朱讓謙+陳運(yùn)雄

摘 要 基層政府購(gòu)買公共服務(wù)是我國(guó)當(dāng)下建設(shè)小康社會(huì)、深化改革的重要一環(huán)?；诖?，綜合各種觀點(diǎn)分析了公共服務(wù)購(gòu)買的理論基礎(chǔ)和面臨的困境，并為改進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的不足提出建議。

關(guān)鍵詞 政府；公共服務(wù)；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.33.029

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和服務(wù)現(xiàn)代化的加快，公民對(duì)公共服務(wù)需求日益增長(zhǎng)，保障公共服務(wù)供給充足、質(zhì)量過硬，成為我國(guó)當(dāng)下的首要問題。作為我國(guó)公共服務(wù)外包事業(yè)發(fā)展的重要部分，基層政府在公共服務(wù)外包進(jìn)程中發(fā)揮著不可或缺的作用，但由于地方政府為公眾提供服務(wù)意識(shí)不夠、購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制還不成熟、購(gòu)買程序不規(guī)范等因素，使我國(guó)地方政府公共服務(wù)外包整體發(fā)展進(jìn)度緩慢。因此，研究我國(guó)基層政府購(gòu)買公共服務(wù)問題，對(duì)促進(jìn)公共服務(wù)普及率和我國(guó)地方政府公共服務(wù)外包事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。

1 基層政府購(gòu)買公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)

1.1 國(guó)外研究綜述

國(guó)外研究政府購(gòu)買公共服務(wù)的資料比較豐富，研究時(shí)間也比較早，相對(duì)比較成熟。公共服務(wù)外包的起源可以追溯到20世紀(jì)60年代經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大浪潮，政府失靈導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)福利制度開始改革，當(dāng)時(shí)的英國(guó)政府提出把當(dāng)時(shí)公共服務(wù)效率極低的政府供給交給社會(huì)組織，將市場(chǎng)機(jī)制引入到公共服務(wù)供給中，結(jié)合新公共管理運(yùn)動(dòng)和新公共服務(wù)，促使社會(huì)福利向多方面發(fā)展，這就是公共服務(wù)外包的雛形。國(guó)外公共服務(wù)外包的發(fā)展過程，可以從政府公共服務(wù)外包的模式、公共服務(wù)外包評(píng)估機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)管理研究等方面闡述。

在公共服務(wù)購(gòu)買模式上，美國(guó)學(xué)者薩瓦斯提出了三種模式，分別是政府委托、政府撤資和政府淡出。在政府委托的模式中包含了合同承包、補(bǔ)助、特許經(jīng)營(yíng)等方式，薩瓦斯推崇的是合同承包，他認(rèn)為合同承包不僅可以把市場(chǎng)化與制度化綜合到一起，而且可以很好地減少人為因素，避免暗箱操作，從而提高服務(wù)效率，節(jié)省政府和社會(huì)不必要的財(cái)務(wù)虧損。美國(guó)學(xué)者登哈特夫婦在其代表作《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》中認(rèn)為，公共服務(wù)外包可以從公共服務(wù)本身理念研究，公共利益是政府和公民共同的追求，無(wú)論是公共服務(wù)外包，還是新公共管理，最重要的是要建立一種共同參與、共同協(xié)商對(duì)話并以公共利益為基礎(chǔ)的公共服務(wù)行政，只有這樣的公共服務(wù)供給才能真正的達(dá)到良性滿足。英國(guó)學(xué)者Graeme A. Hodge在21世紀(jì)提出，為避免壟斷化帶來(lái)的種種弊端，公共服務(wù)外包在購(gòu)買模式上必須引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而為了防止公有的壟斷，英國(guó)政府對(duì)私有化后的股份公司，持有人股份比例仍然做了嚴(yán)格的限制和明確規(guī)定[1]。

