gè)具有很大影響力的秘密網(wǎng)絡(luò)，由軍隊(duì)、情報(bào)界等國家安全機(jī)構(gòu)和依附于他們的文官構(gòu)成。它自稱信奉凱末爾主義和堅(jiān)決捍衛(wèi)國家利益，力圖消除對(duì)土耳其世俗民族國家的任何威脅。“深層國家”被視為土耳其的“國中之國”，曾反復(fù)地使用暴力來干預(yù)土耳其民主政治進(jìn)程。[1]這一政治現(xiàn)象在中東和拉美各國廣泛存在。

美國的“深層國家”大致等同于它的國家安全權(quán)勢(shì)集團(tuán)（National Security Establishment）。邁克·洛夫格倫（Mike Lofgren）是美國“深層國家”的最早研究者之一，他將其界定為國家安全和法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)的混合體。[2]加州大學(xué)教授彼得·斯科特（Peter Scott）認(rèn)為它既包括國家安全機(jī)構(gòu)，也包括相關(guān)的外圍權(quán)勢(shì)集團(tuán)。“深層國家”與許多陰謀論所提及的“秘密統(tǒng)治集團(tuán)”等概念并非一回事。因?yàn)榧词箤?duì)“深層國家”而言，進(jìn)行成功的有組織的密謀也是非常困難的。

美國的“深層國家”主要是冷戰(zhàn)初期發(fā)展起來的，至今仍保持著較一貫的觀念。美國歷史上一直存在濃厚的反軍國主義、反國家主義和孤立主義傳統(tǒng)，但到冷戰(zhàn)初期美國形成了“國家安全國家（National Security State）”的觀念。1947年的《國家安全法》建立了國安會(huì)、國防部、參聯(lián)會(huì)和中情局等主要國家安全機(jī)構(gòu)。由此誕生的“國家安全精英”具有一種大體上延續(xù)至今的意識(shí)形態(tài)：他們大多非常職業(yè)化，具有技術(shù)官僚色彩，在黨派政治中保持中立，在內(nèi)政方面傾向于溫和的改良主義，在外交上兼具現(xiàn)實(shí)主義和國際主義理念，主張維持強(qiáng)大軍力，積極介入海外事務(wù)，傳播美自由民主價(jià)值觀，捍衛(wèi)美全球霸主地位。[3]

這種現(xiàn)象在歷屆政府都能看到。例如，美國第35任總統(tǒng)肯尼迪就曾為國家安全人選特意請(qǐng)教“深層國家”的資深專家、共和黨人羅伯特·羅維特（Robert Lovett）。奧巴馬邀請(qǐng)共和黨人羅伯特·蓋茨（Robert Gates）留任國防部長(zhǎng)。前中央情報(bào)局（CIA）局長(zhǎng)、民主黨人萊昂·帕內(nèi)塔（Leon Panetta）在抓捕本·拉登前曾向眾議院情報(bào)委員會(huì)主席、共和黨議員邁克爾·羅杰斯（Michael Rogers）做了通報(bào)，而后者則承諾如果行動(dòng)失敗，他將在口頭上為該行動(dòng)辯護(hù)。[4]

“深層國家”的構(gòu)成

美國“深層國家”的核心是負(fù)責(zé)國家安全的政府機(jī)構(gòu)。國務(wù)院、國防部、國土安全部和司法部是其主要組成部分，特別是中央情報(bào)局（CIA）、國家安全局（NSA）和聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）等情報(bào)機(jī)構(gòu)。財(cái)政部的某些機(jī)構(gòu)也被視為“深層國家”的一部分，因?yàn)樗鼈儽O(jiān)管資金流動(dòng)，執(zhí)行國際制裁。司法分支的某些領(lǐng)域也屬于“深層國家”，例如外國情報(bào)監(jiān)督法院，它專門負(fù)責(zé)審批NSA等機(jī)構(gòu)對(duì)美國境內(nèi)外間諜進(jìn)行監(jiān)控的申請(qǐng)。“深層國家”還包括國會(huì)兩黨領(lǐng)袖和國防、情報(bào)委員會(huì)的首要成員。

