■杜學(xué)峰

應(yīng)充分重視農(nóng)民工的城市融入

■杜學(xué)峰

作為城市外來(lái)務(wù)工人員的主體，農(nóng)民工目前在總量緩增的同時(shí)結(jié)構(gòu)上正發(fā)生變化，逐漸完成“更新?lián)Q代”。第一代農(nóng)民工開(kāi)始逐步退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，第二代農(nóng)民工開(kāi)始成為城市外來(lái)務(wù)工的主體力量。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前中國(guó)外出農(nóng)民工總量逾1.6億人，30歲以下的新生代農(nóng)民工約占6成。農(nóng)民工結(jié)構(gòu)的變動(dòng)給城市社會(huì)治理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。同第一代農(nóng)民工不同，新生代農(nóng)民工面臨更多困境。新生代農(nóng)民工的發(fā)展需求與其父輩完全不同，第一代農(nóng)民工在城市工作目的比較簡(jiǎn)單，就是打工掙錢(qián)，然后回村蓋房子、過(guò)日子；而現(xiàn)今許多新生代農(nóng)民工則越來(lái)越渴望能夠留在城市，在城市中找到屬于一個(gè)自己的溫暖的家。而現(xiàn)實(shí)的情況是，新生代農(nóng)民工并不像學(xué)者預(yù)期的那樣比上一代境況有所改善，盡管他們?cè)诮逃潭?、技能水平和工作收入方面比上一代好，但他們?duì)社會(huì)的滿(mǎn)意度并沒(méi)有提高。對(duì)于故鄉(xiāng)而言，如果說(shuō)第一代農(nóng)民工還有根的話(huà)，新生代農(nóng)民工屬于完全無(wú)根的狀態(tài)。而對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，新生代農(nóng)民工是既熟悉又陌生。他們沒(méi)有農(nóng)民生活經(jīng)驗(yàn)，不愿回老家種地，但在城市打工又無(wú)法安居下來(lái)，處在“城市留不下，農(nóng)村回不去”的尷尬境地，成為“游離于城市之外”的另類(lèi)居民。如何讓農(nóng)民工真正融入城市是我們城市管理者多年來(lái)試圖想繞開(kāi)但終究難以繞過(guò)去的話(huà)題。

一

作為政府如何通過(guò)制度變革與政策調(diào)整，創(chuàng)造條件使大量長(zhǎng)期居留在城市中但卻享受不到城市公共服務(wù)的外來(lái)農(nóng)民工融入到城市生活，逐步實(shí)現(xiàn)市民化管理服務(wù)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型必須要解決的重大課題。

上海也面臨著這方面的問(wèn)題。一是外來(lái)務(wù)工人員群體數(shù)量龐大。目前，在上海特別是郊區(qū)，流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工已達(dá)相當(dāng)規(guī)模，成為支撐上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一個(gè)不可忽視的重要力量。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，至2015年末，全市常住人口總數(shù)為2415.27萬(wàn)人。其中，戶(hù)籍常住人口1433.62萬(wàn)人，外來(lái)常住人口981.65萬(wàn)人。郊區(qū)如嘉定、松江、奉賢、青浦等，外來(lái)人口都超過(guò)本地人口，出現(xiàn)所謂人口“倒掛”現(xiàn)象。2014年3月金山區(qū)統(tǒng)計(jì)局所做的抽樣調(diào)查顯示，外來(lái)農(nóng)民工在滬工作生活還是比較穩(wěn)定的。但真正定居上海卻遇到很大困難。雖然八成以上對(duì)定居政策有所了解，但定居意愿并不強(qiáng)烈，其中“買(mǎi)房難”和“社保繳金年限限制”成最大阻礙。二是實(shí)現(xiàn)城市融入還有很大距離。除了戶(hù)籍制度等體制障礙（上?，F(xiàn)在直接解決戶(hù)口問(wèn)題可能會(huì)比較困難，城市居住和環(huán)境壓力接近飽和）外，由于外來(lái)務(wù)工人員流動(dòng)性強(qiáng)、就業(yè)不穩(wěn)定、收入水平普遍較低、社會(huì)生活不確定性大、社會(huì)保障不足，再加上同鄉(xiāng)聚居現(xiàn)象明顯、家庭分離居住形式比較典型等，客觀(guān)上使得他們與本地戶(hù)籍居民產(chǎn)生一種強(qiáng)烈的距離感，心理排斥和社交區(qū)隔在新老居民間存在比較嚴(yán)重，新二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)十分明顯。

