宋金文

〔摘要〕日本防災(zāi)體制包括相關(guān)法律、應(yīng)對體制、責(zé)任機(jī)制以及責(zé)任主體結(jié)構(gòu)的構(gòu)成；日本國家與地方自治體有關(guān)地震的事權(quán)，包括災(zāi)前災(zāi)后各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容、類型、責(zé)任主體分工等，日本地震確權(quán)后的責(zé)任表現(xiàn)在一些救災(zāi)支出的項目上。3.11大地震后，日本政府和居民的防災(zāi)意識強(qiáng)，防災(zāi)機(jī)制比較健全，而且國家與地方自治體的責(zé)任有明確規(guī)定，在災(zāi)害恢復(fù)中強(qiáng)調(diào)“自動、共助、公助”的綜合防災(zāi)理念，日本災(zāi)害重建的速度和效果比較突出，為抗災(zāi)救災(zāi)積累了不少經(jīng)驗，同時也有不少教訓(xùn)。

〔關(guān)鍵詞〕日本地震；災(zāi)害確權(quán)；日本政府

〔中圖分類號〕D731.333.9 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2017）02-0087-12

在現(xiàn)代社會中，保護(hù)國民的生命和財產(chǎn)安全可以說是所有國家憲法和法律中共同規(guī)定的內(nèi)容，也是政府的根本任務(wù)之一。對于受災(zāi)的災(zāi)民而言，情況更是如此。

在個人和家庭生活越來越依附于外部社會、而外部社會風(fēng)險也越來越難以單獨抵擋的當(dāng)今，強(qiáng)調(diào)政府在災(zāi)害中的作用乃大勢所趨。尤其在大災(zāi)后的緊急救援、應(yīng)急救災(zāi)階段，政府往往發(fā)揮著舉足輕重的作用。但與此同時，特別是進(jìn)入重建階段以后，受災(zāi)的災(zāi)民也有自力更生、自主恢復(fù)生活的義務(wù)，以普遍稅收為基礎(chǔ)建立起來的現(xiàn)代國家和政府在災(zāi)害發(fā)生時和發(fā)生后也必須保證經(jīng)濟(jì)社會的安定，因此不可能傾其所有對受災(zāi)的個人和家庭生活大包大攬，無所保留地長期進(jìn)行全方位的支持。不僅政府不是萬能的，市場、企業(yè)、鄰里、自愿者的作用也都是有限的。在這種情況下，要保護(hù)災(zāi)民的生命和財產(chǎn)安全，讓災(zāi)民盡快從災(zāi)害中恢復(fù)過來，實現(xiàn)災(zāi)后重生，必然會涉及到國家、政府、社會各方權(quán)力和利益的再分配問題。因此，通過確權(quán)以及據(jù)此安排相應(yīng)的支出，在可能的范圍內(nèi)實現(xiàn)災(zāi)害應(yīng)對業(yè)務(wù)的程序化和標(biāo)準(zhǔn)化，就成為災(zāi)害應(yīng)對中必須考慮的問題，也是國家、地方政府防災(zāi)救災(zāi)體制建設(shè)中的應(yīng)有之義。

2011年3月11日日本東部沿海發(fā)生了9.0級大地震，地震引發(fā)的海嘯和福島核電站事故給日本帶來了巨大災(zāi)難和沉重打擊。①災(zāi)后，從保護(hù)國民生命和財產(chǎn)安全，建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)能力強(qiáng)的社會的角度反思本次大地震應(yīng)對的經(jīng)驗和教訓(xùn)，為今后可能再次發(fā)生類似規(guī)模的大地震做好準(zhǔn)備，通過修改相關(guān)法律，再次確權(quán)，明確國家、地方公共團(tuán)體、民間企業(yè)、民間團(tuán)體、NPO、個人等相關(guān)主體在恢復(fù)重建中的作用，區(qū)分不同災(zāi)害情況下各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)，探討各方合作的方式并將其制度化，成為日本政府思考的重要課題，也成為日本構(gòu)建抗災(zāi)能力強(qiáng)、柔韌性強(qiáng)的社會的主旋律。在巨大災(zāi)害多發(fā)、應(yīng)對措施日趨全球化的今天，日本的經(jīng)驗和教訓(xùn)無疑也應(yīng)該引起我們的關(guān)注。本文以日本為例，主要通過日本政府應(yīng)對地震災(zāi)害時的確權(quán)與支出責(zé)任劃分，來分析日本災(zāi)害應(yīng)對機(jī)制的優(yōu)缺點，以期達(dá)到他山之石可以攻玉的目的。

