牛琦彬??

摘要：美國政府對天然氣市場監(jiān)管的歷史演變主要有以下過程，即1938年聯邦政府開始對跨州天然氣管線和運價進行監(jiān)管，1954—1978年對天然氣井口價實行管制，1978—1985年逐漸放松井口價格管制，1985—1989年實行天然氣商品和管道運輸業(yè)務的分離政策，1989年最終取消天然氣井口價格管制，最近幾年開始探索和構建顧客選擇計劃。美國政府對天然氣市場監(jiān)管的經驗和教訓對中國天然氣監(jiān)管具有重要啟示，中國應盡快出臺天然氣法，對天然氣行業(yè)進行打破壟斷的拆分和重構，有必要建立一個獨立的能源監(jiān)管機構，對天然氣工業(yè)監(jiān)管的重點應放在產業(yè)鏈的管網運輸等具有自然壟斷性質的部分，其他部分應該逐漸進行市場化改革。

關鍵詞：天然氣；監(jiān)管；美國聯邦能源監(jiān)管委員會；自然壟斷

中圖分類號：F416.22文獻標識碼：A文章編號：16735595（2017）01000105

如果從19世紀中葉美國一些市政府對城市燃氣監(jiān)管開始計算，美國各級政府對天然氣產業(yè)的監(jiān)管已經超過一個半世紀；如果以1938年美國聯邦政府出臺天然氣法案為標志，美國聯邦政府對天然氣市場的監(jiān)管也遠遠超過了半個世紀。美國政府監(jiān)管的市場也是當今世界上規(guī)模最大、最為成熟的天然氣市場之一。該市場基礎設施發(fā)達，市場競爭充分，對全球天然氣市場，甚至全球能源格局都有重要影響。[1]

但是美國各級政府，特別是聯邦政府對天然氣的監(jiān)管是在實踐中不斷探索的過程，截止到20世紀90年代初，聯邦政府對天然氣市場的監(jiān)管幾乎達到了成熟階段，即充分發(fā)揮市場的力量，監(jiān)管重點放在了天然氣產業(yè)鏈具有自然壟斷的部分?？傮w來看，截止到現在美國政府對天然氣市場的監(jiān)管是有效和成功的，但在探索過程中也有許多階段性失敗的教訓。回顧美國政府對天然氣市場監(jiān)管的歷史，將會從中得出對中國天然氣市場監(jiān)管的有益啟示。

一、美國政府對天然氣市場監(jiān)管的歷史演變

（一）美國政府早期的天然氣政策（19世紀中葉至1954）

美國政府的天然氣政策最早可以追溯到19世紀中葉，那時的所謂天然氣都是由煤煉制的煤制氣，在同一城市生產，通過城市管網輸送和銷售。市政府看到了天然氣市場的自然壟斷性質，認定如果有多家管網配銷商建設多套天然氣管網會造成社會資源的浪費。在一座城市有一家管網配銷商比有多家更經濟，由于天然氣市場會對公眾利益有影響，所以市政府決定對該業(yè)務進行管制。由于壟斷、缺乏競爭，導致壟斷地位的公司索要不合理的高價和濫用壟斷權力，所以市政府主要通過管制價格和制定規(guī)則避免供應商濫用市場權力。

20世紀頭幾年，天然氣開始在州內不同城市之間輸送，市政府無法再監(jiān)管整個配送環(huán)節(jié)，這時州政府開始監(jiān)管州內天然氣市場，規(guī)定天然氣供應商的價格。該管理職能由州公共設施委員會和公共服務委員會承擔。紐約州和威斯康辛州最先實施了天然氣管制，1907年它們成立了各自的委員會。

隨著技術發(fā)展，長距離跨越不同州的天然氣管道出現了，州政府無力監(jiān)管，但在1911—1928年，有幾個州試圖監(jiān)管跨州的管線，但這些監(jiān)管規(guī)定都被美國最高法院否決，理由是違反了美國憲法中的州際間貿易條款。

1938年美國聯邦政府出臺天然氣法案（Natural Gas Act，NGA），授權聯邦電力委員會（Federal Power Commission，FPC）監(jiān)管跨州天然氣業(yè)務，規(guī)定州際間天然氣運價，不能修建新的跨州管線到已經有管線服務的市場。1942年，規(guī)定更加嚴格，任何跨州的新修建管線都需要得到聯邦電力委員會批準。天然氣法案要求天然氣供應商制定“公平、合理（just and reasonable）”的價格，沒有具體規(guī)定天然氣的井口價格。[2]

