章政

中國(guó)公共信用體系構(gòu)建策略（下）

章政

北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)；中國(guó)信用研究中心主任；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)信用建設(shè)重大攻關(guān)項(xiàng)目首席專家；國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)人民銀行《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014～2020）》實(shí)施情況中期評(píng)估專家組組長(zhǎng)；國(guó)務(wù)院特殊津貼專家。

公共信用體系的建設(shè)原則

公共信用是在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共服務(wù)的提供過程中產(chǎn)生的，絕大部分公共信用是由政府部門提供。由于政府是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的主要提供者，公共信用范疇是指包括政府在內(nèi)的所有社會(huì)主體在公共活動(dòng)中產(chǎn)生的各種信息記錄。在信息社會(huì)的語境中，公共信用體系表現(xiàn)為以公共信息形式存在的社會(huì)信用關(guān)系的總和。例如政務(wù)信息、企業(yè)工商信息、失信被執(zhí)行人信息等等。與市場(chǎng)信用和私人信用相比，公共信用體系建設(shè)應(yīng)遵循以下原則：

第一、公共信用屬于特殊的公共物品。與有形的公共產(chǎn)品或服務(wù)不同，公共信用是一種特殊的公共物品，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，公共信用的生產(chǎn)不是直接進(jìn)行的，是伴隨著其他公共產(chǎn)品的提供過程間接產(chǎn)生的；第二，與其他公共品相比，公共信用是與每個(gè)具體的社會(huì)個(gè)體發(fā)生直接聯(lián)系的公共物品，公共信用信息既包括社會(huì)整體的宏觀信用信息，又包括所有個(gè)體的微觀信用信息。因此，公共信用信息應(yīng)納入公共資源范疇進(jìn)行統(tǒng)一管理服務(wù)。

第二、公共信用信息具有公開性特征。按照不同的主體劃分，公共信用包括政府公共信用、自然人公共信用、法人公共信用和其他社會(huì)組織公共信用。與市場(chǎng)信用和私人信用信息相比，公共信用信息是在公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供過程中產(chǎn)生的信息，這些信用信息屬于社會(huì)主體的公共行為信息，除了個(gè)別特殊性質(zhì)的信用信息可能涉及主體隱私外，絕大部分公共信用信息應(yīng)在一定社會(huì)范圍內(nèi)公開共享。在實(shí)際工作中，公共信用信息的公開范圍有在一定條件下逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

第三、公共信用信息具有完整性特征。公共信用信息是以統(tǒng)一的社會(huì)信用代碼為識(shí)別標(biāo)識(shí)，將分散在不同公共部門下的主體信息統(tǒng)一歸集為有機(jī)整體，因此，某一公共部門所產(chǎn)生存儲(chǔ)的信息只是公共信用的部分片段，所有部門信息的完整組合才是公共信用信息的一個(gè)整體。國(guó)家的公共部門應(yīng)以開放、共享的理念，順應(yīng)公共信用的客觀規(guī)律，改變由于部門、地區(qū)分割導(dǎo)致的信用信息孤島現(xiàn)象，還原公共信用的完整性全貌。

第四、公共信用原始數(shù)據(jù)具有再生產(chǎn)性。公共信用作為一種特殊的公共產(chǎn)品被提供，公共信用信息數(shù)據(jù)因可進(jìn)行加工應(yīng)用而具有再生產(chǎn)性。公共信用信息作為大數(shù)據(jù)時(shí)代中重要的高質(zhì)量數(shù)據(jù)源之一，將成為數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)下游企業(yè)的生產(chǎn)要素，其中包括數(shù)據(jù)服務(wù)加工行業(yè)、信用信息服務(wù)行業(yè)、信用評(píng)級(jí)行業(yè)等領(lǐng)域。政府可以通過規(guī)范的市場(chǎng)化方式對(duì)公共信用數(shù)據(jù)信息進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

公共信用體系建設(shè)的政策建議

當(dāng)前，在我國(guó)政府行政體制改革、新型市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)治理相配套的公共信用體系建設(shè)背景下，進(jìn)一步探討公共信用體系建設(shè)的具體策略十分必要。這里，圍繞我國(guó)公共信用體系建設(shè)開展的實(shí)際情況，提出以下建議：

第一，公共信用體系是一個(gè)包括政府和社會(huì)其他主體在內(nèi)的對(duì)公共行為進(jìn)行記錄、追溯、評(píng)價(jià)，并將信用產(chǎn)品再應(yīng)用于公共管理的閉環(huán)過程。目前，我國(guó)的公共信用體系以及以此為基礎(chǔ)的國(guó)家信用體系尚處于建設(shè)的初期階段，在特定發(fā)展條件下實(shí)現(xiàn)特殊的制度職能，這是中國(guó)社會(huì)信用體系有別于發(fā)達(dá)國(guó)家征信體系的特殊性所在。全國(guó)各地應(yīng)勇于探索實(shí)踐，逐步探索出適合中國(guó)國(guó)情的國(guó)家信用體系發(fā)展之路。我們認(rèn)為，公共信用行為的主體同時(shí)包括各類社會(huì)主體和政府公共部門，政府信用是公共信用的重要組成部分，下一步應(yīng)探索在公共信用制度安排和信用信息共享系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等職能的統(tǒng)一，這一過程的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)各類信用產(chǎn)品在相關(guān)工作中的應(yīng)用。