一、日本地震災(zāi)害應(yīng)對責(zé)任機(jī)制

日本有關(guān)地震事權(quán)的設(shè)置和支出分擔(dān)與其國家現(xiàn)有的行政、法律制度體系以及災(zāi)害責(zé)任體制有關(guān)。

（一）三級應(yīng)對體制

日本是地震大國，全世界20%以上的地震發(fā)生在這里。在長期應(yīng)對過程中，日本逐步探索并建立起了一套相對完善的地震災(zāi)害應(yīng)對體制（責(zé)任和義務(wù)分擔(dān)機(jī)制），這些機(jī)制在防災(zāi)減災(zāi)、恢復(fù)重建的過程中發(fā)揮了重大作用，也是日本作為成熟型防災(zāi)先進(jìn)國家的標(biāo)志。

日本的災(zāi)害應(yīng)對責(zé)任機(jī)制，根據(jù)其國家的行政制度——國家（中央府省）、都道府縣、市町村的行政劃分，形成了三級政府各負(fù)其責(zé)，各自承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)力和義務(wù)，以市町村為主體，上下聯(lián)動，縱向配合為特點的三級應(yīng)對機(jī)制。根據(jù)災(zāi)害規(guī)模和性質(zhì)的不同，建立起了以總理大臣（內(nèi)閣府）、都道府縣、市町村行政首長以及相關(guān)公共機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人等為法定主體責(zé)任人，通過相關(guān)組織，制定和實施國家、地區(qū)的防災(zāi)計劃、防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃，落實防災(zāi)責(zé)任，并在災(zāi)害發(fā)生和恢復(fù)重建時依法采取應(yīng)對措施，開展救災(zāi)和重建活動的機(jī)制。一般小規(guī)模的普通災(zāi)害由基層市町村自主應(yīng)對；規(guī)模較大超出市町村應(yīng)對能力的非常災(zāi)害、緊急災(zāi)害，由國家或都道府縣對災(zāi)區(qū)自治體等給予各種可能的援助；當(dāng)出現(xiàn)跨都道府縣的區(qū)域性巨災(zāi)和災(zāi)害緊急事態(tài)時，則由國家發(fā)布緊急災(zāi)害命令，協(xié)調(diào)相關(guān)自治體聯(lián)合應(yīng)對。

（二）法律法規(guī)和責(zé)任體制

上述機(jī)制是通過相關(guān)法律，依法形成并確立起來的。起決定性作用的是1961年出臺的《災(zāi)害對策基本法》（以下簡稱基本法）。該法就：其一，國家、地方自治體（都道府縣、市町村）、指定公共機(jī)關(guān)以及國民等在應(yīng)對災(zāi)害時各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和權(quán)限（責(zé)權(quán)）；其二，國家和地方自治體防災(zāi)組織的建設(shè)和功能協(xié)調(diào)（組織、協(xié)調(diào)）；其三，防災(zāi)計劃的制定機(jī)制（人員、事權(quán)、財權(quán)）；其四，災(zāi)害預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急、恢復(fù)重建各個環(huán)節(jié)中央和地方政府應(yīng)采取的基本措施（事權(quán)、財權(quán)）；其五，保障災(zāi)民的生活，確保災(zāi)民的生活環(huán)境、避難、安置、情報提供等方面的職責(zé)和權(quán)限（災(zāi)民保護(hù)規(guī)則和權(quán)限）；其六，重復(fù)重建應(yīng)采取的措施和規(guī)范以及各級財政應(yīng)采取的金融措施等（具體見確權(quán)部分）做了詳細(xì)規(guī)定，是日本推進(jìn)綜合性防災(zāi)行政、完善防災(zāi)措施和機(jī)制，維護(hù)災(zāi)后社會秩序，保障公民社會福利權(quán)力的基本法規(guī)。該法出臺50多年以來，經(jīng)過實踐中的多次補(bǔ)充、修改，已經(jīng)成為日本災(zāi)害行政以及防災(zāi)責(zé)任模式確立的綱領(lǐng)性文件。

此外，日本還制定了諸多針對地震災(zāi)害的特殊立法，包括以保障重大災(zāi)害時國家和地區(qū)能夠順利有序恢復(fù)重建為目的的《大規(guī)模地震對策特別措施法》《地震防災(zāi)對策特別措施法》；以援助災(zāi)民和自治體重建為目的的《災(zāi)害救助法》《特定非常災(zāi)害中災(zāi)民的權(quán)益保護(hù)特別措施法》；以推動災(zāi)后社區(qū)建設(shè)為目的的《受災(zāi)者生活援助法》《巨災(zāi)應(yīng)對特別財政援助法》，以東日本大地震恢復(fù)重建為對象的《東日本大地震基本法》等，這些法律既是對災(zāi)害基本法的補(bǔ)充，也是對地震后各級政府應(yīng)對責(zé)任和權(quán)限的進(jìn)一步細(xì)化。①

