李強(qiáng)

摘 要： 礦產(chǎn)資源是鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐，但由于開發(fā)技術(shù)的欠缺和管理方面的失誤，導(dǎo)致鄂爾多斯的礦產(chǎn)資源得不到有效的利用，不僅如此，在開采的過程中還造成生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。因此，構(gòu)建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序和轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源行政管理職能勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞： 和諧； 開發(fā)； 管理

鄂爾多斯市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西南部，地處鄂爾多斯高原腹地。東、南、西與晉、陜、寧接壤，北及東北與自治區(qū)最大城市包頭以及首府呼和浩特隔河相望。東西長(zhǎng)約400km，南北寬約340km，總面積86752平方公里。

1. 礦產(chǎn)資源情況

鄂爾多斯境內(nèi)有儲(chǔ)量豐厚的礦產(chǎn)資源，主要礦產(chǎn)種類有煤、煤層氣、天然氣、油頁(yè)層、食鹽、硫磺等。煤炭資源最為豐富。按地域位置，鄂爾多斯市可劃分為東、西、南、北四大煤田。東部即準(zhǔn)格爾煤田，西部即桌子山煤田，南部即東勝煤田，北部即烏蘭格爾煤田。鄂爾多斯的煤炭資源不僅儲(chǔ)量大，分布面積廣，而且煤質(zhì)品種齊全，有褐煤、長(zhǎng)焰煤、不黏煤、弱黏煤、氣煤、肥煤和焦煤，而且大多埋藏淺，厚度大，易開采。鄂爾多斯市的四大煤田，除烏蘭格爾煤田外，其余均正在開采之中。

準(zhǔn)格爾煤田成煤時(shí)代為石炭二疊紀(jì)，煤種有不粘煤、長(zhǎng)焰煤和弱粘煤，屬優(yōu)質(zhì)動(dòng)力煤和化工用煤。

東勝煤田成煤時(shí)代為早中侏羅紀(jì)，煤種為不粘煤和長(zhǎng)焰煤，發(fā)熱量為18MJ/kg～29MJ/kg、灰份為7%～20%、含硫?yàn)?.47%～3%、水份為6%～16%，屬優(yōu)質(zhì)動(dòng)力煤、氣化用煤。

桌子山煤田成煤時(shí)代為石炭二疊紀(jì)，主要為焦煤和配焦用的氣煤、肥煤和廋煤，少量為長(zhǎng)焰煤。

烏蘭格爾煤田成煤時(shí)代為石炭二疊紀(jì)，煤種為長(zhǎng)焰煤，灰份16%～24.67%、水份5%～6%、硫份0.5%左右，發(fā)熱量為20MJ/kg、揮發(fā)份為30%左右。

煤氣層：煤氣層儲(chǔ)存在侏羅系中下統(tǒng)延安組中，據(jù)現(xiàn)有資料，鄂爾多斯市煤層氣極其豐富，遠(yuǎn)景資源總量較大。

天然氣：鄂爾多斯市已探明天然氣田5處，探明資源儲(chǔ)量居全區(qū)首位（占98.63%），居全國(guó)第四位。

油頁(yè)巖：鄂爾多斯市在伊金霍洛旗侏羅系中下統(tǒng)地層中已查明油頁(yè)巖兩處。另外，三疊系延長(zhǎng)組也是尋找油頁(yè)巖的良好層位。

食鹽主要分布于杭錦旗、鄂托克前旗和烏審旗，有礦產(chǎn)地14處。硫磺主要存儲(chǔ)在黃鐵礦（硫鐵礦）中，以天然黃鐵礦形式產(chǎn)出，分布在準(zhǔn)格爾旗、東勝區(qū)和伊金霍洛旗境內(nèi)。

2. 存在的主要問題

第一，礦產(chǎn)資源勘查程度偏低，且勘查工作程度全市不平衡。煤炭?jī)?chǔ)量多集中于東勝煤田、準(zhǔn)格爾煤田國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)中；礦業(yè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的烏審旗、鄂托克旗、杭錦旗的煤炭勘查程度偏低，基礎(chǔ)儲(chǔ)量很少。煤層氣目前尚無可供開采利用的基礎(chǔ)儲(chǔ)量，天然堿資源潛力不明，桌子山東緣及黃河西岸的石灰?guī)r、白云巖等非能源可礦產(chǎn)勘查程度很低。規(guī)劃期需要加大勘查力度，查明礦產(chǎn)用途和資源潛力，使礦產(chǎn)資源得到合理的開發(fā)利用。

