宋金文

〔摘要〕日本防災(zāi)體制包括相關(guān)法律、應(yīng)對體制、責(zé)任機制以及責(zé)任主體結(jié)構(gòu)的構(gòu)成；日本國家與地方自治體有關(guān)地震的事權(quán)，包括災(zāi)前災(zāi)后各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容、類型、責(zé)任主體分工等，日本地震確權(quán)后的責(zé)任表現(xiàn)在一些救災(zāi)支出的項目上。3.11大地震后，日本政府和居民的防災(zāi)意識強，防災(zāi)機制比較健全，而且國家與地方自治體的責(zé)任有明確規(guī)定，在災(zāi)害恢復(fù)中強調(diào)“自動、共助、公助”的綜合防災(zāi)理念，日本災(zāi)害重建的速度和效果比較突出，為抗災(zāi)救災(zāi)積累了不少經(jīng)驗，同時也有不少教訓(xùn)。

〔關(guān)鍵詞〕日本地震；災(zāi)害確權(quán)；日本政府

〔中圖分類號〕D731.333.9〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）02-0087-12

在現(xiàn)代社會中，保護國民的生命和財產(chǎn)安全可以說是所有國家憲法和法律中共同規(guī)定的內(nèi)容，也是政府的根本任務(wù)之一。對于受災(zāi)的災(zāi)民而言，情況更是如此。

在個人和家庭生活越來越依附于外部社會、而外部社會風(fēng)險也越來越難以單獨抵擋的當(dāng)今，強調(diào)政府在災(zāi)害中的作用乃大勢所趨。尤其在大災(zāi)后的緊急救援、應(yīng)急救災(zāi)階段，政府往往發(fā)揮著舉足輕重的作用。但與此同時，特別是進入重建階段以后，受災(zāi)的災(zāi)民也有自力更生、自主恢復(fù)生活的義務(wù)，以普遍稅收為基礎(chǔ)建立起來的現(xiàn)代國家和政府在災(zāi)害發(fā)生時和發(fā)生后也必須保證經(jīng)濟社會的安定，因此不可能傾其所有對受災(zāi)的個人和家庭生活大包大攬，無所保留地長期進行全方位的支持。不僅政府不是萬能的，市場、企業(yè)、鄰里、自愿者的作用也都是有限的。在這種情況下，要保護災(zāi)民的生命和財產(chǎn)安全，讓災(zāi)民盡快從災(zāi)害中恢復(fù)過來，實現(xiàn)災(zāi)后重生，必然會涉及到國家、政府、社會各方權(quán)力和利益的再分配問題。因此，通過確權(quán)以及據(jù)此安排相應(yīng)的支出，在可能的范圍內(nèi)實現(xiàn)災(zāi)害應(yīng)對業(yè)務(wù)的程序化和標(biāo)準(zhǔn)化，就成為災(zāi)害應(yīng)對中必須考慮的問題，也是國家、地方政府防災(zāi)救災(zāi)體制建設(shè)中的應(yīng)有之義。

2011年3月11日日本東部沿海發(fā)生了9.0級大地震，地震引發(fā)的海嘯和福島核電站事故給日本帶來了巨大災(zāi)難和沉重打擊。①災(zāi)后，從保護國民生命和財產(chǎn)安全，建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)能力強的社會的角度反思本次大地震應(yīng)對的經(jīng)驗和教訓(xùn)，為今后可能再次發(fā)生類似規(guī)模的大地震做好準(zhǔn)備，通過修改相關(guān)法律，再次確權(quán)，明確國家、地方公共團體、民間企業(yè)、民間團體、NPO、個人等相關(guān)主體在恢復(fù)重建中的作用，區(qū)分不同災(zāi)害情況下各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)，探討各方合作的方式并將其制度化，成為日本政府思考的重要課題，也成為日本構(gòu)建抗災(zāi)能力強、柔韌性強的社會的主旋律。在巨大災(zāi)害多發(fā)、應(yīng)對措施日趨全球化的今天，日本的經(jīng)驗和教訓(xùn)無疑也應(yīng)該引起我們的關(guān)注。本文以日本為例，主要通過日本政府應(yīng)對地震災(zāi)害時的確權(quán)與支出責(zé)任劃分，來分析日本災(zāi)害應(yīng)對機制的優(yōu)缺點，以期達到他山之石可以攻玉的目的。

一、日本地震災(zāi)害應(yīng)對責(zé)任機制

日本有關(guān)地震事權(quán)的設(shè)置和支出分擔(dān)與其國家現(xiàn)有的行政、法律制度體系以及災(zāi)害責(zé)任體制有關(guān)。

（一）三級應(yīng)對體制

日本是地震大國，全世界20%以上的地震發(fā)生在這里。在長期應(yīng)對過程中，日本逐步探索并建立起了一套相對完善的地震災(zāi)害應(yīng)對體制（責(zé)任和義務(wù)分擔(dān)機制），這些機制在防災(zāi)減災(zāi)、恢復(fù)重建的過程中發(fā)揮了重大作用，也是日本作為成熟型防災(zāi)先進國家的標(biāo)志。

日本的災(zāi)害應(yīng)對責(zé)任機制，根據(jù)其國家的行政制度——國家（中央府?。?、都道府縣、市町村的行政劃分，形成了三級政府各負其責(zé)，各自承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)力和義務(wù)，以市町村為主體，上下聯(lián)動，縱向配合為特點的三級應(yīng)對機制。根據(jù)災(zāi)害規(guī)模和性質(zhì)的不同，建立起了以總理大臣（內(nèi)閣府）、都道府縣、市町村行政首長以及相關(guān)公共機關(guān)負責(zé)人等為法定主體責(zé)任人，通過相關(guān)組織，制定和實施國家、地區(qū)的防災(zāi)計劃、防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃，落實防災(zāi)責(zé)任，并在災(zāi)害發(fā)生和恢復(fù)重建時依法采取應(yīng)對措施，開展救災(zāi)和重建活動的機制。一般小規(guī)模的普通災(zāi)害由基層市町村自主應(yīng)對；規(guī)模較大超出市町村應(yīng)對能力的非常災(zāi)害、緊急災(zāi)害，由國家或都道府縣對災(zāi)區(qū)自治體等給予各種可能的援助；當(dāng)出現(xiàn)跨都道府縣的區(qū)域性巨災(zāi)和災(zāi)害緊急事態(tài)時，則由國家發(fā)布緊急災(zāi)害命令，協(xié)調(diào)相關(guān)自治體聯(lián)合應(yīng)對。