“深層國家”的外圍包括一些與國家安全有關(guān)的非政府部門，特別是集中在華盛頓環(huán)城公路附近的大批情報(bào)和國防承包商。美國有85萬通過絕密安全審查的合同工，其數(shù)量比同類政府文官還多。70%的情報(bào)預(yù)算都流向了承包商。2017年1月份去職的國家情報(bào)總監(jiān)詹姆斯·克拉珀（James Clapper）就是美國最大情報(bào)承包商博思艾倫咨詢公司的前總經(jīng)理，他的前任約翰·麥康奈爾（John McConnell）則是該公司現(xiàn)任副主席，另外斯諾登也曾是該公司的雇員。[5]這些私營(yíng)承包商不僅參與國家安全議程，而且很少受到民選官員的監(jiān)管。它們大致相當(dāng)于美國第34任總統(tǒng)艾森豪威爾所警告的“軍工復(fù)合體”。

“深層國家”還一直與華爾街存在密切交流。華爾街不斷向“深層國家”提供金錢和人員。華爾街律師艾倫·杜勒斯（Allen Dulles）在1947年協(xié)助組建了CIA，并成為其首任文職局長(zhǎng)。[6]反過來，“深層國家”的卸任官員也常到華爾街繼續(xù)發(fā)揮影響力。美國前中央司令部司令和中情局局長(zhǎng)戴維·彼得雷烏斯（David Petraeus）并沒有金融從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，但卸任后卻能進(jìn)入華爾街著名投資公司科爾伯格·克拉維斯·羅伯茨（KKR）集團(tuán)。許多硅谷公司也與“深層國家”有密切的聯(lián)系。它們一直在主動(dòng)收集用戶信息，“深層國家”在這方面很容易得到硅谷的協(xié)助。谷歌、蘋果和Facebook等著名硅谷公司都曾加入NSA的棱鏡項(xiàng)目。

“深層國家”的特點(diǎn)

“深層國家”的關(guān)鍵特征是它在很大程度上不受民選領(lǐng)導(dǎo)人的影響和監(jiān)管。美國歷史上未曾對(duì)“深層國家”施加過一套有效的制衡機(jī)制。這是因?yàn)閲鴷?huì)不愿限制總統(tǒng)作為總司令的憲法權(quán)力，況且許多秘密機(jī)構(gòu)都是國會(huì)立法創(chuàng)建的。雖然法律規(guī)定總統(tǒng)須保證國會(huì)完全和及時(shí)地獲悉情報(bào)活動(dòng)，但實(shí)際上他只向國會(huì)的情報(bào)“八人幫”（即兩黨在兩院及其情報(bào)委員會(huì)的領(lǐng)袖）介紹情況，且通常在事后。情報(bào)預(yù)算也不詳細(xì)列出，資金的使用很少受到國會(huì)的監(jiān)管。外國情報(bào)監(jiān)督法院幾乎從不否決NSA的監(jiān)聽請(qǐng)求，其裁決不僅是秘密的，而且不允許上訴。[7]

“深層國家”不時(shí)會(huì)與民選官員發(fā)生沖突，甚至干預(yù)民主政治?？夏岬暇蛯?duì)軍隊(duì)和情報(bào)部門提供關(guān)于越南的片面信息和不斷迫使他升級(jí)越戰(zhàn)的做法頗為不滿?？夏岬线€對(duì)國務(wù)卿杜勒斯領(lǐng)導(dǎo)下的CIA的權(quán)力擴(kuò)張感到震驚，以致讓他的弟弟來監(jiān)管所有秘密行動(dòng)。奧巴馬曾拒絕軍方派地面部隊(duì)介入敘利亞沖突和打擊伊斯蘭國的建議，并在2012—2015年間阻止了美國海軍進(jìn)入中國南海島礁領(lǐng)海的要求。美國曾發(fā)生的最像土耳其“深層國家”的事情應(yīng)該是埃德加·胡佛（J. Edgar Hoover）治下的FBI。胡佛將FBI的情報(bào)搜集能力轉(zhuǎn)化成他的政治權(quán)力。尼克松曾試圖解雇胡佛，但由于擔(dān)心胡佛會(huì)泄露關(guān)于他的秘密信息，只好放棄。在胡佛死后，國會(huì)通過法律限制FBI的權(quán)力，包括規(guī)定FBI局長(zhǎng)的任期不得超過十年。

另一方面，不應(yīng)夸大“深層國家”不受民選政府影響或是蓄意操縱民選官員的程度。實(shí)際上它的獨(dú)立性受到不少約束。

第一，美國“深層國家”不是一個(gè)像土耳其“深層國家”那樣的有組織的反民主集團(tuán)。它只是一個(gè)關(guān)心相同議題和具有相似觀念的松散網(wǎng)絡(luò)。美國“深層國家”總體上是職業(yè)化的和政黨中立的。泄密通常只是個(gè)人行為，而非有組織的密謀。