第二，礦山結(jié)構(gòu)有待完善。目前，鄂爾多斯市煤炭開采小型礦山依然偏多，非能源礦產(chǎn)開采仍存在小、散、亂的狀態(tài)需要進(jìn)一步整合和整改，生產(chǎn)技術(shù)和管理水平還不夠先進(jìn)，較多煤炭礦山企業(yè)回采率還在45%左右，這些問題在一定程度上影響著資源的合理利用。

第三，綜合勘查、綜合利用的程度還不夠。鄂爾多斯市的能源礦產(chǎn)煤炭、煤層氣緊密共生，與煤伴生的耐火黏土、高嶺土等非金屬礦產(chǎn)綜合勘查和綜合利用率不高。

第四，礦產(chǎn)地質(zhì)環(huán)境問題仍然較多，突出表現(xiàn)為占用破壞土地資源，固體廢棄物和煤層自燃對(duì)環(huán)境的污染及地表水污染、地面坍塌等，全市因礦業(yè)開發(fā)占用破壞土地恢治理率僅為12.3%，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3. 如何開發(fā)與管理

3.1 構(gòu)建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序

構(gòu)建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序必須以礦業(yè)權(quán)私法規(guī)范為基礎(chǔ)。俗話說，沒有規(guī)矩，不成方圓。在開采和利用資源方面，我們要做到有法可依。依據(jù)鄂爾多斯市的資源情況，要構(gòu)建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，需注意以下兩點(diǎn)。

3.1.1 國(guó)家干預(yù)要充分尊重私法自治權(quán)

目前，我國(guó)實(shí)行的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家干預(yù)太多就會(huì)挫傷企業(yè)的積極性。在開發(fā)和利用礦產(chǎn)資源方面，鄂爾多斯市應(yīng)依照國(guó)家的具體方針和政策，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開發(fā)戰(zhàn)略。在具體方針的指引下，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行科學(xué)合理的開采，以不損害經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境為前提。

3.1.2 礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)權(quán)人捍衛(wèi)其民事權(quán)利的基礎(chǔ)

在開發(fā)礦產(chǎn)資源的過程中，必然會(huì)涉及各方利益。為了能夠合理有序地進(jìn)行礦產(chǎn)開發(fā)，就需要均衡各方利益和職責(zé)，其中，礦產(chǎn)權(quán)就是其中的一種。在礦產(chǎn)開發(fā)過程中，礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)權(quán)人捍衛(wèi)其民事權(quán)利的基礎(chǔ)。近年來，民事特別法的發(fā)展更不斷增加著私權(quán)的種類，如礦業(yè)權(quán)、空間所有權(quán)和區(qū)分所有權(quán)等，為民法所確認(rèn)的每一個(gè)民事主體所應(yīng)具有的這些最基本權(quán)利。

3.2 轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源行政管理職能

構(gòu)建和諧礦業(yè)的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源行政管理職能，保護(hù)礦業(yè)權(quán)利，服務(wù)礦業(yè)發(fā)展。服務(wù)型政府要求礦產(chǎn)資源行政管理職能的創(chuàng)新，行政權(quán)的角色和身份必須定位為私權(quán)的保護(hù)者和服務(wù)者。

3.2.1 改變現(xiàn)行法律規(guī)范體系中過分強(qiáng)調(diào)以行政手段來保障國(guó)家對(duì)資源所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)狀

（1）忽視或否認(rèn)礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性是目前行政管理的最大缺陷。當(dāng)前，礦產(chǎn)資源法的規(guī)定過分強(qiáng)調(diào)對(duì)礦產(chǎn)資源的行政管理，以保護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)為立法目標(biāo)，而忽視民事權(quán)利義務(wù)的設(shè)定。此種源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的法律制度的設(shè)計(jì)，不但制約著鄂爾多斯市礦業(yè)權(quán)交易制度的建立和礦業(yè)市場(chǎng)化的真正實(shí)現(xiàn)，而且忽視甚至否認(rèn)礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。其最大的問題在于，沒有從賦予礦業(yè)權(quán)人民事權(quán)利，也沒有從規(guī)范和限制權(quán)利行使的角度，來達(dá)到實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用之目的。（2）行政監(jiān)督管理手段單一、僵化，不適應(yīng)市場(chǎng)運(yùn)作模式。我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法的規(guī)定表明，礦產(chǎn)資源管理缺乏社會(huì)參與，管理手段單一、僵化。鄂爾多斯市礦業(yè)資源的開發(fā)與管理一方面應(yīng)強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政管理的廣度，另一方面應(yīng)以直接管制為主，輔以罰款、吊銷許可證等強(qiáng)制手段。（3）利益分配對(duì)于調(diào)動(dòng)各方面積極性有著重要作用。當(dāng)前非法勘查開采屢禁不止的原因很大程度是由于地方保護(hù)主義。一方面，在涉及行政管理時(shí)，政府處于管理者的地位；另一方面，涉及民事法律關(guān)系時(shí)，政府處于與礦業(yè)權(quán)人平等的公法人地位。