1.2 國(guó)內(nèi)研究綜述

國(guó)內(nèi)研究基層政府公共服務(wù)外包的研究并不太多，并且大部分是從通過國(guó)內(nèi)案例綜合分析了政府公共服務(wù)外包的總體情況，界定范圍、目前的現(xiàn)狀、存在的問題。魏紅梅的《廣東省向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)現(xiàn)狀及發(fā)展研究》和焦述英的《關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的探討》都根據(jù)地方政府公共服務(wù)外包的現(xiàn)狀，分析了政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的總體情況并提出了政府購(gòu)買公共服務(wù)存在的問題和原因，對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐活動(dòng)起到引導(dǎo)和說(shuō)明作用。另外國(guó)內(nèi)學(xué)者把公共服務(wù)外包的研究對(duì)象集中在基本概念、財(cái)政、風(fēng)險(xiǎn)以及監(jiān)管機(jī)制上。

在基層政府公共服務(wù)外包的基本概念界定上，目前學(xué)術(shù)界有幾種不同的意見。一種是公共服務(wù)外包相當(dāng)于公共服務(wù)市場(chǎng)化，即公共服務(wù)外包對(duì)象可以是企業(yè)等以營(yíng)利為目標(biāo)的社會(huì)力量，或者是公共服務(wù)外包的表現(xiàn)形式為公共服務(wù)社會(huì)化，即外包對(duì)象是社會(huì)組織（非營(yíng)利組織），是否有必要將這兩者嚴(yán)格的區(qū)分開來(lái)。一種觀點(diǎn)是要嚴(yán)格地區(qū)分公共服務(wù)市場(chǎng)化與社會(huì)化，持這種觀點(diǎn)的大部分是考慮中國(guó)國(guó)情后進(jìn)行針對(duì)研究的中國(guó)學(xué)者，如顧平安認(rèn)為政府公共服務(wù)外包其實(shí)就是政府向社會(huì)供給公共服務(wù)的一種創(chuàng)新方式，又被稱為公共服務(wù)合同制管理，即政府由原來(lái)的掌舵型（政府直接舉辦關(guān)系到人民生活的公共服務(wù)）轉(zhuǎn)型到服務(wù)型（轉(zhuǎn)交給具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)組織），政府對(duì)承接服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行嚴(yán)格服務(wù)考評(píng)后再支付費(fèi)用購(gòu)買服務(wù)。另一種觀點(diǎn)是承認(rèn)公共服務(wù)市場(chǎng)化和公共服務(wù)社會(huì)化的一致性，認(rèn)為公共服務(wù)供給商應(yīng)該多樣化。陸春萍的《我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度化進(jìn)程分析》認(rèn)為政府公共服務(wù)外包是誕生與西方社會(huì)的一項(xiàng)政府實(shí)行公共管理的措施，指的是政府從社會(huì)福利的預(yù)算中提出經(jīng)費(fèi)通過公開招標(biāo)購(gòu)買的形式，向整個(gè)社會(huì)力量（提供社會(huì)公共服務(wù)的社會(huì)機(jī)構(gòu)）購(gòu)買公共服務(wù)，是一種“政府出資、定向購(gòu)買、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的政府公共服務(wù)供給方式。彭少鋒 等在《政府購(gòu)買公共服務(wù)—研究傳統(tǒng)及新取向》中認(rèn)為，單純從理性主義或者結(jié)構(gòu)主義角度使公共服務(wù)外包市場(chǎng)化或者社會(huì)化是不足以應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化和社會(huì)轉(zhuǎn)型引致的社會(huì)公共服務(wù)新需求的，并試圖整合傳統(tǒng)研究方式，調(diào)整創(chuàng)新，向一種多元融合姿態(tài)和契約化轉(zhuǎn)向[2]。