根據(jù)以上法律，中央和地方政府都成立了相應(yīng)的防災(zāi)組織，負(fù)責(zé)地震決策，防災(zāi)計劃的制定，落實以及預(yù)算分配等。內(nèi)閣府設(shè)有中央防災(zāi)會議，會長由總理大臣擔(dān)任，平時歸主管防災(zāi)大臣（2001年設(shè)立）管轄，負(fù)責(zé)制定與災(zāi)害有關(guān)的國家層面的基本戰(zhàn)略、方針、政策，對地方政府防災(zāi)計劃和防災(zāi)措施進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、推進(jìn)。災(zāi)害發(fā)生后，負(fù)責(zé)對地震災(zāi)害重大事項進(jìn)行審議，為總理和防災(zāi)大臣提供咨詢、答辯，并提供意見和建議。內(nèi)閣府還要每年向國會提交防災(zāi)措施報告，向社會公布當(dāng)年的《防災(zāi)白皮書》。

中央各省廳分別負(fù)責(zé)本管轄系統(tǒng)內(nèi)防災(zāi)領(lǐng)域相關(guān)預(yù)算的編制、審核、上報、下?lián)埽Φ胤捷爡^(qū)系統(tǒng)實施的相關(guān)防災(zāi)事業(yè)計劃、預(yù)算項目和費用等措施是否得當(dāng)進(jìn)行勸告、指導(dǎo)或建議。各地方自治體（都道府縣、市町村）也設(shè)有地方防災(zāi)會議（委員會），由都道府縣和市町村首長擔(dān)任會長，負(fù)責(zé)制定本地區(qū)的防災(zāi)計劃，審議、協(xié)調(diào)和處理本地區(qū)地震相關(guān)事務(wù)。②災(zāi)害發(fā)生時，負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)各有關(guān)機(jī)構(gòu)從事救援和重建工作。3.11以后，增加了市町村可以根據(jù)協(xié)議與其他市町村共同組成聯(lián)合防災(zāi)會議，都道府縣、市町村可以跨區(qū)域制作地區(qū)防災(zāi)計劃的規(guī)定。

當(dāng)發(fā)生災(zāi)害時，各級政府可根據(jù)災(zāi)情依法成立災(zāi)害對策本部，按照法律賦予的授權(quán)（具體內(nèi)容后述），組織、聯(lián)絡(luò)和動員相關(guān)部門以及人員參與救災(zāi)等活動。

除了政府行政機(jī)構(gòu)本身以外，法律還規(guī)定各級政府指定公共機(jī)關(guān)、獨立行政法人、日本央行、日本紅十字會、NHK，地方公共機(jī)關(guān)轄區(qū)的煤氣水電等基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、劇場、百貨店、旅館，鐵路運營機(jī)構(gòu)等重要部門也要制定和執(zhí)行本機(jī)構(gòu)的防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃，災(zāi)害發(fā)生時，有協(xié)助政府開展工作的義務(wù)。

（三）3.11大地震后的應(yīng)對機(jī)制建設(shè)

復(fù)興廳是針對3.11大地震重新立法組建的一個有時限性的中央災(zāi)害應(yīng)對實體機(jī)構(gòu)，作為中央政府的窗口，統(tǒng)一接受和處理災(zāi)區(qū)的重建以及財政援助等事宜。其成員由中央相關(guān)省廳和地方自治體負(fù)責(zé)人以及專家組成，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、溝通中央以及地方自治體的相關(guān)重建事務(wù)，是日本大地震災(zāi)后復(fù)興的指揮部。之所以設(shè)立該機(jī)構(gòu)，是由于日本20世紀(jì)70年代以后較小發(fā)生跨區(qū)域的大災(zāi)，地方發(fā)生的普通和非常災(zāi)害的復(fù)興重建業(yè)務(wù)、經(jīng)費申請都按部門到相應(yīng)省廳辦理，各省根據(jù)情況進(jìn)行批復(fù)和指導(dǎo)，省廳分掌事權(quán)和財權(quán)，相互之間缺乏應(yīng)有的互動和協(xié)調(diào)，不利于資金的集中有效使用。成立復(fù)興廳，一是為了節(jié)約時間成本、減少溝通環(huán)節(jié)，二是能夠直接接受受災(zāi)自治體的請求，及時協(xié)助災(zāi)區(qū)開展工作，便于統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一安排復(fù)興經(jīng)費、完成各項重建計劃。具體業(yè)務(wù)計劃仍由有關(guān)各省負(fù)責(zé)督導(dǎo)和檢查。由復(fù)興廳出面與其他府省溝通和協(xié)調(diào)，有利于保證災(zāi)區(qū)政府集中精力推進(jìn)整個復(fù)興工作的開展。復(fù)興廳還在各受災(zāi)地設(shè)立了復(fù)興局、支所和事務(wù)所，以方便在當(dāng)?shù)厥占閳螅偷亟鉀Q問題，提高效率。③