1938年聯邦政府出臺天然氣法案，標志著聯邦政府正式介入了天然氣市場的監(jiān)管。

（二）天然氣井口價管制階段（1954—1978）

1954年飛利浦石油公司訴訟威斯康辛州案后，最高法院規(guī)定跨州銷售的天然氣生產商的井口價也需要管制。

1954—1960年，聯邦電力委員會對天然氣生產商的價格采用個案處理的方式，根據每個生產商的成本加合理利潤的辦法來確定價格。但實踐證明該方式不可行，因為天然氣生產商的數量很多，聯邦電力委員會經常會形成大量的工作積壓。例如在1959年，有1 265家生產商申請價格上漲或價格審核，但聯邦電力委員會只能完成240件。

1960年，聯邦電力委員會決定按照地理區(qū)域來設定天然氣的井口價格。美國被劃分為5個天然氣生產區(qū)域，聯邦電力委員會依照1959—1960年度的天然氣平均合同價格，為每個區(qū)域設定一個井口價格臨時最高限價。聯邦電力委員會堅持在確定某個區(qū)域能夠應用于所有天然氣銷售的“公平、合理”價格之前，使用臨時最高限價政策。但確定每個區(qū)域價格的工作比預計的要困難和費時，到1970年，只確定了5個天然氣產區(qū)中2個產區(qū)的價格。更糟糕的是，大多數區(qū)域的價格被凍結在了1959年的價格水平上。

1974年，聯邦電力委員會認為分產區(qū)定價的辦法不可行，確定對跨州銷售的天然氣規(guī)定全國最高限價。這次限價雖然是60年代限定價格的2倍，但還是比天然氣市場的實際價格低。該價格控制體系一直沿用到1978年天然氣政策法案的出臺。

對井口價格控制的效果總體來看是失敗的。從1954年開始，人為過低的價格限制帶來了災難性的后果，該后果一直延續(xù)到60和70年代。由于設定的價格遠遠低于天然氣的市場價值，導致對天然氣的需求迅速增加。但過低的井口價格卻挫傷了天然氣生產商投入資金進行勘探尋找新儲量的積極性。因為聯邦電力委員會只管制跨州天然氣交易的井口價格，銷往州內的井口價格可以自由制定，生產商盡量在州內高價銷售，導致了天然氣消費州的供應短缺。在1976和1977年，中西部數千所學校和工廠因為天然氣短缺而被迫關閉，而天然氣生產州沒有任何短缺的跡象。為了解決天然氣的局部短缺，1977年國會決定成立聯邦能源監(jiān)管委員會（Federal Energy Regulatory Commission，FERC）替代聯邦電力委員會，并于1978年通過了天然氣政策法案。

（三）逐漸取消井口價管制階段（1978—1985）

天然氣的短缺達到了嚴重的程度，國會意識到，為了保護消費者免受壟斷價格影響而制定的價格管制政策卻因為短缺而嚴重損害了消費者，于是在1978年出臺了天然氣政策法案（Natural Gas Policy Act，NGPA）。該法案有三個目標：建立全國統(tǒng)一的天然氣市場，使供給和需求達到平衡，讓市場的力量決定天然氣井口價格。

在NGPA法律框架內，提高了價格上限，以激勵天然氣生產商尋找和生產更多的天然氣。原來的限價逐步取消，到1985年實現取消井口價格管制的目標。

市場對NGPA做出了期望的反應：（1）管道商由于在過去的許多年里總是面臨缺氣困擾，簽署了大量的天然氣長期合同；（2）天然氣生產商擴大了勘探和生產，不斷鉆探新氣井，由于生產商與管道商簽訂了大量的長期合同，從而獲得了資金，進行勘探和生產投資；（3）NGPA實施后的幾年里，井口平均氣價大幅度上升；（4）最終用戶的價格上升，但被管道商緩解了價格上漲幅度，管道商將“新氣”和以前簽署的“老氣”價格進行了綜合；（5）價格上漲使得需求減少。