2 我國(guó)基層政府購(gòu)買公共服務(wù)的困境

2.1 財(cái)政方面

在政府公共服務(wù)外包的財(cái)政方面，蔡欣欣在《政府購(gòu)買公共服務(wù)的財(cái)政支出預(yù)算編制的法律保障》中提到傳統(tǒng)預(yù)算模式關(guān)注的是在財(cái)政支出過程中資金投入數(shù)目和預(yù)算投入的使用有沒有嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，而不重視產(chǎn)出效果。她認(rèn)為編制政府公共服務(wù)外包預(yù)算要著重于長(zhǎng)期規(guī)劃，編制多年滾動(dòng)預(yù)算，不僅要列出當(dāng)年的政府公共服務(wù)外包的預(yù)算數(shù)據(jù)，還應(yīng)成列出過去幾年和未來(lái)幾年的一系列預(yù)算數(shù)據(jù)，不僅關(guān)注的是合法性，更多的是要重視在公共服務(wù)外包中財(cái)政支出的產(chǎn)出效率，從而吸引社會(huì)力量參與到競(jìng)爭(zhēng)中。叢樹海認(rèn)為，政府的公共預(yù)算是指國(guó)家以權(quán)力和社會(huì)管理者的身份取得的用來(lái)維持公共活動(dòng)的供給和保障國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定以及用來(lái)發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)支出的預(yù)算。所以，公共預(yù)算就是為了滿足公共需要而提供公共服務(wù)的財(cái)政預(yù)測(cè)。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)方面

在基層政府公共服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)方面，目前我國(guó)基層政府公共服務(wù)外包已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的局面，對(duì)公共服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控也是越發(fā)重視。周俊在《政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范》認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)已非一件新鮮事，但是政府提供外包合同、和為公共服務(wù)提供一家合格的供應(yīng)商，常常不是一件易事。他通過案例分析指出，在五種情況下對(duì)風(fēng)險(xiǎn)把控上相對(duì)困難：第一，社會(huì)組織收益比例減??；第二，產(chǎn)出難以衡量；第三，產(chǎn)出衡量所需時(shí)間過長(zhǎng)；第四，產(chǎn)出不能用數(shù)值衡量；第五，競(jìng)爭(zhēng)很弱[3]。

2.3 監(jiān)管機(jī)制

在基層政府公共服務(wù)外包的監(jiān)管機(jī)制方面，項(xiàng)顯生在《我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制研究》中提到，任何一種有生命力的制度模式必須要有自我糾錯(cuò)能力，科學(xué)完善的監(jiān)督制度就是糾錯(cuò)能力之一。他認(rèn)為建立相應(yīng)政府公共服務(wù)外包監(jiān)督機(jī)制是為了偏正和預(yù)防購(gòu)買公共服務(wù)過程中可能出現(xiàn)的問題，提高購(gòu)買效率，實(shí)現(xiàn)公平公正購(gòu)買，是非常有必要的[4]。

國(guó)外政府在公共服務(wù)外包的評(píng)估上主要是通過不同的模型評(píng)估公共服務(wù)外包績(jī)效，桑帕約通過投入和產(chǎn)出的比例對(duì)歐洲和巴西的主要城市公共交通服務(wù)進(jìn)行效率分析，他選用的模型是DEA模型；而恩波利在研究城市公交服務(wù)滿意度時(shí)，運(yùn)用的是結(jié)構(gòu)方程模型。德霍格的研究認(rèn)為根據(jù)現(xiàn)在社會(huì)的快速多元化發(fā)展，政府公共服務(wù)外包評(píng)估建立指標(biāo)選取除了政府投入和公民滿意度以外，也應(yīng)跟上社會(huì)的變化，建立更有活性的指標(biāo)體系，包括3E+質(zhì)量+民主+公平。格萊姆對(duì)目前英國(guó)公共服務(wù)外包評(píng)估機(jī)制并不滿意，他認(rèn)為當(dāng)評(píng)估造成了英國(guó)評(píng)估機(jī)構(gòu)膨脹，出現(xiàn)政府財(cái)政多余浪費(fèi)說(shuō)明英國(guó)評(píng)估機(jī)制沒有找到合適的框架，沒有實(shí)現(xiàn)效率財(cái)政和公平的均衡[5]。

3 增強(qiáng)基層政府購(gòu)買公共服務(wù)的對(duì)策建議

我國(guó)學(xué)者已對(duì)基層政府購(gòu)買公共服務(wù)的困境進(jìn)行了一系列分析，購(gòu)買困境的產(chǎn)生有政府自身的原因，也有外部制度環(huán)境等原因。如何更好地促進(jìn)地方政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展、真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)購(gòu)買規(guī)?；?，學(xué)術(shù)界已開展了大量的探索。