如果礦業(yè)權(quán)折價(jià)為股份，礦產(chǎn)地所在地取得一定比例的股份或進(jìn)行礦業(yè)權(quán)期權(quán)交易，地方政府和管理部門將以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光充分利用當(dāng)?shù)刭Y源，為礦業(yè)開發(fā)提供更好的服務(wù)。

鄂爾多斯市煤礦的生產(chǎn)和安全設(shè)備通常需要大筆投資，在產(chǎn)權(quán)界定不清、各方利益不明的情況下，礦主們?yōu)楸Ｗo(hù)自己的產(chǎn)權(quán)，不會(huì)做安全生產(chǎn)的長(zhǎng)期投資。從礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)制度入手，或許能解決煤礦的安全生產(chǎn)問題。所以，仿效農(nóng)村保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)制，在合乎礦業(yè)經(jīng)營(yíng)資格的前提下，規(guī)定礦業(yè)權(quán)在一個(gè)特定范圍內(nèi)的盡可能長(zhǎng)的存續(xù)期間，是激勵(lì)礦業(yè)權(quán)人保持長(zhǎng)期投入，防止其掠奪性開采的一個(gè)有效的方法。

3.3 形成和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理秩序

構(gòu)建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理秩序，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。

3.3.1 確立礦業(yè)法的法律地位

鄂爾多斯市礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用單靠國(guó)家的權(quán)力是解決不了全部問題的，但僅靠私人的權(quán)利也解決不了問題。隨著社會(huì)的發(fā)展，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用越來越變成一種具有團(tuán)體特點(diǎn)的社會(huì)化運(yùn)動(dòng)，成為鄂爾多斯市社會(huì)發(fā)展的公共利益問題，礦業(yè)立法的宗旨即是為了保護(hù)每一個(gè)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)利。

3.3.2 健全利益制約機(jī)制，形成利益激勵(lì)機(jī)制

鄂爾多斯市礦業(yè)權(quán)領(lǐng)域出現(xiàn)眾多的問題根本原因就在于利益機(jī)制的矛盾和缺失。無論是礦產(chǎn)資源的所有人——政府，還是利用人——礦業(yè)權(quán)人，都存在對(duì)其不當(dāng)利益的制約和防范。事實(shí)證明，在沒有合理的利益機(jī)制約的狀況下，要解決目前大量存在著的采富棄貧，采易棄難，只開采不加工，以簡(jiǎn)陋落后的生產(chǎn)工藝和設(shè)備搞掠奪式開采，為了以低值廉價(jià)的礦產(chǎn)去攫取眼前的巨大經(jīng)濟(jì)利益，從而造成不重視安全生產(chǎn)，礦難頻繁發(fā)生的狀況，幾乎是不可能的。反之，只要建立起相應(yīng)的利益激勵(lì)機(jī)制，即完全可以調(diào)動(dòng)政府依法行政和礦業(yè)權(quán)人的依法采礦、重視安全的積極性。

3.4 走可持續(xù)性發(fā)展道路

鄂爾多斯市礦產(chǎn)資源是有限的，如果不加以合理的開發(fā)和利用，這些資源總有一天會(huì)用盡。為了能夠科學(xué)、合理地利用這些資源，為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重大作用，就必須走可持續(xù)發(fā)展道路。在開采和管理上，只有充分有效地利用現(xiàn)有的有限資源，才能夠在最大的限度內(nèi)做到節(jié)約。

參考文獻(xiàn)：

[1] 利文.有生命力的整合——內(nèi)蒙古鄂爾多斯市礦產(chǎn)資源整合見聞[J].西部資源，2010（3）：25-26.

[2] 王姝瓊， 王婉瓊. 對(duì)內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的探討[J].西部資源，2014（4）：102-104.