20世紀60和70年代，低價導致了很高的需求量和供應不足，但1980—1985年情況正好相反，在原來天然氣價格遠低于其價值的條件下形成的高需求在下降。即使管道商不再需要合同簽訂時購買的天然氣數量，管道商給生產商的支付仍執(zhí)行“照付不議”合同。管道氣的購買者支付的價格包括天然氣本身的商品價格和運費價格，管道氣買家在游說降低價格。此外，管道氣的購買者還在爭取直接從生產商那里購買天然氣然后通過跨州管道輸送的權利，而不是直接從管道商那里購買商品價格和運費價格兩部分價格捆綁在一起的產品。

（四）天然氣商品和管道運輸分離政策（1985—1989）

1985年聯邦能源監(jiān)管委員會頒布了436號令，允許管道商在自愿的基礎上對提出請求的客戶提供管道運輸服務，采用先來先服務的方式。管道商禁止為了保護自己的業(yè)務而歧視管道運輸的請求。聯邦能源監(jiān)管委員會設定了管道運輸價格的上限和下限，管道商可以在該區(qū)間內自主制定價格。雖然436號令是自愿而非強制的，但幾乎所有主要管道系統(tǒng)都參加了該自愿行動。

聯邦能源監(jiān)管委員會436號令同樣產生了許多長期效果：（1）運輸服務成了管道商的主要功能，而不是提供天然氣商品；（2）因為最終用戶有了更多的選擇，出現了多種多樣的天然氣購買和運輸的方式和實踐；（3）稱為“凈回值定價”（Netback Pricing）的新定價方式出現了，該方法在消費終端確定一個合理的價格，減去城市管網的配送成本，減去管道運輸成本，得到支付給生產商的井口價格。

（五）天然氣井口價格取消管制階段（1989至今）

1989年國會通過了天然氣井口價格取消管制法案（Natural Gas Wellhead Decontrol Act，NGWDA），在NGWDA框架下， 修改了NGPA相應條款，1993年1月1日所有的價格管制取消，天然氣井口價格完全由市場確定。

1992年聯邦能源監(jiān)管委員會636號令頒布，完成了將管道運輸和其他業(yè)務分離的最終步驟。636號令規(guī)定管道商必須將其管道運輸業(yè)務和銷售業(yè)務分離，以便顧客能夠從任何提供商、以任何數量來選擇天然氣銷售商、管道運輸商、倉儲商。

636號令要求重構跨州管道業(yè)，跨州管道商的生產和營銷業(yè)務要求重構成獨立的子公司。這些子公司不能比其他任何管道商的顧客有任何優(yōu)先權（在價格、采購量，或天然氣運輸的時間安排等方面）。

636號令是跨州天然氣業(yè)務取消管制的高潮。歸結其主要目的，即給所有的天然氣賣家相同的競爭地位，把天然氣從井口送到終端消費者或城市配氣商。636號令要求運輸、倉儲和營銷完全分離，客戶能夠以最有效的方式獲得天然氣。

現在美國許多州在探索和構建“零售選擇計劃”（retail choice programs），也稱作“住戶選擇計劃”（residential choice programs），該計劃允許最終家庭用戶和小的商業(yè)用戶跨過城市配銷商靈活地選擇天然氣，城市配銷商也只具有管道運送者功能。

二、美國聯邦政府能源監(jiān)管機構

（一）美國聯邦能源監(jiān)管委員會的歷史背景和運行機制

美國聯邦能源監(jiān)管委員會脫胎于聯邦電力委員會。1920年，美國國會設立了聯邦電力委員會，監(jiān)管全國的水電工程。聯邦電力委員會接受戰(zhàn)爭部、內務部和農業(yè)部的領導。該委員會只是一個執(zhí)行機構，沒有決策權力，工作人員全部是從這三個部借調。

由于不同部門之間的沖突，聯邦電力委員會很難制定出有效的能源政策。于是，國會在1928年投票決定給予聯邦電力委員會撥款雇傭借來工作人員的權力。兩年后，聯邦電力法出臺，決定成立由5名委員組成的委員會來管理聯邦電力委員會。

1977年國會決定成立聯邦能源監(jiān)管委員會來替代聯邦電力委員會，開啟了美國能源監(jiān)管的新的歷史階段。

美國聯邦能源監(jiān)管委員會是一個獨立的機構，獨立于任何黨派及其附屬機構，獨立于任何政府部門及其分支機構，獨立于任何市場參與者。該委員會的所有決定可以由聯邦法院審議，但不受政府和國會審議。[3]聯邦能源監(jiān)管委員會負責監(jiān)管美國的電力、石油和天然氣工業(yè)。聯邦能源監(jiān)管委員會由5名委員組成，每名委員具有同等的投票權。委員由總統(tǒng)提名、參議院批準。每名委員的任期為5年，每年有1名委員任期屆滿。

