鄭秀亮+廖偉東

5月1日，《揭陽(yáng)市揚(yáng)塵污染防治條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式施行。這標(biāo)志著揭陽(yáng)在獲得地方立法權(quán)后，首部地方性實(shí)體法規(guī)正式出臺(tái)，成為保障揭陽(yáng)市揚(yáng)塵污染防治的重要依據(jù)。這也是揭陽(yáng)立法工作的重大成果，是民主法治建設(shè)的重大突破，具有里程碑式的重大意義。

出臺(tái)原因：中心市區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)過(guò)程中，揚(yáng)塵污染問(wèn)題十分突出

“最近兩三年，揭陽(yáng)空氣質(zhì)量排名在全省比較靠后，其中一個(gè)重要原因就是揚(yáng)塵污染問(wèn)題沒(méi)有得到很好解決?！苯谊?yáng)市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人提到，隨著揭陽(yáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，揭陽(yáng)城鄉(xiāng)建設(shè)步伐加快，城市面貌和群眾生活水平得到改善。但在大力推進(jìn)中心市區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)的過(guò)程中，建設(shè)單位的不規(guī)范施工、物料運(yùn)輸車輛的隨處遺撒等，成為揚(yáng)塵污染的重要來(lái)源。

“路面拋灑、工地?fù)P塵，這些對(duì)市民的生活都造成了很大影響，引起了社會(huì)各界普遍關(guān)注與熱議，迫切要求采取有效措施予以整治?！苯谊?yáng)市環(huán)保局法規(guī)宣教科相關(guān)負(fù)責(zé)人提到，揭陽(yáng)就此出臺(tái)了《揭陽(yáng)市區(qū)泥頭車運(yùn)輸管理辦法》和《關(guān)于整治PM2.5污染的通告》等規(guī)范性文件，并積極采取相應(yīng)的措施加強(qiáng)對(duì)揚(yáng)塵污染的防治工作。

但是，由于這些辦法、通告缺乏剛性約束，對(duì)部門職責(zé)的劃分不夠明晰，措施要求也不夠具體，執(zhí)行過(guò)程中存在監(jiān)管力度不夠、實(shí)際效果不佳的問(wèn)題，使得揭陽(yáng)可吸入顆粒物在環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)占比中仍然居高不下，揚(yáng)塵污染久治不善的問(wèn)題遲遲沒(méi)有得到解決。

“貫徹落實(shí)新修改的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》，嚴(yán)處各種大氣環(huán)境違法行為以及強(qiáng)化地方政府責(zé)任的有關(guān)精神，也迫切要求我市在加強(qiáng)揚(yáng)塵污染防治方面必須有更加積極的作為和舉措。”揭陽(yáng)市人大常委會(huì)法工委主任高宇飛介紹說(shuō)，在這樣的背景下，《條例》應(yīng)運(yùn)而生，成為揭陽(yáng)加強(qiáng)管控與治理可吸入顆粒物污染、改善環(huán)境空氣質(zhì)量的主攻方向和重要突破口。

按照《揭陽(yáng)市人大及其常委會(huì)2016年立法工作計(jì)劃》的安排，《條例》草案初稿由揭陽(yáng)市環(huán)保局負(fù)責(zé)起草，并由揭陽(yáng)市立法服務(wù)基地——華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院承擔(dān)具體的起草工作。在充分調(diào)研和參考其他市經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，《條例》于2016年9月形成草案提請(qǐng)揭陽(yáng)市人大常委會(huì)審議。

“為切實(shí)提高條例的立法質(zhì)量，市人大常委會(huì)對(duì)《條例》草案的審議采用了‘三審制的形式?！备哂铒w表示，在審議期間，揭陽(yáng)市人大常委會(huì)嚴(yán)格遵守科學(xué)立法、民主立法原則，先后多次組織召開(kāi)了座談會(huì)、論證會(huì)等，并委托省人大常委會(huì)協(xié)助組織召開(kāi)由省立法咨詢專家和省直有關(guān)部門參加的專家論證會(huì)。與此同時(shí)，廣泛征求省、市相關(guān)部門的意見(jiàn)、建議，開(kāi)展網(wǎng)上意見(jiàn)征詢等，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行深入研究，對(duì)條例草案反復(fù)論證和不斷修改完善。

“《條例》的修訂實(shí)屬不易，光是修改就有十幾稿，臨近送審的時(shí)候都還有部門提出修改意見(jiàn)?！备哂铒w說(shuō)，經(jīng)過(guò)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡男抻?，?jīng)報(bào)揭陽(yáng)市委研究同意，《條例》于2016年12月29日經(jīng)揭陽(yáng)市第五屆人大常委會(huì)第四十七次會(huì)議表決通過(guò)，并于2017年1月13日經(jīng)省十二屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審查批準(zhǔn)，自2017年5月1日起施行。