（二）法律法規(guī)和責(zé)任體制

上述機制是通過相關(guān)法律，依法形成并確立起來的。起決定性作用的是1961年出臺的《災(zāi)害對策基本法》（以下簡稱基本法）。該法就：其一，國家、地方自治體（都道府縣、市町村）、指定公共機關(guān)以及國民等在應(yīng)對災(zāi)害時各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和權(quán)限（責(zé)權(quán)）；其二，國家和地方自治體防災(zāi)組織的建設(shè)和功能協(xié)調(diào)（組織、協(xié)調(diào)）；其三，防災(zāi)計劃的制定機制（人員、事權(quán)、財權(quán)）；其四，災(zāi)害預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急、恢復(fù)重建各個環(huán)節(jié)中央和地方政府應(yīng)采取的基本措施（事權(quán)、財權(quán)）；其五，保障災(zāi)民的生活，確保災(zāi)民的生活環(huán)境、避難、安置、情報提供等方面的職責(zé)和權(quán)限（災(zāi)民保護規(guī)則和權(quán)限）；其六，重復(fù)重建應(yīng)采取的措施和規(guī)范以及各級財政應(yīng)采取的金融措施等（具體見確權(quán)部分）做了詳細規(guī)定，是日本推進綜合性防災(zāi)行政、完善防災(zāi)措施和機制，維護災(zāi)后社會秩序，保障公民社會福利權(quán)力的基本法規(guī)。該法出臺50多年以來，經(jīng)過實踐中的多次補充、修改，已經(jīng)成為日本災(zāi)害行政以及防災(zāi)責(zé)任模式確立的綱領(lǐng)性文件。

此外，日本還制定了諸多針對地震災(zāi)害的特殊立法，包括以保障重大災(zāi)害時國家和地區(qū)能夠順利有序恢復(fù)重建為目的的《大規(guī)模地震對策特別措施法》《地震防災(zāi)對策特別措施法》；以援助災(zāi)民和自治體重建為目的的《災(zāi)害救助法》《特定非常災(zāi)害中災(zāi)民的權(quán)益保護特別措施法》；以推動災(zāi)后社區(qū)建設(shè)為目的的《受災(zāi)者生活援助法》《巨災(zāi)應(yīng)對特別財政援助法》，以東日本大地震恢復(fù)重建為對象的《東日本大地震基本法》等，這些法律既是對災(zāi)害基本法的補充，也是對地震后各級政府應(yīng)對責(zé)任和權(quán)限的進一步細化。①

根據(jù)以上法律，中央和地方政府都成立了相應(yīng)的防災(zāi)組織，負責(zé)地震決策，防災(zāi)計劃的制定，落實以及預(yù)算分配等。內(nèi)閣府設(shè)有中央防災(zāi)會議，會長由總理大臣擔(dān)任，平時歸主管防災(zāi)大臣（2001年設(shè)立）管轄，負責(zé)制定與災(zāi)害有關(guān)的國家層面的基本戰(zhàn)略、方針、政策，對地方政府防災(zāi)計劃和防災(zāi)措施進行指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、推進。災(zāi)害發(fā)生后，負責(zé)對地震災(zāi)害重大事項進行審議，為總理和防災(zāi)大臣提供咨詢、答辯，并提供意見和建議。內(nèi)閣府還要每年向國會提交防災(zāi)措施報告，向社會公布當(dāng)年的《防災(zāi)白皮書》。

中央各省廳分別負責(zé)本管轄系統(tǒng)內(nèi)防災(zāi)領(lǐng)域相關(guān)預(yù)算的編制、審核、上報、下?lián)埽Φ胤捷爡^(qū)系統(tǒng)實施的相關(guān)防災(zāi)事業(yè)計劃、預(yù)算項目和費用等措施是否得當(dāng)進行勸告、指導(dǎo)或建議。各地方自治體（都道府縣、市町村）也設(shè)有地方防災(zāi)會議（委員會），由都道府縣和市町村首長擔(dān)任會長，負責(zé)制定本地區(qū)的防災(zāi)計劃，審議、協(xié)調(diào)和處理本地區(qū)地震相關(guān)事務(wù)。②災(zāi)害發(fā)生時，負責(zé)聯(lián)絡(luò)各有關(guān)機構(gòu)從事救援和重建工作。3.11以后，增加了市町村可以根據(jù)協(xié)議與其他市町村共同組成聯(lián)合防災(zāi)會議，都道府縣、市町村可以跨區(qū)域制作地區(qū)防災(zāi)計劃的規(guī)定。

當(dāng)發(fā)生災(zāi)害時，各級政府可根據(jù)災(zāi)情依法成立災(zāi)害對策本部，按照法律賦予的授權(quán)（具體內(nèi)容后述），組織、聯(lián)絡(luò)和動員相關(guān)部門以及人員參與救災(zāi)等活動。

除了政府行政機構(gòu)本身以外，法律還規(guī)定各級政府指定公共機關(guān)、獨立行政法人、日本央行、日本紅十字會、NHK，地方公共機關(guān)轄區(qū)的煤氣水電等基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)、醫(yī)院、劇場、百貨店、旅館，鐵路運營機構(gòu)等重要部門也要制定和執(zhí)行本機構(gòu)的防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃，災(zāi)害發(fā)生時，有協(xié)助政府開展工作的義務(wù)。

（三）3.11大地震后的應(yīng)對機制建設(shè)

復(fù)興廳是針對3.11大地震重新立法組建的一個有時限性的中央災(zāi)害應(yīng)對實體機構(gòu)，作為中央政府的窗口，統(tǒng)一接受和處理災(zāi)區(qū)的重建以及財政援助等事宜。其成員由中央相關(guān)省廳和地方自治體負責(zé)人以及專家組成，負責(zé)協(xié)調(diào)、溝通中央以及地方自治體的相關(guān)重建事務(wù)，是日本大地震災(zāi)后復(fù)興的指揮部。之所以設(shè)立該機構(gòu)，是由于日本20世紀(jì)70年代以后較小發(fā)生跨區(qū)域的大災(zāi)，地方發(fā)生的普通和非常災(zāi)害的復(fù)興重建業(yè)務(wù)、經(jīng)費申請都按部門到相應(yīng)省廳辦理，各省根據(jù)情況進行批復(fù)和指導(dǎo)，省廳分掌事權(quán)和財權(quán)，相互之間缺乏應(yīng)有的互動和協(xié)調(diào)，不利于資金的集中有效使用。成立復(fù)興廳，一是為了節(jié)約時間成本、減少溝通環(huán)節(jié)，二是能夠直接接受受災(zāi)自治體的請求，及時協(xié)助災(zāi)區(qū)開展工作，便于統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一安排復(fù)興經(jīng)費、完成各項重建計劃。具體業(yè)務(wù)計劃仍由有關(guān)各省負責(zé)督導(dǎo)和檢查。由復(fù)興廳出面與其他府省溝通和協(xié)調(diào)，有利于保證災(zāi)區(qū)政府集中精力推進整個復(fù)興工作的開展。復(fù)興廳還在各受災(zāi)地設(shè)立了復(fù)興局、支所和事務(wù)所，以方便在當(dāng)?shù)厥占閳?，就地解決問題，提高效率。③

①內(nèi)閣府《防災(zāi)白皮書》2016年版。

②地方自治體在編制本地區(qū)的防災(zāi)計劃時，其他國土綜合開發(fā)計劃、社會基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先整備計劃、國土利用計劃、城市規(guī)劃和農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃等也要求包含防災(zāi)的內(nèi)容和預(yù)算。