總統(tǒng)同時指定其中1名委員擔任主席，現任主席為貝（Norman C.Bay）。主席要負責制定每兩周的委員會工作日程安排。聯邦能源監(jiān)管委員會采用多數通過原則，也就是說，任何法令必須征得5名委員中的至少3名同意才有效。聯邦能源監(jiān)管委員會下設6個專業(yè)監(jiān)管辦公室，許多雇員進行行政管理工作、研究工作，就重要問題給委員會提出建議。聯邦能源監(jiān)管委員會有1 150名雇員，其中425名監(jiān)管石油和天然氣行業(yè)，其他400名監(jiān)管電力工業(yè)，325名監(jiān)管水電行業(yè)。[4]

（二）美國聯邦能源監(jiān)管委員會的作用

從聯邦能源監(jiān)管委員會的使命和目標定義可以看到其作用。

美國聯邦能源監(jiān)管委員會的使命（Mission）為：通過適當的監(jiān)管和市場手段，幫助消費者以合理的成本獲得可靠的、高效的和可持續(xù)的能源服務。為了完成該使命，其追求的兩個目標（Goal）為：（1）確保價格和條款的公平、合理，無不適當的歧視和優(yōu)先；（2）促進能源基礎設施安全、可靠和高效地發(fā)展，以服務于公眾的利益。

（三）美國聯邦能源監(jiān)管委員會對天然氣市場監(jiān)管的目標和內容

天然氣管線具有自然壟斷性質，聯邦能源監(jiān)管委員會要確保這些公司不濫用壟斷地位， 其對天然氣行業(yè)的監(jiān)管目標有：（1）防止歧視或優(yōu)先照顧；（2）防止低效率的投資和不公平的定價；（3）保證高質量的服務；（4）防止設施的重復和浪費；（5）在沒有競爭的市場，扮演代理競爭者的角色；（6）通過一貫連續(xù)的政策，促進安全、高質和環(huán)境友好的能源基礎設施建設；（7）盡可能引進市場競爭的功能來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的監(jiān)管；（8）保護消費者，為所有市場參與者提供一個公平、合理的競爭環(huán)境。

聯邦能源監(jiān)管委員會對天然氣行業(yè)監(jiān)管的內容主要包括：跨州管道公司的費率和服務、批準新管線建設和相關的環(huán)境問題。計劃新建和擴建管線的公司，必須向聯邦能源監(jiān)管委員會說明該工程如何服務公共利益、經濟上可行并且不會造成環(huán)境問題。[5]

三、美國政府對天然氣市場監(jiān)管的歷史演變對中國的啟示

（一）盡快出臺中國的天然氣法

天然氣行業(yè)的健康發(fā)展必須有法律法規(guī)保證，做到依法治氣。美國天然氣法案（NGA）的頒布對美國天然氣市場的發(fā)展產生了重大影響。雖然該法案是1938年頒布的， 并在后來的天然氣行業(yè)發(fā)展過程中不斷出臺新的法令補充該法案，但天然氣法案基本法律條文一直未變，具有很好的適用性和穩(wěn)定性，目前仍是美國規(guī)范天然氣監(jiān)管的基石。中國截至現在還沒有制定天然氣法，所以應盡快出臺天然氣法，為建立一個規(guī)范、高效的天然氣工業(yè)體系鋪平道路。

（二）中國有必要對天然氣行業(yè)進行拆分和重構，打破行業(yè)壟斷，為天然氣行業(yè)的長遠健康發(fā)展奠定基礎

中國現行的天然氣行業(yè)產業(yè)鏈結構是天然氣生產商和長距離管道運輸商同屬于一家公司，這種類型的公司會有制定“捆綁式”價格來攫取壟斷的超額利潤的傾向，消費終端的利益可能受損，有時候甚至會形成天然氣公司和消費終端的直接沖突。[6]因此，政府對天然氣行業(yè)的改革需要引入競爭機制，以競爭促使其健康發(fā)展，提高天然氣公司運營效率，從保護消費者利益出發(fā)，使終端用戶具有自由選擇供氣商的權力，降低其支付價格。筆者認為，對天然氣行業(yè)改革的思路應是，吸引各類資金投入到管道建設中來，管道建成后將管道運輸商作為獨立的公司運營，鼓勵各類資金投入到天然氣的勘探、開發(fā)和生產環(huán)節(jié)，培養(yǎng)更多的競爭主體，即天然氣生產商和進口商，為最終取消天然氣價格管制奠定市場基礎。

