●湖南省財政廳財政監(jiān)督檢查局

以《條例》為引領(lǐng) 推動財政監(jiān)督發(fā)展
——《湖南省財政監(jiān)督條例》修訂紀(jì)實

●湖南省財政廳財政監(jiān)督檢查局

編者按：黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，要求加快完善財稅等重點領(lǐng)域立法。本期專題“依法治國背景下財稅法治問題研究”圍繞地方財政監(jiān)督法制建設(shè)、財稅執(zhí)法研究、財政法治與反腐敗效應(yīng)等多方面展開探討，從多個視角為財稅法治問題把脈，助推財稅法治建設(shè)取得新進展。

在邵陽市召開《湖南省財政監(jiān)督條例》修訂草案征求意見調(diào)研座談會

在湘鄉(xiāng)市召開《湖南省財政監(jiān)督條例》修訂草案征求意見座談會

《湖南省財政監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》）于2016年12月2日經(jīng)湖南省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議審議通過。這是對2000年湖南省人大通過的《湖南省財政監(jiān)督條例》的一次重大修訂。這次修訂，歷時三年的醞釀和準(zhǔn)備，經(jīng)過一年的辛勤工作，得到了各方面領(lǐng)導(dǎo)的高度重視與大力支持，也凝聚著湖南省人大、省政府法制辦、高等院校以及各級財政等部門同志的心血，體現(xiàn)了社會各界的智慧和共識，在推動地方財政監(jiān)督法治建設(shè)中可謂成果來之不易，也必將推動湖南省財政監(jiān)督不斷前進，助力財政改革發(fā)展。

一、深化改革，需要完善財政監(jiān)督法制

原 《湖南省財政監(jiān)督條例》于2000年5月經(jīng)湖南省第九屆人大常委會審議通過，是全國首部由省人大通過的財政監(jiān)督地方性法規(guī)?！稐l例》的頒布實施，明確了財政監(jiān)督職責(zé)，規(guī)范了財政監(jiān)督行為，為整頓財經(jīng)秩序，維護財經(jīng)紀(jì)律，發(fā)揮了積極的作用，取得了顯著的成效。

隨著財政改革的深化和財政監(jiān)督法治環(huán)境的變化，財政管理和財政監(jiān)督工作遇到了新情況、新問題。2015年1月1日，作為《條例》依據(jù)的上位法——新《預(yù)算法》正式實施，預(yù)算體制、預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容與方式等作出了重大調(diào)整。同時，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和財政改革的深入，財政監(jiān)督在范圍、方式、要求等方面都發(fā)生了深刻變化：監(jiān)督范圍有新的拓展，如省直管縣財政體制改革的實施拓寬了省級財政監(jiān)管范圍，政府債務(wù)資金成為新的監(jiān)督對象等；監(jiān)督方式有新的轉(zhuǎn)變，財政監(jiān)督由事后檢查向事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查相結(jié)合等方式轉(zhuǎn)變；監(jiān)督要求有新的提高，如財政改革對財政資金使用績效監(jiān)督提出了新的要求等。因此，總體上看，原有的《湖南省財政監(jiān)督條例》已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前財政監(jiān)督工作的需要，進行修訂是十分必要的。

二、主動作為，推進《條例》修訂立法

《湖南省財政監(jiān)督條例》的修訂自2013年以來連續(xù)三年列入立法調(diào)研項目，其中2013年、2014年列入湖南省政府立法調(diào)研項目，2015年列入湖南省人大常委會立法調(diào)研項目。經(jīng)過充分準(zhǔn)備和積極爭取，《條例》的修訂列入了2016年的立法出臺項目。近年來，《條例》修訂工作得到了湖南省政府、省人大以及相關(guān)部門的高度重視和大力支持。該省財政廳主動作為，廳領(lǐng)導(dǎo)掛帥，舉全廳之力，推動立法工作穩(wěn)步開展。

為推動《條例》修訂，廳內(nèi)成立了廳黨組書記、廳長為組長，分管法規(guī)和財政監(jiān)督工作的廳領(lǐng)導(dǎo)為副組長，相關(guān)處室單位負(fù)責(zé)人為成員的修訂工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并抽調(diào)精干力量組成了起草小組，制定了具體工作方案。

為扎實做好 《條例》修訂前期準(zhǔn)備，2014年—2015年，先后征求了廳內(nèi)相關(guān)處室單位、14個市州財政局和58個縣市區(qū)財政部門的意見和建議，赴長沙市、衡陽市、郴州市、醴陵市等12個市縣開展立法調(diào)研，分片組織召開湘南、湘西和湘北等地區(qū)座談會，廣泛聽取了省直單位、市縣財政部門、市縣相關(guān)政府部門、高等院校專家學(xué)者的意見。主動邀請湖南省人大財經(jīng)委、省政府法制辦等相關(guān)單位提前介入，共同參與研究新《條例》的框架體系和重要條款，指導(dǎo)《條例》修訂稿的起草和相關(guān)法律法規(guī)的把控。

