姜海勇

摘要：隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的向前發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村空閑宅基地也出現(xiàn)了一些問題，這些宅基地的合理規(guī)劃、利用關(guān)系到國(guó)家節(jié)約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村治安狀況的改善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村空閑宅基地；法律制度思考；空置權(quán)

目前我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)都不同程度地存在“空心村”和“一戶多宅”的現(xiàn)象，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。針對(duì)這一情況，國(guó)家曾經(jīng)明確指出，“建設(shè)用地包括農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，要控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度”。因此對(duì)農(nóng)村空閑宅基地進(jìn)行有效的法律規(guī)范顯得迫在眉睫。

一、農(nóng)村空閑宅基地現(xiàn)狀及引發(fā)的問題

1、農(nóng)村空閑宅基地的現(xiàn)狀及特點(diǎn)。我國(guó)“空心村、超標(biāo)準(zhǔn)占地現(xiàn)象較為普遍。其原因有：第一，隨著城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村人口從農(nóng)村遷往城市，如村民外出務(wù)工、農(nóng)轉(zhuǎn)非、子女求學(xué)定居城市；第二，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一些村民紛紛從原住房搬到交通便利的地方選址建房，形成“空心村”現(xiàn)象；第三，相關(guān)配套措施改革滯后，大量農(nóng)村空閑宅基地得不到有效處理。

2、農(nóng)村空閑宅基地引發(fā)的社會(huì)問題。首先，一方面大量農(nóng)村閑置宅基地的存在，造成了土地資源的巨大浪費(fèi)，極不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；另一方面廢棄宅基地——荒草連片、殘?jiān)珡U墟、鼠蛇猖獗破壞了農(nóng)莊優(yōu)美的人居生態(tài)環(huán)境。其次，空閑宅基地雜亂無章的局面引發(fā)一系列農(nóng)村治安問題。雜亂荒廢的宅基地?zé)o人居住，一方面使很多鄰近的住戶失去安全防護(hù)網(wǎng)的保護(hù)，盜竊、搶劫等侵犯財(cái)產(chǎn)罪多發(fā)。另一方面宅基地需求緊張與大量閑置是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地糾紛案件數(shù)量不斷攀升的一個(gè)重要因素，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。最后，廢棄宅基地打亂了村莊規(guī)劃，致使村基礎(chǔ)設(shè)施如村道、農(nóng)村電網(wǎng)和水利設(shè)施項(xiàng)目改造建設(shè)步履維艱，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)難以落實(shí)。

二、當(dāng)前涉及農(nóng)村空閑宅基地的法律制度的缺陷

1、法律沒有對(duì)空閑宅基地作出準(zhǔn)確的定義。中華人民共和國(guó)《閑置土地處置辦法》第二條規(guī)定閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地?！洞迩f和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第十八條第二款規(guī)定“使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府根據(jù)村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃批準(zhǔn)”?，F(xiàn)行《土地管理法》三十七條規(guī)定“連續(xù)二年未使用的建設(shè)用地者使用權(quán)可以無償收回”。這些法律法規(guī)都沒有賦予空閑宅基地一個(gè)確切的概念。

2、空閑宅基地權(quán)屬規(guī)定存在法律缺陷。根據(jù)原國(guó)家土地管理局頒布的1995年《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四十八條的規(guī)定“非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。原在農(nóng)村居住，后轉(zhuǎn)為城市戶口，其原在農(nóng)村的空房房屋產(chǎn)權(quán)沒有發(fā)生變化”。

三、農(nóng)村空閑宅基地管理的法律制度思考

1、對(duì)空閑宅基地的嚴(yán)格定義。法律必須對(duì)那些屬于農(nóng)村空閑宅基地作出全面的規(guī)定，為空閑宅基地的收回及確權(quán)發(fā)證做好鋪墊。筆者認(rèn)為空閑宅基地應(yīng)該包括以下幾種情況：一村莊規(guī)劃前后未開發(fā)利用的宅基地；二拆舊建新后的廢棄宅基地；三繼承未充分利用的閑置宅基地；四農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非后和長(zhǎng)期外出務(wù)工產(chǎn)生的閑置宅基地。法律推出這一規(guī)定后可以進(jìn)一步作出司法解釋，對(duì)村莊規(guī)劃前未開發(fā)利用的宅基地，統(tǒng)一劃歸空閑宅基地，村莊規(guī)劃后未利用超過兩年即為空閑宅基地；對(duì)拆舊建新，只要另擇址建房，舊宅基地劃歸空閑宅基地；繼承人不符合申請(qǐng)宅基地的條件，繼承的宅基地即為空閑宅基地；對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員或長(zhǎng)期外出務(wù)工人員進(jìn)行測(cè)查.如果經(jīng)濟(jì)狀況達(dá)到城市最低生活保障水平、其宅基地閑置連續(xù)超過5～10年，即列為空閑宅基地。這一規(guī)定明確賦予村民兩年、五年至十年的宅基地空置權(quán)，充分保證了村民的居住權(quán)，但期間過后使用權(quán)人的空置權(quán)利自然消失。

2、簡(jiǎn)化農(nóng)村宅基地收回程序。收回農(nóng)村空閑宅基地，必須針對(duì)各種具體情況，簡(jiǎn)化宅基地收回程序。法律可規(guī)定對(duì)于連續(xù)兩年未利用的空閑宅基地，滿兩年期限自動(dòng)收回集體所有，由村委會(huì)上報(bào)縣級(jí)國(guó)土資源部門注銷登記；對(duì)于其上有閑置可利用房屋的宅基地，過了規(guī)定的5～l0年空置期間，使用權(quán)人拒不處理其房屋的，宅基地使用權(quán)自動(dòng)收歸集體，村委會(huì)報(bào)縣級(jí)國(guó)土資源部門注銷登記。

四、建立促進(jìn)農(nóng)村空閑宅基地充分利用的配套法律措施

1、建立嚴(yán)格的農(nóng)村宅基地使用登記制度嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”的法律規(guī)定。要將村內(nèi)所有的閑置宅基地以及空閑地逐個(gè)摸底排查，登記造冊(cè)，經(jīng)查確屬長(zhǎng)期閑置的，要依法收回其使用權(quán)，重新利用；對(duì)于被登記在冊(cè)的閑置宅基地以及空閑地，村委會(huì)規(guī)劃土地時(shí)，應(yīng)將其列為首選對(duì)象，優(yōu)先考慮，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2、建立農(nóng)村閑置房屋的評(píng)估制度。對(duì)于閑置的破損房屋拆除后，宅基地由村集體收回，重新分配產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)一調(diào)配使用，做到閑置房屋從擁有者到需要者的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。

3、完善農(nóng)村空閑宅基地的收回執(zhí)法與監(jiān)督制度。法律必須是可以落實(shí)執(zhí)行的條文，如果起不到應(yīng)有的法律約束作用等于一紙空文。鑒于地方政府怠于執(zhí)行農(nóng)村空閑宅基地的收回工作，首先加大對(duì)基層土地執(zhí)法督察人員的培訓(xùn)，使他們熟悉土地管理法律、法規(guī)，落實(shí)責(zé)任；其次，建立村級(jí)國(guó)土資源協(xié)管員隊(duì)伍，協(xié)管隊(duì)伍可由大學(xué)生村官組成，他們初入社會(huì)，具有良好知識(shí)素養(yǎng)和環(huán)境資源保護(hù)觀念，作風(fēng)勤勉嚴(yán)謹(jǐn)。最后，為基層國(guó)土資源執(zhí)法、督察人員配備必要的交通、通訊工具，解決其下鄉(xiāng)難的問題。