條例內(nèi)容：分別對(duì)揚(yáng)塵污染防治措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容作出具體規(guī)定

作為揭陽(yáng)獲批行使地方立法權(quán)后的第一部地方實(shí)體法立法，揭陽(yáng)市對(duì)《條例》的修訂高度重視，提出以“問(wèn)題主導(dǎo)立法，立法解決問(wèn)題”為原則，以提高地方立法質(zhì)量、突出地方特色、增強(qiáng)可操作性為目標(biāo)，做到科學(xué)立法、民主立法、精準(zhǔn)立法，使立法符合客觀規(guī)律、符合揭陽(yáng)實(shí)際、符合人民群眾利益，有力助推改革發(fā)展，促進(jìn)法治建設(shè)。

《條例》共設(shè)五章三十五條，分別對(duì)揚(yáng)塵污染防治措施、揚(yáng)塵污染防治的監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容作出具體規(guī)定?！稐l例》根據(jù)揭陽(yáng)實(shí)際情況以及需求，采取對(duì)策并規(guī)定了一些制度，突出條例的地方特色，彰顯了地方立法的特點(diǎn)。

“制定條例的目的之一就是解決各部門在揚(yáng)塵污染監(jiān)督管理上職能交叉的問(wèn)題?！备哂铒w提到，各部門對(duì)自身的職責(zé)規(guī)定關(guān)注度較高，在《條例》起草、審議過(guò)程中均提出很多意見(jiàn)，《條例》聽(tīng)取了各部門和專家的意見(jiàn)，最后根據(jù)上位法規(guī)定和揭陽(yáng)市編委的文件精神，在《條例》第四條中對(duì)各部門在揚(yáng)塵污染監(jiān)管上的職責(zé)作出較為具體的規(guī)定，基本上解決了部門職責(zé)交叉的問(wèn)題。“以前的條例很多都是寫著有關(guān)部門，現(xiàn)在直接指明由哪個(gè)部門管?！?/p>

記者查閱《條例》發(fā)現(xiàn)，第四條中對(duì)各部門的管理職責(zé)做了明確規(guī)定，例如物料堆場(chǎng)以及預(yù)拌混凝土生產(chǎn)單位等的揚(yáng)塵污染防治監(jiān)督管理工作，由環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)；城市規(guī)劃建筑拆除等的揚(yáng)塵污染監(jiān)督管理工作，由城市管理和綜合執(zhí)法部門負(fù)責(zé)；公路、港口、碼頭等交通建設(shè)工程及道路管養(yǎng)施工、物料等的揚(yáng)塵污染防治監(jiān)督管理工作，由交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)。明確責(zé)任分工之后，監(jiān)管過(guò)程中的推諉扯皮得到有效遏制。

“《條例》積極調(diào)動(dòng)各方力量增強(qiáng)揚(yáng)塵污染監(jiān)管效果?！苯谊?yáng)市人大法工委王錦洪科長(zhǎng)提到，《條例》規(guī)定村（居）民委員會(huì)協(xié)助有關(guān)主管部門等開(kāi)展揚(yáng)塵污染防治管理工作，“村（居）民委員會(huì)作為群眾自治性組織，扎根基層、有利于第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)揚(yáng)塵污染違法情形的特點(diǎn)，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。這也是總結(jié)了我們基層管理實(shí)踐，大家認(rèn)為比較行之有效的一個(gè)做法?！?/p>

“《條例》的生命在于執(zhí)行，所以一定要具備可操作性?！备哂铒w說(shuō)，例如《條例》中規(guī)定“城市道路園林綠化作業(yè)，綠化帶圍擋應(yīng)當(dāng)高于綠化帶內(nèi)邊緣地面五厘米以上”，對(duì)于如此準(zhǔn)確的規(guī)定，高宇飛就表示，都是在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上確定下來(lái)的。“我們請(qǐng)了施工單位過(guò)來(lái)座談，咨詢了行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，最后確定這個(gè)規(guī)定執(zhí)行得了，才定下來(lái)?！贝送猓囝^車的覆蓋、圍擋等，也都是在征求行業(yè)意見(jiàn)，結(jié)合實(shí)際的基礎(chǔ)上確定的，就是要讓《條例》“立得住，下得去”。

《條例》還明確規(guī)定，“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將揚(yáng)塵污染防治的費(fèi)用列入工程造價(jià)，并在施工承包合同中明確施工單位揚(yáng)塵污染防治責(zé)任”。王錦洪表示，這些規(guī)定也提高了《條例》可行性，“有了?？?，揚(yáng)塵污染防治工作才有保障?！?