③復(fù)興廳網(wǎng)頁http：//www.reconstruction.go.jp。3.11大地震發(fā)生以后，2012年日本國會對《災(zāi)害對策基本法》進行了修改，增加了大規(guī)模災(zāi)害跨區(qū)域聯(lián)動應(yīng)對機制建設(shè)，強化防災(zāi)教育以及多主體參與，提高地區(qū)共同防災(zāi)能力等應(yīng)對措施內(nèi)容。2013年又修改了災(zāi)民援助條款，增加了強化跨區(qū)域避難對策，提高大規(guī)?？鐓^(qū)域災(zāi)害及時應(yīng)對能力的規(guī)定。以上條款，除了要求市町村、都道府縣間單獨或聯(lián)合簽署防災(zāi)救災(zāi)協(xié)議以外，還要求地方政府事先與地區(qū)工程企業(yè)、物資輸送與供給等領(lǐng)域的民間企業(yè)和NPO組織締結(jié)合作協(xié)議，以保證必要的人力、物力、資金以及權(quán)限用于救災(zāi)和恢復(fù)重建。在社區(qū)層面，強調(diào)包括設(shè)立避難所，規(guī)劃安全避難路線圖，制作災(zāi)害預(yù)測圖，設(shè)立警報系統(tǒng)和進行防災(zāi)教育等都要積極吸引居民參與。

（四）相關(guān)評價與新趨勢

以上是日本應(yīng)對災(zāi)害的主要制度框架，政府活動基本上都是在此框架下開展的。日本的救災(zāi)活動之所以顯得比較有序，與這些制度規(guī)范的制定和執(zhí)行有密切的關(guān)系。當(dāng)然，也有對上述機制的性質(zhì)、內(nèi)容以及在實施過程中存在的問題和不足表示不滿并進行過批判的人。如，災(zāi)害研究學(xué)者室崎益輝認為，從制度的性質(zhì)上看，相關(guān)法律制度首先應(yīng)該站在災(zāi)民的角度進行設(shè)置，但現(xiàn)有災(zāi)民救助的法律援助程度較低。在執(zhí)行的過程中，相關(guān)對策應(yīng)具有綜合性和靈活性，應(yīng)該給地方更多的自主權(quán)，以應(yīng)對非常時期以及重建時期的特殊要求。政府雖然強調(diào)要處理好“自助、互助、公助、共助”之間關(guān)系，但目前還沒有形成能夠準(zhǔn)確反映各自責(zé)任和義務(wù)負擔(dān)的機制。災(zāi)害應(yīng)對機制與其他制度之間的關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性方面也存在問題，尤其是重建資金來源的法律保障問題是制度建設(shè)的核心，但這方面的法律保障并不健全。①

另外，從災(zāi)害救助主體的演變來看，1995年阪神大地震以前，（地方自治體）政府實際上是救災(zāi)的主體，各種制度規(guī)范也都是輔助地方政府落實其救災(zāi)行為責(zé)任的具體表現(xiàn)。阪神大地震中，以企業(yè)、志愿者、居民為主體的“重建市民會議”發(fā)揮了很好的作用，并形成了居民參加的 “四面體協(xié)動”模式，即行政、地區(qū)居民、社區(qū)代表、企業(yè)和其他社會團體四方共同參加重建的機制。這種機制與以往最大的不同在于，有關(guān)重建問題的會議討論和決策不以行政為主，每個參與主體的地位是對等的。鑒于“四面體協(xié)動”議事方式強調(diào)居民參與，比較容易獲得居民的認同，作為一種有效的重建方式，在包括3.11大地震在內(nèi)的災(zāi)后重建過程中得到各方的重視和采用。

阪神大地震、3.11大地震以后，隨著政府在救災(zāi)中的局限性以及民間力量的有效性的日益顯現(xiàn)，政府也開始轉(zhuǎn)向強調(diào)和重視利用民間力量。中央防災(zāi)會議強調(diào)未來要建立一個自助、共助和公助相結(jié)合的有韌性、高效率的社會救災(zāi)機制，即國民和企業(yè)要有保護自己生命安全和財產(chǎn)的“自助”義務(wù)，地區(qū)居民、企業(yè)、志愿者、有關(guān)團體要具有協(xié)作保護地區(qū)安全的“共助”義務(wù)，國家和地方公共團體要發(fā)揮“公助”的作用，并根據(jù)各自的重要性和局限性，通過法律對相關(guān)行為進行規(guī)范。

如上所述，2012年、2013年政府對《災(zāi)害對策基本法》進行了修改，除了追加打造跨區(qū)域的災(zāi)害援助互助聯(lián)動機制以外，還提出政府要與地方社會公共團體以及民間企業(yè)等簽署防災(zāi)協(xié)議，以希望打造一個包括災(zāi)區(qū)以外的社會援助以及志愿者援助、民間援助在內(nèi)的多元化主體共同參與的防災(zāi)責(zé)任機制。②3.11大地震以后，根據(jù)以上內(nèi)容重新對各方作用進行確權(quán)，成為政府研討救災(zāi)工作經(jīng)驗的重點。

二、與地震有關(guān)的義務(wù)和事權(quán)

（一）地震事權(quán)的劃分

①室﨑益輝，“災(zāi)害後の復(fù)興のあり方について”《災(zāi)害復(fù)興研究》 Vol.5.2013。

②原田博夫.「東日本大震災(zāi)とソーシャル？キャピタル（社會関係資本）」『社會関係資本論集』第3號 2012。日本地震事權(quán)的確權(quán)主要依據(jù)的是《災(zāi)害對策基本法》和《災(zāi)害援助法》。前者規(guī)定了當(dāng)災(zāi)害發(fā)生或有可能發(fā)生時，市町村、都道府縣、國家各自負有的職責(zé)和權(quán)限，后者則規(guī)定了災(zāi)后為災(zāi)民提供援助時各級政府的責(zé)任和義務(wù)。

表1三級政府的責(zé)權(quán)和義務(wù)分擔(dān)

市町村都道府縣國家職

責(zé)

職

權(quán)·災(zāi)害信息的收集以及傳達

·災(zāi)害狀況以及對此所采取的處理措施的概要的報告（市町村→都道府縣）

·災(zāi)害預(yù)報及警報的傳達（市町村→居民）

·向消防機關(guān)、防汛隊發(fā)出指令、出動命令

·為防御災(zāi)害發(fā)生、擴大而實施必要的緊急措施

·當(dāng)其他市町村長請求、要求提供緊急措施幫助時，有給予回應(yīng)的義務(wù)。·災(zāi)害信息的收集以及傳達

·災(zāi)害狀況以及對此所采取的處理措施的概要的報告（都道府縣→國家）

·災(zāi)害預(yù)報及警報的傳達（都道府縣→市町村）

·有接受來自市町村長要求實施緊急措施援助以及請示實施的義務(wù)。

·為防御災(zāi)害發(fā)生、擴大而實施必要的緊急措施

·為市町村準(zhǔn)確而順利地實施緊急措施進行必要的調(diào)整

·請示有關(guān)機關(guān)（各府?。嵤┚o急措施

·當(dāng)市町村不能開展工作時，代替其采取緊急措施

·有回應(yīng)來自其他都道府縣知事請求實施緊急措施援助的義務(wù)?！び懈鶕?jù)都道府縣及從市町村請求派遣職員的義務(wù)