第二，政府的職責(zé)是提供具有公共產(chǎn)品屬性的公共信用信息，同時(shí)又是公共信用信息的管理歸集主體。與傳統(tǒng)管理方式相比，公共信用管理體系包括政府自身的公共行政行為信用，在公共信用體系中，政府與其他社會(huì)主體之間通過信用機(jī)制，形成了雙向互相監(jiān)管的制約關(guān)系，這有利于實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)市場(chǎng)主體自律意識(shí)、形成社會(huì)共治的目標(biāo)。在公共信用管理體系的運(yùn)行中，政府信用處于基礎(chǔ)地位，對(duì)其他主體信用行為具有表率作用，是社會(huì)信用體系實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的發(fā)動(dòng)機(jī)和引擎。從這個(gè)意義上分析，當(dāng)前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、政府職能轉(zhuǎn)變及全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，深入探索公共信用管理的理論和實(shí)踐運(yùn)用模式，為我國(guó)市場(chǎng)發(fā)展提供制度支撐，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必然要求。

第三，打破部門信息獨(dú)占的不共享思維，培育信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共信用信息的全面歸集使用。不同的公共服務(wù)部門，因部門職能存在差異，所產(chǎn)生的公共信用信息在數(shù)量、質(zhì)量、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度等方面存在一定差別，但不同部門信用信息的公共屬性一致無差別。因此，各級(jí)政府和部門間應(yīng)達(dá)成共識(shí)：雖然各部門公共信用數(shù)據(jù)在信息數(shù)量、質(zhì)量等方面存在差異，但這些信息在公共信用體系中對(duì)保證信用數(shù)據(jù)完整性所發(fā)揮的作用是平等的，即所有部門的信用信息都是同等重要，不應(yīng)因特定階段特定數(shù)據(jù)存在外在差異化而在管理政策上有區(qū)別對(duì)待。

第四，當(dāng)前政府各部門均明確了各自的權(quán)利和責(zé)任清單，公共信用管理突出強(qiáng)調(diào)在明確權(quán)責(zé)的前提下實(shí)現(xiàn)部門間的聯(lián)動(dòng)治理和社會(huì)服務(wù)，增強(qiáng)政府公共管理和服務(wù)的工作合力?；谶@一理念的實(shí)踐做法，在我國(guó)一些地區(qū)的城市社會(huì)管理中已經(jīng)得到推廣應(yīng)用，一個(gè)典型例子是城市網(wǎng)格化管理模式。我們認(rèn)為，以公共信用平臺(tái)為依托發(fā)展起來的城市網(wǎng)格化管理在未來的公共事務(wù)管理中將得到多方應(yīng)用。公共信用網(wǎng)格化管理是將相關(guān)職能交叉部門下沉到網(wǎng)格之中，以事件為監(jiān)測(cè)點(diǎn)，明確各部門權(quán)責(zé)界限，推動(dòng)綜合執(zhí)法。尤其適合在涉及交叉部門較多的領(lǐng)域中應(yīng)用，各地應(yīng)積極探索此類信用管理方法在各種公共事務(wù)管理中的推廣應(yīng)用和實(shí)踐創(chuàng)新。

第五，應(yīng)以公共信用信息的逐步開放為契機(jī)，探索實(shí)現(xiàn)公共信用與市場(chǎng)中其他類型信用信息的交換共享，使社會(huì)主體的信用狀況得到最大程度的綜合反映。同時(shí)，積極培育發(fā)展信用服務(wù)市場(chǎng)，開發(fā)各種公共信用產(chǎn)品，加大公共信用產(chǎn)品在各種公共管理活動(dòng)中的應(yīng)用力度，如首先在政府績(jī)效評(píng)價(jià)管理，宏觀信用管理、市場(chǎng)信用監(jiān)管和社會(huì)治理等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共信用產(chǎn)品的應(yīng)用。在此基礎(chǔ)上不斷完善公共信用信息共享使用的法律法規(guī)，激發(fā)各種信用產(chǎn)品的市場(chǎng)化應(yīng)用，充分發(fā)掘信用產(chǎn)品在傳統(tǒng)信息不對(duì)稱領(lǐng)域的應(yīng)用，發(fā)揮信用紅利，實(shí)現(xiàn)中國(guó)新經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)效增長(zhǎng)。

小結(jié)

中國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的基本特征，決定了我們正在建立的國(guó)家信用體系必將是與西方國(guó)家信用制度具有一定差異性的制度安排。我們不僅應(yīng)重視傳統(tǒng)信用市場(chǎng)建設(shè)的發(fā)展，同時(shí)應(yīng)認(rèn)識(shí)到，中國(guó)的社會(huì)信用體系還將承載除此以外更多職能，包括政府職能轉(zhuǎn)型、服務(wù)型政府的建立、新型市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理向治理轉(zhuǎn)變、新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的培育等內(nèi)容?？梢哉f，我國(guó)的社會(huì)信用體系既體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家信用管理制度的一般特征，又具有與我國(guó)發(fā)展階段和特殊國(guó)情相適應(yīng)的鮮明特點(diǎn)，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)必須走理論與實(shí)踐緊密結(jié)合、相互促進(jìn)、探索創(chuàng)新的道路，以信用機(jī)制和信用手段進(jìn)行多目標(biāo)管理是符合我國(guó)基本國(guó)情的必然選擇。