第二，“深層國家”的許多秘密活動(dòng)只是民選官員達(dá)成政治目標(biāo)的手段。小布什政府想打擊伊拉克，CIA就提供誤導(dǎo)性情報(bào)；奧巴馬政府不想卷入地面戰(zhàn)，軍隊(duì)就使用無人機(jī)進(jìn)行斬首。即使特朗普想跟普京接觸，情報(bào)部門也不得不幫忙。

第三，民選機(jī)構(gòu)對(duì)“深層國家”的監(jiān)管在與時(shí)俱進(jìn)。在20世紀(jì)70年代，由于越戰(zhàn)和水門事件，國會(huì)為情報(bào)和軍事部門建立了更現(xiàn)代的監(jiān)管體系。國家安全官員必須經(jīng)常去國會(huì)的相關(guān)委員會(huì)作證，秘密行動(dòng)必須向兩黨國會(huì)領(lǐng)袖做簡(jiǎn)報(bào)。信息技術(shù)的進(jìn)步也使外界對(duì)“深層國家”的監(jiān)督變得更容易，維基解密就是典型例子。

第四，“深層國家”并非不可改變和不受影響。美國通過安全審查的政府雇員和合同工超過500萬人，像斯諾登那樣的個(gè)人就可能改變一個(gè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作，因此“深層國家”面對(duì)“單點(diǎn)故障”很脆弱。民選官員還可能隨時(shí)減少“深層國家”的人員和預(yù)算。奧巴馬曾大幅度削減國防部預(yù)算，而特朗普試圖削減國務(wù)院28%的預(yù)算。

特朗普與“深層國家”的矛盾

特朗普上任之初就對(duì)情報(bào)界發(fā)起猛烈攻擊，激烈程度罕見。他在競(jìng)選期間就指責(zé)情報(bào)機(jī)構(gòu)在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)期間制造了薩達(dá)姆擁有大規(guī)模殺傷性武器的假情報(bào)。特朗普還否認(rèn)CIA和FBI關(guān)于俄羅斯干預(yù)美國大選的結(jié)論。在媒體引用匿名消息指出國家安全顧問弗林曾誤導(dǎo)副總統(tǒng)彭斯后，特朗普憤怒地指責(zé)情報(bào)部門和官僚機(jī)構(gòu)非法泄漏絕密信息。他還在不提供證據(jù)的情況下堅(jiān)持指責(zé)奧巴馬曾授意情報(bào)機(jī)構(gòu)在競(jìng)選期間監(jiān)聽特朗普大廈。

美國情報(bào)界也對(duì)特朗普感到不安。他們對(duì)深受特朗普信任的弗林缺乏好感，而且曾拒絕讓他的一個(gè)重要助手通過安全審查。這種矛盾不免讓一些人懷疑是情報(bào)部門故意泄漏了關(guān)于弗林不當(dāng)行為的消息，最終迫使他辭職。特朗普曾有意讓其毫無相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的密友斯蒂芬·范伯格（Stephen Feinberg）負(fù)責(zé)審查所有情報(bào)部門，但遭到后者的強(qiáng)烈抵制；還有報(bào)道稱，一些情報(bào)人員出于擔(dān)心，對(duì)總統(tǒng)保留了一些敏感情報(bào)。[8]

特朗普的親信和美國右翼人士將泄密事件和特朗普所遇到的阻力歸咎于“深層國家”的陰謀。特朗普的白宮親信經(jīng)常提及“深層國家”，他們認(rèn)為情報(bào)機(jī)構(gòu)和留任官僚，通過泄密或其他內(nèi)部手段來引導(dǎo)政策和阻撓特朗普施政。特朗普的首席戰(zhàn)略師斯蒂芬·班農(nóng)（Stephen Bannon）曾詳細(xì)地對(duì)特朗普說道“深層國家”是其總統(tǒng)職位的直接威脅。[9]特朗普看來接受了班農(nóng)關(guān)于“深層國家”的說法，他將泄密看作情報(bào)官員和留任的奧巴馬政府官員摧毀他的陰謀。[10]這個(gè)術(shù)語的陰謀論色彩導(dǎo)致它在保守派媒體深受歡迎，同時(shí)主流媒體也都廣泛提及。