·實施災(zāi)害緊急措施

·國有財產(chǎn)的無償借貸使用事

權(quán)·抗災(zāi)對策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對策本部的設(shè)置

·向地方支分局以及指定公共機關(guān)（NTT，JR等）提出派遣職員的請求

·通信設(shè)備的優(yōu)先利用、警察、消防無線電等的使用

·要求廣播電視運營商等進行關(guān)于災(zāi)害的廣播

·排除有擴大災(zāi)害危險的設(shè)備、物件（危險物品施設(shè)等），指示采取保安以及其他必要措施

·勸告、指示進行人員的避難搬遷

·設(shè)置警戒區(qū)域，發(fā)布限制、禁止進入、退去命令

·市町村區(qū)域內(nèi)的土地、建筑物等的臨時性使用、收用

·排除緊急措施實施的障礙和建造物等

·向居民等提出從事緊急措施業(yè)務(wù)的命令

·向其他市町村長等提出要求援助的請求

·向都道府縣知事提出要求援助的請求或者提出實施應(yīng)急措施的請求

·向都道府縣知事提出自衛(wèi)隊災(zāi)害派遣的請求

·通知防衛(wèi)廳長官災(zāi)害狀況

·公共財產(chǎn)的無償借用·抗災(zāi)對策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對策本部的設(shè)置

·向國家、地方支分局以及指定公共機關(guān)（NTT，JR等）提出派遣職員的請求

·向國家提出請求，請國家以及地方支分局等斡旋，派遣職員

·通信設(shè)備的優(yōu)先利用，警察、消防無線電等的使用

·向廣播電視運營商等提出進行災(zāi)害廣播的要求

·請求國家以及地方支分局等實施緊急措施

·發(fā)出命令從事、命令合作、命令保管的指令

·向市町村長提出應(yīng)采取的緊急措施的指示

·指示市町村長為其他市町村提供援助

·向其他都道府縣知事提出援助要求

·向自衛(wèi)隊提出派遣災(zāi)害救援的要求

·公共財產(chǎn)的無償借用

·非?？篂?zāi)對策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對策本部的設(shè)置

·緊急抗災(zāi)對策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對策本部的設(shè)置

·非常抗災(zāi)對策本部首長對地方公共團體首長的指示

·緊急抗災(zāi)對策本部首長對地方公共團體首長的指示

·指定行政機關(guān)首長發(fā)出災(zāi)害緊急措施上的請求、指示

·國有財產(chǎn)的無償借用

·消防廳在災(zāi)害時負責(zé)國家和地方，地方相互間的聯(lián)絡(luò)

·消防廳長官提出的消防需要的措施 （以上根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》相關(guān)條文整理）

基本法規(guī)定，市町村作為基層公共團體，負有保護本地居民生命、身體和財產(chǎn)安全，維護社會和經(jīng)濟穩(wěn)定的責(zé)任，除了平時與本地區(qū)其他機構(gòu)和公共團體開展協(xié)作，制定地區(qū)防災(zāi)計劃并負責(zé)實施以外，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，還需承擔(dān)災(zāi)害預(yù)報及警報的傳達，啟動消防、防汛指令，采取必要的緊急措施防御二次災(zāi)害發(fā)生、擴大，災(zāi)害信息的收集以及傳達，災(zāi)害狀況和處理措施的報告，為其他市町村提供緊急措施幫助，設(shè)置抗災(zāi)對策本部，勸告、指示人員的避難搬遷，設(shè)置警戒區(qū)域，向居民等提出從事緊急措施業(yè)務(wù)的命令，向其他市町村長等提出要求援助的請求，向都道府縣知事提出援助、派遣自衛(wèi)隊的請求等義務(wù)。這些義務(wù)條款規(guī)定成為市町村依法行政、有效開展災(zāi)害救助活動的指南。

為了市町村能夠行使以上權(quán)力義務(wù)，基本法還賦予了市町村諸多事權(quán)。具體包括：設(shè)置抗災(zāi)對策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對策本部，向地方支分局以及指定公共機關(guān)（NTT，JR等）提出派遣職員的請求，通信設(shè)備的優(yōu)先利用，警察、消防無線電等的使用，排除有擴大災(zāi)害危險的設(shè)備、物件，指示采取保安以及其他必要措施，勸告、指示人員進行避難搬遷，設(shè)置警戒區(qū)域，發(fā)布限制、禁止進入、退去命令，市町村區(qū)域內(nèi)的土地、建筑物等的臨時性使用、收用，排除緊急措施實施的障礙和建造物等，向居民等提出從事緊急措施業(yè)務(wù)的命令，向其他市町村長等提出要求援助的請求，向都道府縣知事提出要求援助的請求或者提出實施應(yīng)急措施的請求，向都道府縣知事提出自衛(wèi)隊災(zāi)害派遣的請求，通知防衛(wèi)廳長官災(zāi)害狀況，公共財產(chǎn)的無償借用等。

基本法同樣明確了都道府縣和中央的義務(wù)和事權(quán)。如都道府縣有收集以及傳達災(zāi)害信息，向國家提供相關(guān)情況，接受來自市町村長要求實施緊急援助，為市町村準(zhǔn)確而順利地實施緊急措施進行必要的調(diào)整，請示有關(guān)機關(guān)（各府?。嵤┚o急措施，當(dāng)市町村不能開展工作時代為開展等義務(wù)。具體事權(quán)包括，設(shè)置抗災(zāi)對策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對策本部，向國家、地方支分局以及指定公共機關(guān)（NTT，JR等）提出派遣職員的請求，向國家提出請求，請國家以及地方支分局等斡旋，派遣職員等。

國家有根據(jù)都道府縣及市町村請求向災(zāi)區(qū)派遣職員，根據(jù)災(zāi)情實施災(zāi)害緊急措施等的義務(wù)。具體事權(quán)包括，設(shè)置非?？篂?zāi)對策本部或緊急抗災(zāi)對策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對策本部，對地方公共團體首長發(fā)出指示，負責(zé)國家和地方、地方政府相互間的聯(lián)絡(luò)等。

在政府間的關(guān)系上，雖然法律規(guī)定中央政府對災(zāi)害承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，但實際負責(zé)災(zāi)害風(fēng)險管理和重建任務(wù)的是自治體。比如災(zāi)民的安置和受災(zāi)建筑物的重建等，國家只是幫助自治體，給予必要的財政支援、技術(shù)指導(dǎo)、制定行動手冊、對有關(guān)管理人員進行培訓(xùn)等。

表1中列舉的事項主要是防災(zāi)救災(zāi)中各級政府的責(zé)權(quán)、事權(quán)分治、分工情況，這些規(guī)定明確了各級政府在災(zāi)害行政和實施救援活動的職責(zé)權(quán)限，是政府有序開展工作的法律依據(jù)。有關(guān)災(zāi)民救助和恢復(fù)重建工作，目前日本還沒有與災(zāi)害對策基本法類似的救助和恢復(fù)重建的基本立法，各級政府的權(quán)力和義務(wù)主要是通過《災(zāi)害援助法》和《受災(zāi)者生活援助法》等個別法律進行規(guī)范。主要思路與災(zāi)害對策基本法相似，也是區(qū)分了各級政府、團體在災(zāi)民救助和恢復(fù)重建中的責(zé)任和義務(wù)，并對有關(guān)事權(quán)進行了細化分工。由于篇幅所限，這里不再具體展開論述。