2016年2月28日，該廳黨組召開了專題會議，審議通過了前期起草的《湖南省財政監(jiān)督條例》（修訂建議稿），并于2016年2月29日向省人民政府報送了 《條例修訂 （草案送審稿）》。

湖南省政府法制辦收到《條例修訂（草案送審稿）》后，會同該省財政廳赴有關(guān)縣市區(qū)進行了立法調(diào)研，分別召開了專家論證會和省直相關(guān)部門協(xié)調(diào)會，并通過湖南省政府門戶網(wǎng)站和省政府法制網(wǎng)公開征求社會各界意見。2016年5月4日，湖南省政府常務(wù)會議審議通過了《條例》（修訂草案），并正式向省人大提出《條例》（修訂議案）。

2016年5月—9月，湖南省人大財經(jīng)委和法工委等部門分別組織召開了《條例》修訂立法座談會，并先后赴懷化市、株洲市、益陽市、湘潭市、邵陽市等地開展立法調(diào)研，進一步征求各界對《條例》修訂的意見和建議。2016年7月和9月湖南省十二屆人大常委會第二十三次會議和第二十五次會議分別對《條例》進行了一審和二審。2016年12月2日，湖南省十二屆人大常委會第二十六次會議三審?fù)ㄟ^了修訂后的《湖南省財政監(jiān)督條例》。

三、突出亮點，契合財政改革修訂《條例》

修訂后的 《湖南省財政監(jiān)督條例》共有24條，內(nèi)容涵蓋財政監(jiān)督范圍、原則、重點、方式、程序、措施、法律責(zé)任等方面。具體來講，主要內(nèi)容和亮點有以下幾個方面：

一是調(diào)整了監(jiān)督范圍。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對財政監(jiān)督范圍進行了調(diào)整，增加了財政監(jiān)督事項，分別為：國庫集中收付賬戶及預(yù)算單位銀行賬戶的設(shè)立、使用情況；政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的執(zhí)行情況；國有資產(chǎn)管理情況等事項。尤其是以《預(yù)算法》為依據(jù)，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的編制、調(diào)整和決算編制情況納入財政監(jiān)督范圍，突出了對全口徑預(yù)算的監(jiān)管，體現(xiàn)了監(jiān)督職權(quán)的完整性。

二是增加了相關(guān)規(guī)定。為更好地發(fā)揮監(jiān)督職能作用，增加了政府應(yīng)當(dāng)加強對財政監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全財政監(jiān)督工作機制和加強財政監(jiān)督能力建設(shè)的規(guī)定，同時增加被監(jiān)督單位應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部控制的規(guī)定。如修訂后的《條例》第十二條規(guī)定：“縣級以上人民政府財政部門應(yīng)當(dāng)加強財政監(jiān)督信息化建設(shè)，建立健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)采集、分析、預(yù)警信息化”，為推進財政監(jiān)督信息化建設(shè)，提高財政監(jiān)督效能提供了法律保障。

三是完善了監(jiān)督內(nèi)容。結(jié)合財政改革發(fā)展要求和日常管理需要，《條例》增加了對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效、重大投資和支出評審、預(yù)決算公開、國有資產(chǎn)等事項的監(jiān)督規(guī)定，重在前移監(jiān)督端口、突出財政監(jiān)督優(yōu)勢、發(fā)揮財政監(jiān)督作用。如修訂后的《條例》第九條規(guī)定：“縣級以上人民政府財政部門應(yīng)當(dāng)加強對本級各部門預(yù)算支出執(zhí)行情況的績效監(jiān)督，對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、績效評價工作質(zhì)量等進行跟蹤?？h級以上人民政府財政部門應(yīng)當(dāng)對財政投資項目和重點支出預(yù)算、結(jié)算、決算等進行財政投資評審”，為實施財政績效監(jiān)督和財政投資評審工作提供法律支撐，解決了長期以來投資評審缺乏法律依據(jù)的問題。

四是規(guī)范了監(jiān)督程序。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對監(jiān)督檢查程序從計劃制定到檢查結(jié)束后的處理處罰等檢查全過程作了具體的規(guī)定，確保財政監(jiān)督檢查程序合法合規(guī)。