農(nóng)民工城市融入是我國(guó)工業(yè)化、城市化發(fā)展的必然趨勢(shì)?！笆濉睍r(shí)期，上海郊區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要以先進(jìn)制造業(yè)為主，同時(shí)大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。無(wú)論是先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展還是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的進(jìn)步，都離不開(kāi)正在成長(zhǎng)為產(chǎn)業(yè)工人主體的外來(lái)農(nóng)民工的參與。而現(xiàn)實(shí)的情況是，在上海郊區(qū)，外來(lái)農(nóng)民工無(wú)論在數(shù)量上還是在實(shí)際作用方面都已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量。如何在城市規(guī)劃與社會(huì)政策制定時(shí)將這些外來(lái)務(wù)工人員納入到城市化發(fā)展的視野通盤(pán)考慮，并在實(shí)際工作中切實(shí)把推進(jìn)農(nóng)民工城市融入落實(shí)到位，讓外來(lái)農(nóng)民工能夠進(jìn)得來(lái)、留得住、過(guò)得好，是我們推進(jìn)郊區(qū)城市化所要面臨的一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，必須引起政府和社會(huì)等各方面的重視。

二

黨的十八大報(bào)告第一次提出，要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步重申：推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。并為此明確了創(chuàng)新人口管理改革戶(hù)籍制度、穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋及建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制等三條改革措施。

2014年9月，國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2014〕40號(hào)）》，把農(nóng)民工管理和服務(wù)工作放在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化背景下進(jìn)行深入思考，并明確提出落實(shí)的具體舉措：一是推動(dòng)戶(hù)籍制度改革，實(shí)行不同規(guī)模城市差別化落戶(hù)政策。把有能力、有意愿并長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；對(duì)未落戶(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立居住證制度。二是使更多進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育、實(shí)現(xiàn)異地升學(xué)，實(shí)施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃。三是穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現(xiàn)代文明。

三

在過(guò)去諸多關(guān)于外來(lái)務(wù)工人員流動(dòng)的研究中，學(xué)者們大多把外來(lái)務(wù)工人員難以融入城市社會(huì)的原因歸結(jié)為城市對(duì)農(nóng)民工的排斥，長(zhǎng)期以來(lái)存在的城鄉(xiāng)二元對(duì)立格局，以及在此基礎(chǔ)上形成的戶(hù)籍制度、城市公共資源沒(méi)有平等地向他們及其家庭成員開(kāi)放等方面。這些研究結(jié)論總體上正確的，但又過(guò)于原則，對(duì)農(nóng)民工的結(jié)構(gòu)需求和融入原因等還缺乏具體的分析，因而探索破解融入城市社會(huì)的途徑和辦法難以實(shí)際操作。

