●王安才

統(tǒng)籌整合使用縣級財政涉農(nóng)資金的建議
——基于云南省大關縣的分析

●王安才

推進財政涉農(nóng)資金整合，有效使用財政資源，提高財政涉農(nóng)資金的使用效益，是深化農(nóng)村綜合改革、激發(fā)當前扶貧攻堅的重要舉措。統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，有利于提高國家資金的利用效率，有利于加強縣級統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金管理和監(jiān)督，創(chuàng)新方式進一步強化資金分配使用的監(jiān)督、審計和懲罰力度，確保部門不能貪、不想貪、不敢貪。本文從統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金的方案編制、項目審批、資金下達、項目管理、部門職責及監(jiān)督檢查等方面進行了探討，以期對加快貧困縣脫貧攻堅進程有一定幫助。

統(tǒng)籌整合 財政資金 涉農(nóng)

統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金是改革現(xiàn)有財政涉農(nóng)資金管理機制，提高財政資金使用效益的有效途徑，縣級特別是貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金要以脫貧攻堅為目標，以加強縣級統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金管理和監(jiān)督、提高資金使用效益為目的。按照《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》、《財政部、國務院扶貧辦關于進一步做好貧困縣涉農(nóng)資金整合工作有關事項的通知》及省市的有關要求，本文以云南省大關縣為例，對縣級統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金提出一些建議。

一、云南省大關縣統(tǒng)籌整合使用涉農(nóng)資金的現(xiàn)狀

根據(jù)安排，云南省大關縣被列為涉農(nóng)資金整合工作試點縣，要求整合方案一年一定，方案必須明確到項目地點、資金規(guī)模、時間進度、責任單位、建設任務，由大關縣扶貧開發(fā)領導小組審核后印發(fā)，報省涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合協(xié)調(diào)組備案。為切實做好相關工作，大關縣相繼出臺了《大關縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點工作方案》和《大關縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金管理辦法》等文件，對各部門職能職責、資金整合范圍、安排方向及監(jiān)督管理作出明確規(guī)定，各職能部門已按職責開展了一些工作，但與上級要求還有一定差距。截至2017年1月31日，昭通市下達大關縣整合范圍內(nèi)資金26147萬元，其中：財政獎補項目935萬元、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目160萬元、以工代賑資金445萬元、中央少數(shù)民族發(fā)展資金150萬元、中央補助地方車購稅資金18413萬元和扶貧切塊資金6044萬元。為及時將資金安排到項目，大關縣財政局與各項目部門進行協(xié)調(diào)對接，并按照項目上報情況及大關縣扶貧規(guī)劃提出了建議分配方案，通過大關縣統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金領導組審查，提請大關縣人民政府常務會審議通過31個項目，計劃安排資金1690萬元（見表1），交通項目及扶貧切塊資金項目由于項目對接不成熟，暫未安排。

二、大關縣統(tǒng)籌整合使用涉農(nóng)資金存在的問題

（一）項目庫建設滯后，項目安排難以實現(xiàn)精準

目前，大關縣扶貧辦已按要求對出列村鋼性需要項目作了規(guī)劃，但項目科學性、可行性、完整性還需進一步審查和優(yōu)化；其他項目部門2017年度涉農(nóng)項目庫還未完成。

（二）受部門限制，難以實現(xiàn)整合

大關縣部分項目單位整合范圍內(nèi)資金，上級部門已提前作了分配，部分項目已提前啟動，縣級無法實現(xiàn)調(diào)整整合。例如今年交通上的資金，其內(nèi)部已提前作了安排，縣交通局在資金下達前就啟動了招投標工作和項目建設工作，根本無法實現(xiàn)整合。

（三）整合機制還有待進一步完善

大關縣人民政府對各部門職責職能、資金撥款程序、項目安排程序都作了明確規(guī)定，但具體操作上部分項目單位還局限在過去的模式，項目安排、資金使用未按涉農(nóng)資金整合要求辦理。