特朗普與“深層國家”的矛盾導(dǎo)致他的執(zhí)政遇到很大阻力，不得不改變競(jìng)選中的承諾。特朗普在競(jìng)選中就遭到國家安全建制派的大規(guī)模公開反對(duì)。改善美俄關(guān)系曾是他最熱心的外交議題，但遭到“深層國家”的強(qiáng)烈反對(duì)后不得不轉(zhuǎn)而對(duì)俄示強(qiáng)，公開譴責(zé)俄羅斯侵占克里米亞。特朗普還想放棄許多國際責(zé)任，攻擊美國與日韓、北約的同盟關(guān)系，但他現(xiàn)在不得不重申加強(qiáng)與盟國的關(guān)系，承諾保護(hù)歐洲免受俄侵犯。

特朗普與“深層國家”的矛盾有多方面的原因。第一，兩者存在理念沖突。特朗普來自建制派之外，他的外交觀念帶有明顯的民族主義色彩，與“深層國家”秉持的國際主義傳統(tǒng)相去甚遠(yuǎn)。第二，“深層國家”對(duì)特朗普所器重的班農(nóng)和弗林等非主流人士感到不滿。第三，特朗普喜歡貶低“深層國家”中各機(jī)構(gòu)的工作。他公開承認(rèn)對(duì)情報(bào)部門提供的“每日簡(jiǎn)報(bào)”毫無興趣，還用民粹主義的言辭激烈地攻擊官僚機(jī)構(gòu)和權(quán)勢(shì)集團(tuán)。第四，特朗普對(duì)“深層國家”的誤解和攻擊很大程度上由于他嚴(yán)重缺少政治經(jīng)驗(yàn)。泄密可能主要源自特朗普充滿內(nèi)斗和疏于管理的白宮班子而非“深層國家”。[11]他第一次“旅行禁令”的失敗部分由于他根本沒有尋求“深層國家”的建議。

美國“深層國家”的利弊

“深層國家”的存在利弊兼有。一方面，“深層國家”的存在能夠保證國家安全政策的連續(xù)性和專業(yè)性，防止民選官員隨意改變國家安全政策的基調(diào)。在冷戰(zhàn)期間，反對(duì)共產(chǎn)主義是美國“深層國家”的一貫政策和兩黨的最主要共識(shí)。從小布什到奧巴馬，許多國家安全政策并沒有變化。他們都將恐怖嫌疑分子送到海外關(guān)押和審訊，繼續(xù)在中東開展軍事行動(dòng)，堅(jiān)持用無人機(jī)打擊恐怖分子，繼續(xù)完善和部署導(dǎo)彈防御計(jì)劃，堅(jiān)持對(duì)國內(nèi)外通信進(jìn)行秘密監(jiān)聽，等等。[12]奧巴馬的“亞太再平衡”政策也起源于小布什后期。[13]特朗普試圖顛覆二戰(zhàn)以來美國的國家安全政策，但目前看來他遭遇了很大的阻力，在許多方面不得不回歸主流。

而且，“深層國家”內(nèi)部個(gè)人性質(zhì)的泄密也算一種對(duì)民選官員不合理行為的制衡手段，因?yàn)樵S多丑聞只有情報(bào)部門才能弄清楚。如果不泄密，公眾就可能永遠(yuǎn)不知曉特朗普與俄羅斯的深層關(guān)系。

另一方面，“深層國家”容易導(dǎo)致國家安全政策僵化。在冷戰(zhàn)前期，“深層國家”一直推行歇斯底里的反共政策，結(jié)果導(dǎo)致麥卡錫主義的盛行，越戰(zhàn)不斷升級(jí)，對(duì)華關(guān)系長(zhǎng)期得不到改善?！吧顚訃摇睂?duì)俄羅斯的敵視情緒也是根深蒂固的。雖然特朗普竭力想搞緩和，但短期內(nèi)恐怕很難做到。

“深層國家”這一概念也存在誤用和濫用風(fēng)險(xiǎn)。一方面，美國的“深層國家”并非土耳其那樣的有組織的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，因此不應(yīng)對(duì)兩者進(jìn)行簡(jiǎn)單的類比。相反，官僚機(jī)構(gòu)與民選官員的矛盾在任何國家、任何時(shí)候都是廣泛存在的。特朗普的獨(dú)特性格和經(jīng)歷更是加劇了這種矛盾。另一方面，特朗普及其親信和右翼人士可能會(huì)濫用“深層國家”這一概念。由于“深層國家”的界定并不精確，而且美國民眾通常很不信任精英，所以來自官僚、媒體、法院和反對(duì)派的抵制都可能被特朗普貼上“深層國家”的標(biāo)簽并遭到打擊。