3.1 加大財(cái)政投入力度

充分發(fā)揮政府撥款在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的主渠道作用，特別是建立健全保障服務(wù)購(gòu)買預(yù)算機(jī)制和財(cái)政投入審核制度，保障政府財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)的使用落到實(shí)處。

蔡欣欣認(rèn)為，必須界定各級(jí)政府職能來(lái)限定政府購(gòu)買公共服務(wù)財(cái)政支出預(yù)算編制的責(zé)任，并要求對(duì)財(cái)政支出預(yù)算編制進(jìn)行權(quán)力控制。可以根據(jù)上一年的支出基礎(chǔ)上適當(dāng)增加一定比例的增長(zhǎng)比例基數(shù)，前提是要保證遵守財(cái)政紀(jì)律，另外則是產(chǎn)出效果。要編制多年滾動(dòng)預(yù)算，還要更多的關(guān)注和考慮政府公共服務(wù)財(cái)政支出的配置效率，并以此來(lái)吸引社會(huì)組織參與競(jìng)爭(zhēng)[5]。

鐘景秋認(rèn)為，要建立健全的政府購(gòu)買公共服務(wù)財(cái)政制度，首先要明確納入政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理的范圍，并結(jié)合實(shí)際情況，編制發(fā)布《政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目目錄》，主要明細(xì)劃分六大類公共服務(wù)，以便明確財(cái)政投入的實(shí)際操作，另外，可隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高和人民群眾公共服務(wù)質(zhì)量的需求提升適時(shí)調(diào)整《目錄》。

3.2 完善公共服務(wù)購(gòu)買程序

確立科學(xué)合理的地方政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，規(guī)范服務(wù)購(gòu)買程序，改變“一團(tuán)亂”的尷尬局面。

陸春萍認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)使原來(lái)政府包攬的許多社會(huì)服務(wù)職能回歸社會(huì)，政府職能開始轉(zhuǎn)化，從全能型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)、有效型責(zé)任政府。所以，政府不僅

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要完成自身的制度建設(shè)，還應(yīng)鼓勵(lì)民間組織，主動(dòng)培養(yǎng)民間組織發(fā)展、督促起建立起公共服務(wù)購(gòu)買承接制度，從而進(jìn)一步完善購(gòu)買公共服務(wù)整體制度。

關(guān)于我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)，國(guó)家對(duì)公共服務(wù)制度變遷發(fā)揮著極為重要的作用，由內(nèi)到外來(lái)說(shuō)是政府主動(dòng)尋求職能轉(zhuǎn)變的政治訴求到外部逐步形成政府購(gòu)買的合法性機(jī)制。所以，我國(guó)公共服務(wù)制度化進(jìn)程是一個(gè)適應(yīng)過程，也是一個(gè)不斷創(chuàng)造的過程[6]。

3.3 完善政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制

政府要合理利用其對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督權(quán)力，同時(shí)要加強(qiáng)自身財(cái)政的監(jiān)督與管理，規(guī)范服務(wù)購(gòu)買程序，加快公共服務(wù)外包整體進(jìn)程。

項(xiàng)顯生從政府的角度出發(fā)，他認(rèn)為要建立政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)管體系，目前最迫切的方面在于，強(qiáng)化自我監(jiān)督機(jī)制、外部監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制的構(gòu)建。另外，與自我監(jiān)督相比，外部監(jiān)督機(jī)制更保證起整個(gè)服務(wù)的公正性和客觀性。所以要發(fā)揮外部監(jiān)督機(jī)制的作用就必須賦予相應(yīng)的功能，否則監(jiān)督效果大打折扣[7]。

李茹則認(rèn)為從創(chuàng)新性上來(lái)說(shuō)，地方政府可以建立電子化監(jiān)管。他認(rèn)為整個(gè)政府監(jiān)管可以看作是一個(gè)信息收集、整理轉(zhuǎn)換并反饋的過程。隨著政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容日益擴(kuò)充，傳統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)制難度逐漸增大。因此，實(shí)行政府購(gòu)買公共服務(wù)電子化監(jiān)管可以為政府提供方便、同時(shí)也能降低監(jiān)管成本[8]。

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（責(zé)任編輯：劉昀）