表1 2016年大關縣支持貧困縣統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金情況表

三、對統(tǒng)籌整合使用縣級財政涉農(nóng)資金的建議

（一）統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金要遵循客觀公正、突出民生、保障重點的原則

統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金要遵循客觀公正、突出民生、保障重點、管理規(guī)范、力求實效的原則，全力支持脫貧攻堅實施精準扶貧，做到“五不準”：不準借統(tǒng)籌整合使用之名用于形象工程、政績工程和搞“盆景式扶貧”；不準將整合的涉農(nóng)資金用于樓堂館所建設以及與扶貧開發(fā)和貧困人口無關的基礎設施建設、其他基本建設；不準用于發(fā)放部門、干部津補貼和補充部門公用經(jīng)費；不準將貧困戶生活方面的資金用于生產(chǎn)和基礎設施建設；不準降低用于貧困戶、人的補助標準，或?qū)l(fā)放到戶、人的資金（如危房改造資金）用于基礎設施建設，侵占群眾利益；不準用于其他非扶貧項目和工作支出。

（二）統(tǒng)籌整合資金的籌集范圍應包括各級財政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎設施建設等方面

統(tǒng)籌整合資金的籌集范圍應包括各級財政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎設施建設等方面。包括一是中央資金：財政專項扶貧、農(nóng)田水利設施建設和水土保持補助、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術推廣與服務補助、林業(yè)補助、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補助、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付、新增建設用地土地有償使用費安排的高標準基本農(nóng)田建設補助、農(nóng)村環(huán)境連片整治示范、車輛購置稅收入補助地方用于一般公路建設項目支持農(nóng)村公路部分、農(nóng)村危房改造補助、專項彩票公益金支持扶貧、產(chǎn)糧大縣獎勵、生豬（牛羊）調(diào)出大縣獎勵省級統(tǒng)籌部分、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護補助（對農(nóng)民的直接補貼除外）、服務業(yè)發(fā)展專項支持新農(nóng)村現(xiàn)代流通服務網(wǎng)絡工程部分、江河湖庫水系綜合整治、山洪災害防治、旅游發(fā)展基金、中央預算內(nèi)投資用于“三農(nóng)”建設部分（不包括重大引調(diào)水工程，重點水源工程，江河湖泊治理骨干重大工程，跨界河流開發(fā)治理工程，新建大型灌區(qū)，大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，大中型病險水庫水閘除險加固，生態(tài)建設方面的支出）資金。二是省級資金：財政專項扶貧、以工代賑（含示范工程）、民族宗教專項（發(fā)展類資金）、水利專項、農(nóng)業(yè)發(fā)展專項、林業(yè)補助、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補助、農(nóng)村綜合改革專項、新農(nóng)村建設及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌專項、新增建設用地土地有償使用費安排的高標準基本農(nóng)田建設補助、農(nóng)村環(huán)境連片整治示范、農(nóng)村危房改造與抗震安居工程專項、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護補助（對農(nóng)民的直接補貼除外）、江河湖庫水系綜合整治、山洪災害防治經(jīng)費、小型農(nóng)田水利設施運行管護、水資源保護專項、農(nóng)村飲水安全工程建設補助、旅游發(fā)展、供銷綜合改革與產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項（支持農(nóng)村現(xiàn)代流通網(wǎng)絡體系建設部分）、省級預算內(nèi)基本建設投資用于“三農(nóng)”建設部分資金。三是市級層面統(tǒng)籌整合使用的資金按照市級文件整合范圍的具體要求執(zhí)行。四是縣級資金：縣直各部門清理上繳縣級國庫結轉(zhuǎn)、結余資金及所有涉農(nóng)項目縣級配套資金。