五是明確了監(jiān)督措施。為確保財政監(jiān)督工作高質(zhì)高效，對財政監(jiān)督具體措施作了明確規(guī)定，包括調(diào)查、詢問、核實與監(jiān)督事項有關(guān)的經(jīng)濟活動和會計核算情況，核查與監(jiān)督事項有關(guān)的現(xiàn)金、有價證券、資產(chǎn)等，查詢金融資產(chǎn)情況，證據(jù)先行保存登記等措施。

六是調(diào)整了法律責(zé)任。為保證《條例》的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，增加了通報批評的法律責(zé)任條款，考慮到《預(yù)算法》、《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)對違法行為的處理已有明確規(guī)定，《條例》只對違法行為的法律責(zé)任作參照性表述，不再作出具體規(guī)定。同時，《條例》明確規(guī)定了監(jiān)督人員的法律責(zé)任。

四、以《條例》為引領(lǐng)，進一步強化財政監(jiān)督

黨的十八大報告提出 “加強對政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督”，“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”；黨的十八屆三中全會提出 “財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，給予財政新的定位；黨的十八屆五中全會進一步提出了建立健全現(xiàn)代財政制度的總體要求。中央的系列決策部署為當(dāng)前和今后一個時期財政工作指明了方向，提出了更高的目標(biāo)任務(wù)和要求。此次《條例》修訂全面貫徹落實了相關(guān)決策部署精神，對于推動今后湖南省財政監(jiān)督工作開展具有重大的指導(dǎo)意義，也為該省今后進一步深化財政改革、創(chuàng)新財政監(jiān)督機制提供了強有力的法制保障。

以《條例》為引領(lǐng)，湖南省將進一步推進財政監(jiān)督工作創(chuàng)新，更好地發(fā)揮財政監(jiān)督職能作用。

一是進一步明確財政監(jiān)督定位。財政監(jiān)督作為財政的固有職能之一，是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，現(xiàn)代預(yù)算制度、稅制體系和財政體制的完善與運行，都需要進一步建立健全財政監(jiān)督體系，從而真正建立起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)“三位一體”的財政運行機制和內(nèi)控體系。在財政改革不斷深化、財政管理不斷細(xì)化的現(xiàn)實背景下，與審計等外部監(jiān)督相比，財政監(jiān)督有著自身獨特的優(yōu)勢和定位，尤其是在保障財政政策落實、防范財政運行風(fēng)險、推進源頭監(jiān)督等方面發(fā)揮著不可替代的作用。以修訂后的《條例》為依據(jù)，進一步找準(zhǔn)財政監(jiān)督定位，理清財政監(jiān)督職責(zé)，明確今后的工作方向，發(fā)揮好財政監(jiān)督作用。

二是進一步突出財政監(jiān)督重點。修訂后的《條例》突出了對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效、重大投資和支出評審、預(yù)決算公開、國有資產(chǎn)等財政管理重點領(lǐng)域的監(jiān)督。以《條例》的規(guī)定為依托，圍繞全面深化財稅體制改革大局，強化對改革政策落實方面的監(jiān)督，為保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間、實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮積極作用；圍繞新《預(yù)算法》的全面貫徹落實，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，加大處理處罰和曝光力度，提升財政監(jiān)督的震懾力；圍繞整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序加強會計監(jiān)督，服務(wù)和保障財政中心工作，提高市場主體會計信息質(zhì)量；圍繞建立健全財政內(nèi)控機制提升財政監(jiān)督工作，堅持將財政監(jiān)督設(shè)計到財政管理制度和財政運行機制當(dāng)中，防范財政業(yè)務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)權(quán)力有效制約，促進財政管理水平的不斷提高。

三是進一步革新財政監(jiān)督方式。如何創(chuàng)新監(jiān)督方式，提升財政監(jiān)督效能，是當(dāng)前財政監(jiān)督工作破題的關(guān)鍵。修訂后的《條例》對創(chuàng)新財政監(jiān)督方式，加強財政信息化建設(shè)作了具體規(guī)定。以此為契機，緊扣財政資金流向和財政管理路徑進一步革新財政監(jiān)督方式，建立健全貫穿于算編制、執(zhí)行、決算的各個環(huán)節(jié)，與財政管理業(yè)務(wù)流程相契合的監(jiān)督機制，實現(xiàn)全過程、全口徑、常態(tài)化監(jiān)督；推進財政監(jiān)督信息化建設(shè)，建立健全被監(jiān)督單位基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，建立健全中介機構(gòu)和專家人員數(shù)據(jù)庫，積極開發(fā)財政監(jiān)督檢查軟件系統(tǒng)與財政監(jiān)督日常業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，運用新的技術(shù)推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”，提升財政監(jiān)督服務(wù)財政改革發(fā)展的綜合效能?！?/p>