（三）建立一個獨立的能源監(jiān)管機構，保證天然氣工業(yè)的健康有序發(fā)展

美國聯邦能源監(jiān)管委員會于1977年成立，它獨立于任何黨派及其附屬機構、獨立于任何政府部門及其分支機構、獨立于任何市場參與者。美國天然氣行業(yè)監(jiān)管的實踐充分說明了獨立的監(jiān)管機構對天然氣行業(yè)的健康發(fā)展至關重要。中國現行管理體制中能夠對天然氣行業(yè)實施管理的部門達到數十個，分別對天然氣的勘探、開發(fā)、定價等進行管理。其監(jiān)管職能存在分散、重疊的缺陷，同時在天然氣長距離運輸和城市配送系統(tǒng)的監(jiān)管方面卻又存在職能缺位。[78]所以有必要建立全國統(tǒng)一的能源監(jiān)管機構，內設專門進行天然氣監(jiān)管的部門對天然氣行業(yè)實施監(jiān)管。

（四）政府監(jiān)管的重點應該是天然氣產業(yè)鏈具有自然壟斷性質的部分，即管道運輸部分

天然氣輸送大部分是依靠管道進行的，天然氣從井口通過長距離高壓管道輸送到城市門站，再由城市門站進入城市低壓配氣網到千家萬戶。不管是長距離管線還是城市管網都具有自然壟斷的性質。美國最初市政府和州政府監(jiān)管的對象就是城市配氣商，后來隨著跨州天然氣管線的建設，聯邦政府開始正式介入監(jiān)管跨州的天然氣業(yè)務，但監(jiān)管的重點仍然是管道運輸。雖然美國聯邦政府監(jiān)管的內容在天然氣監(jiān)管歷史演進的不同時期有很大差別，但截止到現在唯一不變的就是對長距離天然氣管道運輸的監(jiān)管和需要通過城市管線將天然氣送入千家萬戶的城市配氣商（Local Distribution Companies，LDCs）的監(jiān)管。

（五）中國天然氣價格改革的終極目標應該是，天然氣價格最終由市場來決定，因為政府對價格的管制可能會造成市場信號的誤導

美國1954年開始直至1978年實施的天然氣井口價格管制明顯地扭曲了市場信號，過低的價格限制一方面刺激了消費，但另一方面卻挫傷了天然氣生產商投入資金進行勘探尋找新儲量的積極性。該價格限制帶來的負面后果在1976和1977年明顯顯現，位于美國中西部天然氣消費州的數千所學校和工廠因為天然氣短缺而被迫關閉。這種災難性的后果促使了1978年美國國會天然氣政策法案的出臺。中國應吸取這一教訓，實現天然氣價格最終由市場來決定。

參考文獻：

[1] 國務院發(fā)展研究中心. 美國天然氣監(jiān)管經驗對我國的啟示[J]. 宏觀經濟， 2015（3）：414.

[2] The History of Regulation [EB/OL]. （20130920） [20160818].http：//naturalgas.org/regulation/history.asp.

[3] 陳守海. 天然氣產業(yè)政策系統(tǒng)研究[M]. 北京：中國法制出版社， 2016：121.

[4] History of FERC [EB/OL]. [20160818]. http：//www.ferc.gov/students/ferc/history.asp.

[5] 楊嶸. 美國能源政府規(guī)制的經驗及借鑒[J]. 中國石油大學學報（社會科學版）， 2011（1）：15.

[6] 陜西9企業(yè)“斗氣”中石油：你漲價我就停產[EB/OL]. （20131015） [20160818]. http：//www.nbd.com.cn/articles/20131015/779620.html.

[7]李宏勛，潘長青.英美天然氣產業(yè)監(jiān)管及其借鑒[J].中國能源， 2011（8）：2225.

[8]李宏勛，王光東，劉懷增.從美英天然氣市場的發(fā)展看我國天然氣市場的開發(fā)[J]. 中國石油大學學報（社會科學版）， 2006（1）：14.

責任編輯：張巖林