凡屬上述四項籌集范圍統(tǒng)籌整合的涉農(nóng)資金，采取“多渠道引水、一個池子蓄水、一個龍頭管理”全部調(diào)入財政扶貧資金專戶實行專賬管理、封閉運行，由縣級財政部門會同有關部門進行確認匯總，按照規(guī)劃引領、項目隨規(guī)劃走、資金隨項目走的原則，報縣級政府審定年度項目規(guī)劃和實施方案，審批年度資金整合額度和實施項目。對未納入資金整合范圍的有關專項資金，在照顧全局的基礎上應重點支持脫貧攻堅工作。

（三）統(tǒng)籌整合方案程序編制依據(jù)

一是編制年度整合方案時，根據(jù)上年度實際到位資金、預算年度上級提前下達資金及財政投入政策，測算涉農(nóng)項目資金到位額度，由縣級財政會同相關部門匯總編制統(tǒng)籌整合資金計劃及額度。二是縣級整合涉農(nóng)資金辦會同縣級扶貧辦根據(jù)年度脫貧攻堅計劃，對部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報實施項目，按輕重緩急原則，在預算年度統(tǒng)籌整合資金規(guī)模內(nèi)優(yōu)選項目，編制統(tǒng)籌整合資金使用計劃。三是縣級整合涉農(nóng)資金辦會同縣級扶貧辦根據(jù)統(tǒng)籌整合資金來源和資金使用計劃，編制年度統(tǒng)籌整合使用方案報縣級人民政府審核。

（四）統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金的用途

統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金主要用于基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)培育、易地扶貧搬遷、金融扶貧支撐、公共服務保障、能力素質(zhì)提升和歸還國家開發(fā)銀行脫貧攻堅基礎設施建設貸款及利息等支出。一是基礎設施建設。圍繞改善農(nóng)村基本生產(chǎn)生活條件，支持農(nóng)村公路、小型公益性生產(chǎn)設施、小型農(nóng)村水利設施和農(nóng)村安全飲水、人行便道、耕作便道等建設。二是產(chǎn)業(yè)培育。圍繞培育和壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，支持建卡貧困戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶發(fā)展種植、養(yǎng)殖、民族手工和鄉(xiāng)村旅游業(yè)；承接來料加工訂單和市場營銷；使用農(nóng)業(yè)優(yōu)良品種、采用先進實用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術等。三是易地扶貧搬遷。支持建卡貧困戶實施危房改造、易地扶貧搬遷等。四是金融扶貧支撐。圍繞幫助建卡扶貧對象緩解生產(chǎn)性資金短缺，對扶貧貸款實行貼息等。五是公共服務保障。支持農(nóng)村社會事業(yè)建設、農(nóng)村環(huán)境保護和生態(tài)建設等農(nóng)村公共服務。六是能力素質(zhì)提升。圍繞提高農(nóng)村扶貧對象就業(yè)和生產(chǎn)能力，對其家庭勞動力實行的勞動力轉(zhuǎn)移培訓、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓、參加農(nóng)村實用技術培訓給予補助。七是歸還國家開發(fā)銀行脫貧攻堅基礎設施建設貸款及利息等支出。

（五）提出整合涉農(nóng)資金的項目審批及資金下達

項目審批及資金下達。立足地方政府制定的脫貧攻堅政策，結合相關行業(yè)規(guī)劃，堅持問題和目標導向，因地制宜，按照“五年規(guī)劃、三年滾動、當年實施”的原則，建立縣級“十三五”脫貧攻堅項目庫，入庫項目應覆蓋地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎設施的所有項目。