除了分工確權(quán)以外，市町村、都道府縣、中央省廳在災(zāi)害預(yù)防以及重建方面也承擔(dān)著一些共同或相同的責(zé)任。如在災(zāi)害的各個環(huán)節(jié)，各政府機構(gòu)都需要保持緊密聯(lián)系，相互溝通，協(xié)作應(yīng)對。①

①總務(wù)省消防廳，“地方公共団體の防災(zāi)體制のあり方に関する調(diào)査検討委員會報告書”，2011年。日本的災(zāi)害行政是在上述法律所確立的分工、合作機制下進行的。如國土交通省負責(zé)對中央和地方管轄范圍內(nèi)受損的建筑物、河流、海岸、山體、斜坡、密集街區(qū)、集體轉(zhuǎn)移區(qū)、道路、港灣、機場、下水道、市區(qū)重建、住宅金融、房屋租賃等事項進行管理，并通過編制整合上報地方災(zāi)區(qū)提交的國庫補貼申請項目和預(yù)算，為地方政府和民間恢復(fù)重建提供資金申請、轉(zhuǎn)移下?lián)艿仍＾r(nóng)林水產(chǎn)省負責(zé)對因災(zāi)受損的漁船、漁業(yè)、森林、農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)村公共土木工程、農(nóng)業(yè)等提供國家補償和援助。都道府縣、市町村相關(guān)課局同樣也要負責(zé)本轄區(qū)受災(zāi)人員、設(shè)施的統(tǒng)計以及災(zāi)后恢復(fù)重建政策，并負責(zé)編制申報相關(guān)項目資金等。

地方都道府縣和市町村政府則根據(jù)法律對地方政府的授權(quán)，制定和落實地區(qū)防災(zāi)計劃，開展災(zāi)害救助和恢復(fù)重建工作。

（二）3.11大地震以后的事權(quán)

3.11大地震后，中央防災(zāi)會議2013年通過了大規(guī)模地震防災(zāi)減災(zāi)大綱，提出中央和地方政府今后還要就以下幾個方面采取改善措施，通過確權(quán)，明確各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。

其一，與災(zāi)害預(yù)防相關(guān)的事項。包括：建筑物的抗震化措施等；海嘯對策；火災(zāi)對策；砂土、地質(zhì)災(zāi)害對策；基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)及設(shè)施安全對策；長周期地震測量；土壤液化；風(fēng)險宣傳；防災(zāi)教育、防災(zāi)訓(xùn)練；志愿者合作；綜合防災(zāi)水平的提高；地震災(zāi)害調(diào)查以及成果的活用共12項。

其二，應(yīng)急措施方面的事項。包括：災(zāi)害應(yīng)對體制；核電站應(yīng)對；救助、急救對策；醫(yī)療；救火；緊急運輸中交通的確保和運送活動；食品飲料生活必需品等物資的調(diào)配；燃料供應(yīng)；避難者對策；回家困難者的應(yīng)對；基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)及設(shè)施的恢復(fù)；醫(yī)療保健、防疫；遺體對策；災(zāi)害廢棄物的處理；防災(zāi)情報對策；社會秩序的確保；多種空間的有效利用；廣域聯(lián)合、援助機制的確立。此外還要考慮為防止混亂發(fā)生所采取的骨干交通管制，確保民間企業(yè)活動的可持續(xù)性以及國家地方政府業(yè)務(wù)的正常開展，防范二次災(zāi)害、綜合災(zāi)害發(fā)生等措施。

其三，恢復(fù)重建時期的事項。包括：恢復(fù)重建的綜合計劃，災(zāi)民的生活重建，經(jīng)濟的恢復(fù)等。這些內(nèi)容如何在中央、地方自治體不同主體間進行細化分配，目前還在探索過程中，還有待通過立法或其他方式予以確認和落實。①

同時，針對國家防災(zāi)救災(zāi)對策相對完善而恢復(fù)重建立法滯后的情況，全國都道府縣知事會呼吁盡快制定獨立的恢復(fù)重建基本法，對大規(guī)模災(zāi)害時國家和地方的作用、恢復(fù)重建時中央和地方的事務(wù)、權(quán)限以及財政負擔(dān)進行梳理。提出應(yīng)進一步明確責(zé)權(quán)，即災(zāi)害應(yīng)對原則上以地方和民間為主，不能應(yīng)對的部分由國家負責(zé)；對相關(guān)法律政令進行梳理和調(diào)整；強化巨震對策體制；設(shè)立綜合性的法律適用例外條款，以利于各方面緊急應(yīng)對；簡化國家財政援助審批手續(xù)，明確國家緊急應(yīng)急系統(tǒng)的權(quán)限和預(yù)算權(quán)；構(gòu)建跨區(qū)域援助、受援機制等。目標(biāo)是建立一個在重大災(zāi)害發(fā)生時，國家、都道府縣、市町村、民間企業(yè)、醫(yī)療福利機構(gòu)、NPO等所有主體全力應(yīng)對的法律制度體系。②

以上是日本政府地震災(zāi)害應(yīng)對義務(wù)以及確權(quán)的主要內(nèi)容。那么，與此相應(yīng)的財政支出分配情況又如何呢？

三、地震預(yù)算和支出比例分擔(dān)

（一）與地震災(zāi)害有關(guān)的財政預(yù)算與支出機制

①目前，部分措施已經(jīng)通過相關(guān)法律或行政指令的形式細化為各級政府地震對策權(quán)限項目，并納入到相關(guān)預(yù)算范圍內(nèi)的開支項目。

②2015年度《關(guān)于國家施政以及預(yù)算的提案、提議（災(zāi)害相關(guān)）》2014年7月15日 全國知事會。一般年份，為應(yīng)對不測、維持災(zāi)害行政和救災(zāi)體制需要，日本政府每年普通預(yù)算中都含有災(zāi)害預(yù)備費等相關(guān)彈性預(yù)算。如果發(fā)生較大災(zāi)害，國會（地方議會）則采取補充預(yù)算或特別會計的方式追加撥款。當(dāng)出現(xiàn)跨年度或需要長期給予資金援助的災(zāi)害時，國家和地方財政主管部門則根據(jù)總體費用估算和地方提出的預(yù)算額度，在財政許可的范圍內(nèi)安排相關(guān)災(zāi)害預(yù)算。通過災(zāi)區(qū)提出的恢復(fù)重建計劃和地區(qū)防災(zāi)計劃等，安排、協(xié)調(diào)資金的使用。