農(nóng)民工城市融入本質(zhì)上就是農(nóng)民工市民化的過(guò)程。所謂農(nóng)民工市民化，是指已經(jīng)在城市長(zhǎng)期就業(yè)和居住的農(nóng)民工及其家庭成員，在自愿基礎(chǔ)上獲得所在地城市的市民身份，并平等地享有與城市市民等同的公共服務(wù)和政治權(quán)利，承擔(dān)相同的市民義務(wù)，逐步成為真正意義上的城市市民的過(guò)程和現(xiàn)象。農(nóng)民工市民化的核心問(wèn)題是政府要為進(jìn)城農(nóng)民工提供平等的公共服務(wù)。完成農(nóng)民工的市民化，需要加快制度創(chuàng)新步伐，以落實(shí)農(nóng)民工就業(yè)落戶(hù)政策為突破口，逐步放開(kāi)城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍限制；需要對(duì)教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，切實(shí)增加公共服務(wù)資源；城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)時(shí)需要通盤(pán)考慮外來(lái)農(nóng)民工市民化的問(wèn)題，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源配置等方面，要有前瞻性考量，需要盡快出臺(tái)農(nóng)民工基本公共服務(wù)相關(guān)政策，加快教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障體系的改革，逐步建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)服務(wù)與保障制度。幫助農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)“城市夢(mèng)”、“創(chuàng)業(yè)夢(mèng)”、“安居夢(mèng)”等等。

四

從根本上看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工融入城市關(guān)鍵在于實(shí)施就業(yè)保障、安居保障和社會(huì)保障等“三個(gè)保障”。只有“三個(gè)保障”都扎牢了，農(nóng)民工在城市里才能安居樂(lè)業(yè)，真實(shí)地感知到“生活有希望、奮斗有回報(bào)”，真正有城市生活的“歸屬感”。

一是創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。要徹底改變長(zhǎng)期以來(lái)一直延續(xù)的按照戶(hù)籍人口規(guī)劃安排公共服務(wù)的思路和做法，要按照實(shí)有人口數(shù)量建設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目和配置公共服務(wù)資源，將農(nóng)民工納入總體規(guī)劃統(tǒng)籌推進(jìn)，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)一體化。在現(xiàn)有制度框架短期內(nèi)難有重大突破的背景下，考慮先從提供就業(yè)服務(wù)，組織開(kāi)展農(nóng)民工技能培訓(xùn)，規(guī)范農(nóng)民工勞動(dòng)用工管理，保障農(nóng)民工子女義務(wù)教育在收費(fèi)、管理等方面與戶(hù)籍人口子女同等待遇，為農(nóng)民工提供與戶(hù)籍人口同等的計(jì)劃生育和生殖健康免費(fèi)服務(wù)，積極推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等保險(xiǎn)，多渠道提供和改善農(nóng)民工居住條件，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的法律援助和社會(huì)救助，豐富農(nóng)民工的文體活動(dòng)等方面做起，逐步實(shí)現(xiàn)外來(lái)農(nóng)民工與本地居民一樣“同城人、同待遇”。

二是創(chuàng)新權(quán)益保障機(jī)制，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。農(nóng)民工只身在外在大城市工作，多數(shù)就業(yè)非正規(guī)化，大多集中于臟、累、險(xiǎn)、重、苦、差等行業(yè)部門(mén)，工作無(wú)保障、不穩(wěn)定、低收入、高強(qiáng)度，他們最擔(dān)心的是合法權(quán)益被侵害。因此，保障和維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益是外來(lái)務(wù)工人員服務(wù)管理工作的主要環(huán)節(jié)。就農(nóng)民工工作、生活最為密切的角度看，以下幾方面急需要加強(qiáng)其權(quán)益保障：加強(qiáng)勞動(dòng)合同管理，完善工資支付保障制度；落實(shí)好社會(huì)保障政策,積極推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)工作；重視農(nóng)民工勞動(dòng)保護(hù)工作，保障其勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)益；加大依法維權(quán)力度，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