縣級整合涉農(nóng)資金辦會同縣級扶貧辦依據(jù)中央、省、市、縣可統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金來源，編制年度涉農(nóng)資金整合使用方案。采取“統(tǒng)籌重點預留，因素法計算切塊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)劃申報項目，縣級整合涉農(nóng)資金領導組審定”的方式進行分配。即：縣上預留部分確保重點和需競爭立項的項目資金，剩余部分以鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困村數(shù)量、建卡貧困人口數(shù)量、總?cè)丝跀?shù)量等因素為權重切塊分配資金；鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)切塊資金額度和相關要求，在已審定的項目庫中選擇本年度實施項目，編制項目實施方案，相關項目主管部門審核后，送縣級整合涉農(nóng)資金辦匯總，報縣整合涉農(nóng)資金領導組審定；縣上預留部分確保重點和需競爭立項的項目資金由縣整合涉農(nóng)資金領導組按項目性質(zhì)分配到相關項目主管部門，相關項目主管部門在已審定的項目庫中選擇本行業(yè)縣級年度實施項目，編制項目實施方案送縣級整合涉農(nóng)資金辦匯總，報縣級整合涉農(nóng)資金領導組審定；縣級整合涉農(nóng)資金辦將縣級整合涉農(nóng)資金領導組審定的項目分送各相關項目主管部門并會同項目主管部門和縣級扶貧辦下達項目資金計劃；縣級財政局根據(jù)項目主管部門和縣級扶貧辦下達的項目資金計劃，下達項目資金預算。

（六）項目管理

按照“誰使用、誰負責，誰主管、誰監(jiān)管”的原則進行項目管理，各項目實施部門應建立相應的項目建設和資金管理制度，將責任落實到人。項目主管部門應完善相應的項目監(jiān)管制度，督促項目按時、按質(zhì)實施。

一是下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為實施主體，并對項目的真實性和有效性負責，承擔主體責任；縣直各項目主管部門牽頭對相應項目實施監(jiān)督和指導。下達到縣直部門的項目，由部門作為實施主體，并對項目的真實性和有效性負責，承擔主體責任。二是統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金項目必須按照政府采購目錄、基本建設項目竣工財務決算管理及財政性資金投資審計有關規(guī)定執(zhí)行。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的項目，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織自查驗收，并對驗收結果負責，縣級扶貧辦根據(jù)實際情況牽頭進行抽查驗收，抽查面不得低于30%；縣級實施的項目，業(yè)主自查驗收后，由縣級主管部門負責組織驗收，并對驗收結果負責。

（七）統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金應實行預撥報賬制

一是預撥付資金比例。對補助資金在20萬元以下的項目，可申請一次性撥付；20萬元以上100萬元以下的項目，預撥付資金比例不能超過項目資金補助總額的50%；對補助資金在100萬元以上的項目，預撥付資金比例不能超過項目資金補助總額的30%。對直接用于農(nóng)村貧困人口的補助費用，可按照項目預算一次性撥付。二是預撥付資金審批程序。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或項目實施單位申請→項目主管部門審查→縣級扶貧辦審核→縣級財政局（整合涉農(nóng)資金辦公室）將資金撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)或項目實施單位。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)或項目實施單位申請撥付資金時，根據(jù)要求提供項目資金使用相關材料。項目單位提交的申請資料應當準確、真實、完整，并對其真實性、合法性負責。項目主管部門對項目單位撥款申請內(nèi)容的真實性、合法性負責審核；年度計劃的建設任務應在接到上級資金后一年內(nèi)完成，確保不出現(xiàn)資金滯留；項目完工并經(jīng)過組織驗收、辦理竣工結算后，按規(guī)定需預留質(zhì)量保證金的項目，必須按合同約定的額度預留，竣工驗收一年后結算；項目資金結余管理?；A性建設項目完成后形成的資金結余，或因項目編制不準、不實難以實施，項目實施不力等原因形成的資金結余，全部繳回縣級財政，重新整合安排用于脫貧攻堅項目。