表23.11大地震后2011年度、2012年度重建相關(guān)預(yù)算及內(nèi)容（單位：億日元）

11年度1次補正預(yù)算

（11年5月2日成立）11年度2次補正預(yù)算

（11年7月25日成立）11年度3次補正預(yù)算

（11年11月21日成立）12年度預(yù)算

（12年4月5日成立）（1） 災(zāi)害救助經(jīng)費4，829

（2） 災(zāi)害廢棄物處理費3，519

（3） 災(zāi)害應(yīng)對公共事業(yè)費12，019

（4） 設(shè)施費、災(zāi)害修復(fù)費4，160

（5） 災(zāi)害融資經(jīng)費6，407

（6） 地方交付稅、交付金1，200

（7） 其他經(jīng)費8，0181. 原子能損失賠償?shù)冉?jīng)費2，754

（1） 有關(guān)原子能損失賠償法的經(jīng)費2，474

（2） 有關(guān)原子能損失賠償支援機構(gòu)法相關(guān)的經(jīng)費280

2. 受災(zāi)者支援經(jīng)費3，774

（1） 雙重債務(wù)對策經(jīng)費774

（2） 受災(zāi)者生活重建支援補助金3，000

3. 東日本大震災(zāi)復(fù)興對策本部營運經(jīng)費5

4. 東日本大震災(zāi)恢復(fù)、重建預(yù)備經(jīng)費8，000

5. 地方交付稅、交付金4，573（1） 災(zāi)害救助經(jīng)費941

（2） 災(zāi)害廢棄物處理費3，860

（3） 公共事業(yè)補充14，734

（4） 災(zāi)害融資經(jīng)費6，716

（5） 地方交付稅交付金16，635

（6） 東日本大震災(zāi)復(fù)興補助金15，612

（7） 原子能災(zāi)害復(fù)興經(jīng)費3，558

（8） 全國防災(zāi)對策費5，752

（9） 其他經(jīng)費24，631

（1） 災(zāi)害救助經(jīng)費762

（2） 災(zāi)害廢棄物處理費3，442

（3） 公共事業(yè)補充5，091

（4） 災(zāi)害融資經(jīng)費1，210

（5） 地方交付稅交付金5，490

（6） 東日本大震復(fù)興交付金2，868

（7） 原子能災(zāi)害恢復(fù)經(jīng)費4，811

（8） 全國防災(zāi)對策費4，827

（9） 其他經(jīng)費3，999

（10） 東日本大震災(zāi)重建預(yù)備經(jīng)費4，000

（11） 向公債清理基金特別帳戶轉(zhuǎn)存1，253共計40，153小計19，106小計92，438小計37，754表2是3.11大地震兩年來的國家財政預(yù)算情況。從結(jié)構(gòu)上看，經(jīng)費包括9大部分：災(zāi)害救助經(jīng)費， 災(zāi)害廢棄物處理費，公共事業(yè)費追加，災(zāi)害融資經(jīng)費，地方交付稅、交付金。東日本大地震交付金，原子能災(zāi)害恢復(fù)費，全國防災(zāi)對策費與其他經(jīng)費等。根據(jù)災(zāi)害的發(fā)展，預(yù)算的內(nèi)容每年也有變化。

國家預(yù)算以地方交付稅，國庫負擔(dān)金或補助費，債券融資，融資補助等形式發(fā)放給災(zāi)區(qū)。地方預(yù)算的來源除了地方稅、來自國家的地方交付稅、國庫補貼等轉(zhuǎn)移費用以外、還可以發(fā)行地方債券、設(shè)立災(zāi)害恢復(fù)基金等。災(zāi)害恢復(fù)基金由地方政府任意負責(zé)建立，平常年份進行積累，災(zāi)害發(fā)生時作為災(zāi)害的臨時經(jīng)費使用。發(fā)行地方債券是地方政府的另外一種籌資手段。但法律對此有約束性規(guī)定，即債券總額應(yīng)與因災(zāi)減免的各種稅收的額度以及災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急所需由地方政府承擔(dān)的部分費用相當(dāng)，利息另行規(guī)定。另外，還規(guī)定政府金融機構(gòu)在災(zāi)害發(fā)生后可為災(zāi)區(qū)政府提供特別融資。地方政府的經(jīng)費用途一般包括災(zāi)害預(yù)防費用、應(yīng)急措施費用、災(zāi)后恢復(fù)事業(yè)費等。

根據(jù)災(zāi)害對策基本法的規(guī)定，市町村、都道府縣政府的災(zāi)害行政和業(yè)務(wù)經(jīng)費，除了有法律另行規(guī)定的以外，原則上由本地（災(zāi)區(qū)）政府承擔(dān)，體現(xiàn)了誰負責(zé)誰承擔(dān)的財務(wù)原則。除了本地區(qū)發(fā)生的救災(zāi)相關(guān)經(jīng)費以外，其他非受災(zāi)地方政府和公共團體為災(zāi)區(qū)政府提供災(zāi)害應(yīng)急援助時所產(chǎn)生的經(jīng)費，也由接受援助的災(zāi)區(qū)政府承擔(dān)。當(dāng)災(zāi)區(qū)政府無力承擔(dān)時，可以申請國家和增援方臨時代為墊付。

市町村根據(jù)都道府縣指示采取應(yīng)急措施所產(chǎn)生的費用以及都道府縣增援所發(fā)生的費用，當(dāng)受災(zāi)市町村負擔(dān)有困難或由市町村負擔(dān)欠妥時，除了按規(guī)定由國家支付的部分外，應(yīng)由增援方負擔(dān)。都道府縣可以為災(zāi)區(qū)政府臨時代墊部分援助費用。

當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，中央政府（國家）必須在保證財政正常運行的情況下迅速采取必要的財政措施。包括優(yōu)先使用預(yù)備費，如需要發(fā)行國債，應(yīng)對政府債務(wù)負擔(dān)增加可能造成的影響進行綜合評估后及時做出決策?；痉ㄒ?guī)定，國家要求地方自治體開展應(yīng)急措施所產(chǎn)生的費用，當(dāng)?shù)胤阶灾误w承擔(dān)有困難或不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)時，由國家依法全部或部分承擔(dān)。當(dāng)發(fā)生巨災(zāi)需要迅速采取相應(yīng)應(yīng)急措施時，政府要為受災(zāi)地方公共團體等提供必要的經(jīng)費負擔(dān)。具體將視情況，通過制定巨災(zāi)特別援助法，根據(jù)相應(yīng)的補貼措施標(biāo)準(zhǔn)以及災(zāi)區(qū)實際需要而定。對于巨災(zāi)導(dǎo)致的不屬于國庫補貼范圍的重建經(jīng)費，當(dāng)災(zāi)區(qū)地方政府負擔(dān)嚴重不足時，可通過立法提供特別資金補充。對于災(zāi)區(qū)地方政府從事國家公共事業(yè)的恢復(fù)重建或重要民生事業(yè)所產(chǎn)生的費用，國家將通過預(yù)算，根據(jù)法律規(guī)定，承擔(dān)國家應(yīng)承擔(dān)的費用或提供補貼資金。

國家的恢復(fù)重建資金預(yù)算，一般先由市町村、都道府縣以及公共團體根據(jù)地方防災(zāi)和恢復(fù)重建規(guī)劃提出所需項目和經(jīng)費，對于需要國家承擔(dān)的費用或者提供補貼的業(yè)務(wù)，由各省主管大臣（復(fù)興廳）對地方政府提出的材料進行調(diào)查的基礎(chǔ)上做出最終決定。各省廳將結(jié)果匯報中央防災(zāi)會議（復(fù)興廳），內(nèi)閣府在對災(zāi)害損失總額估計的基礎(chǔ)上根據(jù)地方災(zāi)區(qū)公共團體提出的重建計劃和項目，按照受災(zāi)嚴重程度和地區(qū)重建的必要性、緊迫性確定經(jīng)費額度。經(jīng)國會審批核準(zhǔn)后，分配給各府省以及地方政府和相關(guān)機構(gòu)執(zhí)行。經(jīng)費來源由國家通過節(jié)約成本，壓縮開支，發(fā)行債券、融資等手段籌集，并為地方融資提供方便。①