后續(xù)觀察

與“深層國家”的矛盾將影響特朗普政府的未來發(fā)展。對(duì)此，一方面需認(rèn)真評(píng)估特朗普與“深層國家”間的矛盾及其可能走向。特朗普的外交安全觀念是對(duì)美國二戰(zhàn)以來相關(guān)政策的逆轉(zhuǎn)，但它是否代表美國多數(shù)民意和美社會(huì)長(zhǎng)期趨勢(shì)，以及能否克服“深層國家”的慣性，都有待觀察和評(píng)估。特朗普迄今在這方面的成就還不大，“深層國家”可能會(huì)占據(jù)上風(fēng)。特朗普的極端言辭可能只是對(duì)美國暫時(shí)遭遇困境的偏執(zhí)表述，并不意味著美國真會(huì)輕易放棄海外干預(yù)和全球霸權(quán)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，美外交安全政策走向取決于美能否緩解國內(nèi)矛盾和明顯提升國力。

另一方面，需追蹤觀察美國情報(bào)部門和國會(huì)對(duì)特朗普“通俄門”的調(diào)查進(jìn)展。FBI承認(rèn)此項(xiàng)調(diào)查在2016年大選期間就已進(jìn)行，國會(huì)兩院也在深入取證。雖然特朗普不斷否認(rèn)和抵制，但他的許多親信現(xiàn)已卷入其中。隨著調(diào)查深入，特朗普與“深層國家”間的矛盾還會(huì)加劇。由于共和黨占據(jù)國會(huì)多數(shù)，這項(xiàng)調(diào)查將困難重重且曠日持久。但除非有重大直接證據(jù)顯示特朗普違法，且不利于眾多共和黨議員連任，否則不大可能演變成第二個(gè)“水門事件”。

（作者單位：中國國際問題研究院美國研究所）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）

[1] Dexter Filkins， “The Deep State，”New Yorker， March 12， 2012， http：//www.newyorker.com/magazine/2012/03/12/the-deep-state.

[2] Mike Lofgren， The Deep State： The Fall of the Constitution and the Rise of a Shadow Government， New York： Penguin Books， 2016，pp. 33-34.

[3] ?？桑好绹皣野踩珖摇钡膭?chuàng)生，載《史學(xué)月刊》，2010年第1期，第70、90頁。

[4] Marc AmbinderandD.B. Grady， Deep State： Inside the Government Secrecy Industry， New Jersey： John Wiley & Sons， Inc.， 2013， pp.1-2.

[5] Mike Lofgren，“Essay： Anatomy of the Deep State，”http：//www.mikelofgren.net/essay-anatomy-of-the-deep-state/.

[6] Peter Dale Scott，“The State， the Deep State， and the Wall Street Overworld，” p.3.

[7] Michael J. Glennon， National Security and Double Government， p. 49.

[8] Vivian Salama and Deb Riechmann， “CIA director： Agency isn't hiding intelligence from Trump，” Associated Press，F(xiàn)ebruary 16， 2017， http：//bigstory.ap.org/article/a797ab3ed0ea48f0873e762117abea1c/white-house-taps-billionaire-head-intelligence-review.

[9] Philip Rucker， Robert Costa and Ashley Parker， “Inside Trumps fury： The president rages at leaks， setbacks and accusations，” The Washington Post， March 5， 2017.

[10] David Weigel， “Trump and Republicans see a ‘deep state foe： Barack Obama，” The Washington Post， March 7， 2017， https：//www.washingtonpost.com/news/powerpost/wp/2017/03/07/trump-and-republicans-see-a-deep-state-foe-barack-obama/.

[11] Loren Dejonge Schulman， “The Deep State Is a Figment of Steve Bannons Imagination，”Politico， March 09， 2017， http：//www.politico.com/magazine/story/2017/03/the-deep-state-is-a-figment-of-steve-bannons-imagination-214892.

[12] Michael J. Glennon， National Security and Double Government， New York： Oxford University Press， 2014， pp. 1-3.

[13] Mark E. Manyin， “Pivot to the Pacific The Obama Administrations ‘Rebalancing Toward Asia，” March 28， 2012， pp. 2-4， https：//fas.org/sgp/crs/natsec/R42448.pdf.