專家點(diǎn)評(píng)：具有濃厚的地方特色，回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切，具有較強(qiáng)的可操作性

“揚(yáng)塵污染防治的選題針對(duì)性強(qiáng)，具有地方特色，成為揭陽(yáng)加強(qiáng)管控與治理可吸入顆粒物污染、改善環(huán)境空氣質(zhì)量的主攻方向和重要突破口?！睆V東省人大常委會(huì)副主任周小川在廣東省人大常委會(huì)召開(kāi)提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量暨法規(guī)審查批準(zhǔn)后點(diǎn)評(píng)會(huì)議上，對(duì)《條例》給予了肯定，認(rèn)為《條例》立得住、行得通，讓人比較滿意。與會(huì)專家、學(xué)者們普遍認(rèn)為《條例》在選題上針對(duì)性強(qiáng)，具有濃厚的地方特色，回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切，條文具體、明晰，內(nèi)容也有所創(chuàng)新，體例文字方面也比較規(guī)范，具有較強(qiáng)的可操作性。

“地方立法具有補(bǔ)充細(xì)化的職能，在剛起步的時(shí)候，立法議案不足，還是應(yīng)該著眼于突出特色，地方自己急需的立法，以重點(diǎn)解決改革發(fā)展穩(wěn)定的事項(xiàng)。”廣東省人大常委會(huì)立法咨詢專家駱梅芬指出，揭陽(yáng)市這個(gè)《條例》進(jìn)行了立項(xiàng)立法，在目前加快生態(tài)建設(shè)加強(qiáng)的背景下，實(shí)際上具有比較好的意義和價(jià)值。

《條例》相關(guān)規(guī)定的細(xì)致，也得到了專家們的肯定。立法咨詢專家劉高勇就評(píng)價(jià)說(shuō)，“對(duì)《條例》最深印象就是特別細(xì)，特別具有可操作性?！绷⒎ㄗ稍儗＜宜稳辶烈蔡岬?，“《條例》體現(xiàn)出來(lái)操作性就是一個(gè)字：細(xì)?！?/p>

宋儒亮認(rèn)為，有兩個(gè)地方的“細(xì)”讓他印象深刻。一個(gè)是第四條10個(gè)部門的職責(zé)一項(xiàng)一項(xiàng)列，“心里面立法者知道這些部門干什么，其實(shí)這些條例辦法很多地方都有了，但是會(huì)扯皮，所以這里面全列出來(lái)了，這樣的話遇到事的時(shí)候，打開(kāi)這個(gè)一看就可以找到是誰(shuí)的責(zé)任，對(duì)執(zhí)行是非常有價(jià)值的，全國(guó)人大可以籠統(tǒng)一點(diǎn)，但是到地方一定是具體，只有具體才有操作性，這一點(diǎn)很可貴?！?/p>

另外一方面就是《條例》用了很多準(zhǔn)確的詞，用了很多清晰的句子來(lái)表達(dá)立法者意圖，比如在時(shí)間上面第11條“48小時(shí)內(nèi)”，還有“超過(guò)三個(gè)月”，17條“48小時(shí)”，以及城市道路園林綠化作業(yè)綠化帶圍欄應(yīng)當(dāng)高于綠化帶內(nèi)邊緣地面“5厘米以上”，“這個(gè)跟潮汕菜一樣很精致，6厘米就有問(wèn)題了，這個(gè)就是地方立法的特色。在法律操作上面，文學(xué)家越少越利于執(zhí)法，這是非?？少F的?！?/p>

還有另外一些詞，有覆蓋，有灑水，有噴霧，有分段，還有密閉，除泥、清洗干凈，還有噴淋，硬化，還有濕法噴淋，作業(yè)時(shí)應(yīng)當(dāng)采用濕法噴淋的措施，19條第一款“并及時(shí)清掃”，“這樣的法律操作性就強(qiáng)，給我感覺(jué)真的是想干事，也想把這個(gè)事干好?！?/p>

法規(guī)的生命力在于實(shí)施，據(jù)高宇飛介紹，《條例》將于5月1日開(kāi)始實(shí)施，前期已經(jīng)在揭陽(yáng)日?qǐng)?bào)、揭陽(yáng)人大網(wǎng)等媒體上全文刊登，向社會(huì)廣而告之。接下來(lái)，揭陽(yáng)將重點(diǎn)做好《條例》普法宣傳工作，為《條例》的實(shí)施營(yíng)造良好輿論氛圍。另外，在《條例》施行一段時(shí)間后，揭陽(yáng)也將開(kāi)展相關(guān)執(zhí)法檢查以及立法后評(píng)估，對(duì)《條例》實(shí)施效果進(jìn)行總結(jié)評(píng)估。