以上是政府災(zāi)害支出的基本機制。那么對于公共設(shè)施、民間設(shè)施以及不同內(nèi)容的恢復(fù)重建項目的具體支出比例又是如何確定的呢？

（二）與3.11大地震有關(guān)的地震支出比例劃分

表3是根據(jù)《東日本大地震特別財政援助法》規(guī)定，政府對都道府縣和市町村轄區(qū)內(nèi)公共設(shè)施、民間設(shè)施以及其他生活設(shè)施等的國庫補貼情況。其一，國家對都道府縣直轄的水道設(shè)施、工業(yè)用水設(shè)施、住宅改良，交通安全設(shè)施，城市設(shè)施等公共土木設(shè)施恢復(fù)重建的國庫補貼為80%—90%。地方政府通過發(fā)行債券募集資金時，國家通過普通預(yù)算提供100%補貼。市町村在處理廢棄物時，國庫負擔(dān)50%—80%、90%的事業(yè)費。對于老年人全天護理中心、老年人短期照料設(shè)施、殘疾人援助設(shè)施等社會福利設(shè)施以及警察設(shè)施、消防設(shè)施等公共設(shè)施的國庫負擔(dān)為2/3，地方負擔(dān)1/3。②

①災(zāi)害對策基本法法 第87、88、89、90條。

②3.11以前，河流、海岸、防砂設(shè)施、斜坡、密集街區(qū)、道路、港灣、機場、下水道公園以及國立學(xué)校、公營住宅、生活保護設(shè)施等公共土木設(shè)施復(fù)舊復(fù)原13經(jīng)費一般國庫補貼為2/3，當(dāng)災(zāi)區(qū)政府復(fù)原復(fù)舊工程總額超過其標(biāo)準(zhǔn)稅收1/2以上2倍以下時，國家給予3/4補貼，當(dāng)超過2倍以上時，超出部分由國庫負擔(dān)。3.11大地震后，國庫還對地方起債的95%用交付稅形式進行補貼13。（根據(jù)《公共土木設(shè)施災(zāi)害恢復(fù)事業(yè)國庫負擔(dān)法》相關(guān)條款整理）。 表3東日本大地震財權(quán)法中規(guī)定的公共土木設(shè)施恢復(fù)重建的特別財政援助比例

3-A 公共工程

公共土木設(shè)施等廢棄物處理社會福利設(shè)施及公共設(shè)施直

轄

、

補

助

業(yè)

務(wù)綜合負擔(dān)減輕方式（一攬子支付方式）

水道設(shè)施，工業(yè)用水設(shè)施，住宅改良，交通安全設(shè)施，城市設(shè)施，一般廢棄物處理設(shè)施，村落排水設(shè)施的災(zāi)害恢復(fù)

事業(yè)費：

都道府縣：國庫負擔(dān)80%—90%。

*（當(dāng)災(zāi)害費用超過本縣標(biāo)準(zhǔn)稅率收入比40%時）

市町村：國庫負擔(dān)80%—90%。

*（當(dāng)災(zāi)害費用超過本市町村標(biāo)準(zhǔn)稅率收入比20%時）（市町村）

（當(dāng)災(zāi)害費用超過本市町村標(biāo)準(zhǔn)稅率收入比10%、20%時）

事業(yè)費：國庫負擔(dān)分別為50%—80%；90%?！旧鐣＠O(shè)施】

老年人全天護理中心，老年人短期照料設(shè)施，低費養(yǎng)老院，地區(qū)綜合援助中心，殘疾人援助設(shè)施，護理老年人保健設(shè)施

【公共設(shè)施】

警察設(shè)施，市町村臨時建筑，消防設(shè)施，保健所，公立火葬場，公共醫(yī)療機構(gòu)，公立畜牧站，中央批發(fā)市場

事業(yè)費：國庫負擔(dān)2/3

地方負擔(dān)1/3地方

財政

措施

補貼【普通會計預(yù)算部分】

發(fā)行債券補貼比例100%

本金利息償還的交付稅撥付比例：95%

發(fā)行債券補貼100%

本金利息償還的交付稅撥付比例：100%【普通會計預(yù)算部分】

發(fā)行債券100%

本金利息償還的交付稅撥付比例：95%3-B 民間設(shè)施

項目補貼率管轄省廳民間醫(yī)療設(shè)施（急救醫(yī)療，精神科醫(yī)院）1/2厚生勞動省3-C其他社會設(shè)施

項目補貼率管轄省廳現(xiàn)行法律依據(jù)受災(zāi)者生活援助金8/10內(nèi)閣府受災(zāi)者生活援助法宮崎縣直升機碼頭公社管理的岸壁無利息貸款國土交通省—仙臺機場跑道85/100國土交通省機場法仙臺機場旅客候客廳給予縣政府無利息貸款國土交通省—災(zāi)害廢棄物處理1/2 ～ 8/10 ～ 9/10環(huán)境省廢物清掃法3-D 對農(nóng)林漁業(yè)、中小企業(yè)者的金融援助

項目財特法特例管轄省廳災(zāi)害援助金的償還年限的延長償還年限13年以內(nèi)

貸款利息無利息（無保證人時利息為1.5%）厚生勞動省中小漁業(yè)融資保證保險補充利率提高補貼率為9/10農(nóng)林水產(chǎn)省農(nóng)業(yè)改良資金償還期限的延長償還年限13年以內(nèi)

緩交期限6年以內(nèi)農(nóng)林水產(chǎn)省中小企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施整備機構(gòu)的工廠整備業(yè)務(wù)工廠，事務(wù)所，周邊設(shè)施的整備

以及出租經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省導(dǎo)入可持續(xù)性強的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式促進法貸款償還期限的延長償還年限15年以內(nèi)緩交期限6年以內(nèi)農(nóng)林水產(chǎn)省漁船再保險以及漁業(yè)共濟保險特別會計的積累金特例可以中途提取積累金財務(wù)省

農(nóng)林水產(chǎn)省省略對于B急救醫(yī)療、精神科醫(yī)院等民間醫(yī)療設(shè)施，國庫補貼為1/2。而對于C其他社會生活設(shè)施，則根據(jù)公共性的強弱，提供不同比例的補貼或者貸款利息補貼。

對于D一般民營企業(yè)和個人，國家則主要提供融資貸款、或采取放寬繳費年限進行利息補貼等。

地震給災(zāi)區(qū)政府帶來嚴重的財政困難。尤其是受災(zāi)嚴重的巖手縣、宮城縣、福島縣，重建經(jīng)費大大超出了自治體能夠承擔(dān)的范圍。3.11大地震以后，由于影響巨大，被指定為巨災(zāi)，國家通過補充預(yù)算、一般預(yù)算以及復(fù)興特別交付金制度等對地方政府采取了盡可能多的承擔(dān)地震災(zāi)害財政負擔(dān)的政策。