（八）部門職責

縣級整合涉農(nóng)資金領導組對涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合負總責，審定統(tǒng)籌整合資金使用計劃和整合方案，解決涉農(nóng)資金整合工作中的重大問題；縣級整合涉農(nóng)資金辦負責涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作協(xié)調(diào)，制定統(tǒng)籌整合資金使用計劃和統(tǒng)籌整合使用方案，在縣級整合涉農(nóng)資金領導組的領導下，建立聯(lián)席會議制度，定期或不定期召開會議解決工作中遇到的實際問題；縣級扶貧辦和發(fā)改局負責脫貧規(guī)劃編制指導、匯總、項目論證和項目庫建設，參與項目驗收、績效評價、監(jiān)督管理等工作；縣級財政部門負責編制統(tǒng)籌整合資金來源方案和資金管理，配合有關部門參與項目申報、監(jiān)督評價等工作；縣級審計部門將涉農(nóng)資金整合管理使用情況作為審計和監(jiān)督檢查的重點內(nèi)容，做到事前、事中、事后全程跟蹤監(jiān)督檢查。同時，縣級審計部門要正確處理好統(tǒng)籌整合資金與原有各專項資金管理制度的關系，對根據(jù)脫貧攻堅規(guī)劃和統(tǒng)籌整合資金方案，將目標接近、資金投向類同、資金管理方式相近的各級專項資金進行統(tǒng)籌使用的，以脫貧攻堅規(guī)劃和統(tǒng)籌整合資金方案作為界定資金投向和使用是否合規(guī)的依據(jù)，不能以原有的各項專項資金管理規(guī)定作為衡量標準，不得將跨科目調(diào)劑預算、跨部門或項目撥付資金等整合資金舉措，作為預算執(zhí)行不嚴格或擠占挪用資金進行定性或處理；不得將統(tǒng)籌中調(diào)整資金投向、變更實施項目的行為，作為違紀違規(guī)問題進行定性和處理；不得以統(tǒng)籌前各涉農(nóng)資金的績效目標對統(tǒng)籌后的資金進行績效評價；項目主管部門應積極參與統(tǒng)籌整合使用方案編制，負責項目申報、業(yè)務指導、項目實施監(jiān)管和績效考評。財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌后，承擔資金統(tǒng)籌任務的部門要繼續(xù)加大項目資金爭取力度，爭取的資金額度原則上不能低于統(tǒng)籌前；項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責轄區(qū)脫貧規(guī)劃的編制、組織項目實施和驗收，對資金使用安全承擔責任。

（九）監(jiān)督檢查

縣級整合涉農(nóng)資金領導組考核相關部門的統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金落實情況。各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)要隨時溝通統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金使用情況，暢通信息，共同解決工作中出現(xiàn)的問題；各部門應加強項目資金的日常管理和監(jiān)督檢查，并積極配合審計、紀檢監(jiān)察部門做好資金和項目的審計和檢查；全面推行公開公示制度，在縣級政府門戶網(wǎng)站和主要媒體公開統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金來源、用途和項目建設等情況，并實施扶貧項目行政村公示制度，接受社會監(jiān)督；完善村級公告公示制度，公告公示內(nèi)容應包括項目名稱、資金來源、資金規(guī)模、實施地點、建設內(nèi)容、實施期限、預期目標、項目實施結果、實施單位及責任人、舉報電話等，公示應設置在村（社區(qū)）服務中心和人口聚集點，標識應醒目，時間不少于7天；強化群眾監(jiān)督，完善村級義務監(jiān)督員制度，在每個貧困村選舉產(chǎn)生3—5名義務監(jiān)督員，參加村兩委會議、參與項目日常監(jiān)督、參與扶貧項目竣工驗收；建立績效評價機制，加強涉農(nóng)資金整合使用績效評價，確保統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金工作的順利進行?！?/p>

(作者單位：云南省昭通市大關縣財政局)

[1]財政部、國務院扶貧辦.關于進一步做好貧困縣涉農(nóng)資金整合工作有關事項的通知 [EB/OL].（2016-10-04）http://nys. mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjZhengCeFaBu_2_2/201610/ t20161031_2447158.html.

[2]國務院辦公廳.關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見 [EB/OL].（2016-04-22）.http://www.gov. cn/zhengce/content/2016-04/22/content_5066842.htm.