三是創(chuàng)新激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民工合理規(guī)劃自身的成長(zhǎng)和發(fā)展。農(nóng)民工盡管來(lái)自外地，他們中的大多數(shù)戶(hù)籍還在農(nóng)村，但長(zhǎng)期在城市就業(yè)，既是城市建設(shè)的參與者，也是城市建設(shè)的受益者。他們有融入城市生活的期盼，有能夠像本地居民一樣參與社會(huì)管理、享有公共服務(wù)的強(qiáng)烈愿望。為此，我們要抓緊落實(shí)好有關(guān)政策措施：一要認(rèn)真落實(shí)好《上海居住證管理辦法》，切實(shí)解決好在對(duì)外來(lái)人口采用居住證積分制管理過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題，為更多的普通勞動(dòng)者憑借其專(zhuān)業(yè)技能、繳納社保年限等條件享受更多的公共服務(wù)提供保障。二要鼓勵(lì)農(nóng)民工加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、進(jìn)修深造，積極開(kāi)展創(chuàng)造發(fā)明和技術(shù)革新活動(dòng)，不斷提升業(yè)務(wù)技能。三要吸納農(nóng)民工參與社會(huì)管理，提高優(yōu)秀外來(lái)務(wù)工人員政治待遇。推廣部分區(qū)已經(jīng)建立的農(nóng)民工服務(wù)管理委員會(huì)等自治組織管理模式，促進(jìn)農(nóng)民工平等參與社會(huì)服務(wù)管理。四要繼續(xù)完善農(nóng)民工管理工作，規(guī)范“以房管人”“以證管人”“以業(yè)管人”等具體措施。

四是暢通互動(dòng)交往渠道，促進(jìn)農(nóng)民工和諧融入。外來(lái)人員的服務(wù)管理是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)工作，既涉及到讓這些外來(lái)人員進(jìn)入城市后能找到工作，有穩(wěn)定的收入、居所和相關(guān)的社會(huì)保障等經(jīng)濟(jì)因素，也涉及到為他們?cè)谌粘５墓ぷ髋c生活中的社會(huì)參與、社區(qū)管理、權(quán)益保護(hù)、利益表達(dá)提供保障等社會(huì)政治因素；同時(shí)還涉及到引導(dǎo)和促進(jìn)他們與本地居民的社會(huì)交往、互動(dòng)溝通以及社會(huì)融合等深層文化因素。學(xué)者普遍認(rèn)為，農(nóng)民工的社會(huì)融合并不是一個(gè)抽象的概念，它應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)融合、政治融合、公共權(quán)益融合、社會(huì)關(guān)系融合等。就農(nóng)民工的全面融入而言，經(jīng)濟(jì)融合是基礎(chǔ)，社會(huì)政治融合是保障，而社會(huì)與文化融合才是最終標(biāo)志和最為關(guān)鍵的。從社會(huì)文化融合的角度上看，促進(jìn)農(nóng)民工和諧融入上海，可以從以下幾個(gè)方面著手：一要以文化建設(shè)為切入點(diǎn)，著力吸引并積極引導(dǎo)農(nóng)民工參與到企業(yè)文化、社區(qū)文化、村落文化等文化建設(shè)實(shí)踐中來(lái)，發(fā)揮好農(nóng)民工在文明城區(qū)創(chuàng)建中的作用。二要積極打造多種活動(dòng)載體，開(kāi)展豐富多彩的活動(dòng)，加強(qiáng)互動(dòng)與交流，為農(nóng)民工創(chuàng)造良好的工作、生活環(huán)境，培養(yǎng)本地居民的“多元包容意識(shí)”和外來(lái)人員的“家園共建意識(shí)”，從思想、情感、生活等多方面實(shí)現(xiàn)融合，促進(jìn)相互認(rèn)同。三要依托鎮(zhèn)村、社區(qū)組織優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造條件，積極培育，大力推進(jìn)本地居民與外來(lái)農(nóng)民工共同參與、服務(wù)、融合的社會(huì)組織建設(shè)。四要開(kāi)展形式多樣的宣傳教育活動(dòng)，促進(jìn)本地居民和外來(lái)人員在了解、理解、學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)相互包容與彼此認(rèn)同。

（作者單位：中共上海市奉賢區(qū)委黨校）