如，對于地方政府管轄的道路修繕、土地規(guī)劃整理、防災(zāi)集團轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備、學(xué)校整備、醫(yī)院抗震補貼等的國庫補貼，一般規(guī)定基干事業(yè)項目上限為35%，最高補助率為80%。但為了減輕自治體負擔(dān)，國家（通過修改法律條文）相應(yīng)地提高了補助率（一般為10%～20%）或增加補貼力度，例如防災(zāi)集團轉(zhuǎn)移原來規(guī)定國家負擔(dān)比例為3/4，地方負擔(dān)1/4。3.11大地震后考慮到災(zāi)區(qū)政府的實際情況，國家通過立法，決定將地方承擔(dān)的1/4的50%給予補貼。①

對于災(zāi)害救助經(jīng)費（臨時收容設(shè)施、食品、水、寢具、醫(yī)療、搶修、埋葬等），原則上由災(zāi)區(qū)市町村和都道府縣支付，國家對按超出市町村、都道府縣以普通稅標(biāo)準(zhǔn)稅率核算的年度總收入估算額2%以下部分，負擔(dān)50%，大于2%少于4%的部分，負擔(dān)80%。超過4%以上的部分，負擔(dān)90%。②

對于生活基礎(chǔ)設(shè)施等基干項目的補貼率，一般為50%-80%，但當(dāng)災(zāi)區(qū)地方事業(yè)計劃被批準(zhǔn)以后，加上地方交付稅的合并使用以后，基本上地方的負擔(dān)全部由國家承擔(dān)。

對于個別法律的規(guī)定，如《受災(zāi)者生活重建援助法》規(guī)定對災(zāi)民的生活重建援助最高300萬日元，國家和地方自治體按各占50%的比例承擔(dān)費用。災(zāi)后，政府對該法律修改，將國家的補貼提高到80%，并納入到國家的補充預(yù)算中。

以上是日本災(zāi)害支出比例的具體情況。從救災(zāi)支出的沿革來看，為了強化危險地區(qū)的地震應(yīng)對，日本在1985年至2010年之間共開展了6次對重點地區(qū)地震應(yīng)對事業(yè)的財政補貼，根據(jù)計劃，將原來消防設(shè)施、公立中小學(xué)危險校舍改造費的國庫補貼由原來的1/3提高到1/2（個別財政困難市町村或有倒塌危險的學(xué)校為2/3），社會福利設(shè)施的補貼由1/2提高到2/3，以提高危險地區(qū)設(shè)施的抗震水平（根據(jù)《關(guān)于地震防災(zāi)強化地區(qū)地震對策緊急整備事業(yè)的國家財政特別措施法》1980年整理）。另根據(jù)《土木工程設(shè)施災(zāi)害復(fù)原事業(yè)國庫負擔(dān)法》（2011年修改），3.11大地震后，國家通過特別財政補貼金和增加國庫負擔(dān)比例規(guī)定，對都道府縣：公共土木設(shè)施關(guān)聯(lián)的項目的一般國庫補貼1/2；公立學(xué)校復(fù)原補貼2/3；公營住宅補貼1/2；感染性指定醫(yī)療機構(gòu)災(zāi)害恢復(fù)國庫補貼2/3X1/2的補貼率分別提高到3/4；5/6；3/4；1/2。

①財務(wù)省主計局《復(fù)興関係予算》2012年11 月。

②《災(zāi)害救助法》第36條?？傮w而言，日本災(zāi)害經(jīng)費的支出根據(jù)事權(quán)分工以及災(zāi)害程度和項目性質(zhì)的不同，國家的補貼率也不同，體現(xiàn)了分工合作的行政理念。

四、日本的經(jīng)驗與教訓(xùn)

（一 ）經(jīng)驗

從3.11大地震的結(jié)果看，這次地震災(zāi)害的確給災(zāi)區(qū)造成了很大損失，但不能否認，由于日本政府和居民的防災(zāi)意識強，防災(zāi)機制比較健全，而且國家與地方自治體的責(zé)任有明確規(guī)定，在災(zāi)害恢復(fù)中強調(diào)“自助、共助、公助”的綜合防災(zāi)理念，災(zāi)害重建的速度和效果還是比較突出的，為抗震救災(zāi)積累了不少經(jīng)驗。具體可以歸納為以下幾點。

其一，災(zāi)害行政以立法（法律）為準(zhǔn)，有法可依。不僅國家、都道府縣、市町村要依法行政，相關(guān)企事業(yè)單位、甚至個人也要依法承擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

其二，責(zé)任明確，義務(wù)對等，組織系統(tǒng)健全，功能互補。責(zé)任方面，明確地震災(zāi)害應(yīng)對的首要責(zé)任主體是市町村，都道府縣為其提供準(zhǔn)確必要的援助，國家的作用是為兩者提供后援。各級政府依法行政，依法建制，依法確權(quán)，責(zé)權(quán)細化，整體構(gòu)成一個上下聯(lián)動的防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任機制。

其三，事權(quán)和財權(quán)分置為主，也強調(diào)整體性。國家通過立法確權(quán)，明確了各主體的責(zé)任和義務(wù)，在財政上既不大包大攬，也不輕視政府的公共責(zé)任。在主體上，重視地方的自主性、治愈力，同時通過國家財政支出，顯示出中央和地方上下一體，協(xié)同防災(zāi)的決心。

（二）問題與教訓(xùn)

其一，財權(quán)分擔(dān)，中央財權(quán)相對集中，地方財源相對短缺，不利于地方因地制宜靈活開展重建。當(dāng)大規(guī)模地震發(fā)生后，災(zāi)區(qū)政府一般當(dāng)年會遇到財政困難，無力單獨承擔(dān)地方應(yīng)該承擔(dān)的費用，只能向國家要求國庫補貼。長期以往，容易導(dǎo)致地方政府平時應(yīng)付，出現(xiàn)災(zāi)害時向國家伸手要錢的弊端。

其二，地方救災(zāi)項目多通過各府?。◤?fù)興廳）分別申請上報、核準(zhǔn)、下?lián)?。項目事?quán)分散，一是不利于資金集中有效使用，二是以項目為導(dǎo)向的資金使用方式容易導(dǎo)致不公，引起部分居民的不滿。

其三，事權(quán)財權(quán)分配過于明晰，容易對中央政策、業(yè)務(wù)范圍、援助項目形成依賴性。有政策有資金的項目就做，沒有資金的項目就等，缺乏主動和自覺性。事權(quán)不明的地方無法實施，影響救災(zāi)效率。

其四，法律條文之間有矛盾或不適合之處，通過法律修改事權(quán)授權(quán)速度慢，很容易導(dǎo)致必要的活動和業(yè)務(wù)難以及時展開。

地震確權(quán)是做好地震應(yīng)對的關(guān)鍵。明確職責(zé)，合理分工合作是保證救災(zāi)順利有序開展的必要條件。日本的經(jīng)驗對我國救災(zāi)制度建設(shè)也有參考價值，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

【責(zé)任編輯：石本惠】