3.11大地震發(fā)生以后，2012年日本國會對《災(zāi)害對策基本法》進(jìn)行了修改，增加了大規(guī)模災(zāi)害跨區(qū)域聯(lián)動應(yīng)對機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化防災(zāi)教育以及多主體參與，提高地區(qū)共同防災(zāi)能力等應(yīng)對措施內(nèi)容。2013年又修改了災(zāi)民援助條款，增加了強(qiáng)化跨區(qū)域避難對策，提高大規(guī)?？鐓^(qū)域災(zāi)害及時應(yīng)對能力的規(guī)定。以上條款，除了要求市町村、都道府縣間單獨或聯(lián)合簽署防災(zāi)救災(zāi)協(xié)議以外，還要求地方政府事先與地區(qū)工程企業(yè)、物資輸送與供給等領(lǐng)域的民間企業(yè)和NPO組織締結(jié)合作協(xié)議，以保證必要的人力、物力、資金以及權(quán)限用于救災(zāi)和恢復(fù)重建。在社區(qū)層面，強(qiáng)調(diào)包括設(shè)立避難所，規(guī)劃安全避難路線圖，制作災(zāi)害預(yù)測圖，設(shè)立警報系統(tǒng)和進(jìn)行防災(zāi)教育等都要積極吸引居民參與。

（四）相關(guān)評價與新趨勢

以上是日本應(yīng)對災(zāi)害的主要制度框架，政府活動基本上都是在此框架下開展的。日本的救災(zāi)活動之所以顯得比較有序，與這些制度規(guī)范的制定和執(zhí)行有密切的關(guān)系。當(dāng)然，也有對上述機(jī)制的性質(zhì)、內(nèi)容以及在實施過程中存在的問題和不足表示不滿并進(jìn)行過批判的人。如，災(zāi)害研究學(xué)者室崎益輝認(rèn)為，從制度的性質(zhì)上看，相關(guān)法律制度首先應(yīng)該站在災(zāi)民的角度進(jìn)行設(shè)置，但現(xiàn)有災(zāi)民救助的法律援助程度較低。在執(zhí)行的過程中，相關(guān)對策應(yīng)具有綜合性和靈活性，應(yīng)該給地方更多的自主權(quán)，以應(yīng)對非常時期以及重建時期的特殊要求。政府雖然強(qiáng)調(diào)要處理好“自助、互助、公助、共助”之間關(guān)系，但目前還沒有形成能夠準(zhǔn)確反映各自責(zé)任和義務(wù)負(fù)擔(dān)的機(jī)制。災(zāi)害應(yīng)對機(jī)制與其他制度之間的關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性方面也存在問題，尤其是重建資金來源的法律保障問題是制度建設(shè)的核心，但這方面的法律保障并不健全。①

另外，從災(zāi)害救助主體的演變來看，1995年阪神大地震以前，（地方自治體）政府實際上是救災(zāi)的主體，各種制度規(guī)范也都是輔助地方政府落實其救災(zāi)行為責(zé)任的具體表現(xiàn)。阪神大地震中，以企業(yè)、志愿者、居民為主體的“重建市民會議”發(fā)揮了很好的作用，并形成了居民參加的 “四面體協(xié)動”模式，即行政、地區(qū)居民、社區(qū)代表、企業(yè)和其他社會團(tuán)體四方共同參加重建的機(jī)制。這種機(jī)制與以往最大的不同在于，有關(guān)重建問題的會議討論和決策不以行政為主，每個參與主體的地位是對等的。鑒于“四面體協(xié)動”議事方式強(qiáng)調(diào)居民參與，比較容易獲得居民的認(rèn)同，作為一種有效的重建方式，在包括3.11大地震在內(nèi)的災(zāi)后重建過程中得到各方的重視和采用。

阪神大地震、3.11大地震以后，隨著政府在救災(zāi)中的局限性以及民間力量的有效性的日益顯現(xiàn)，政府也開始轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)和重視利用民間力量。中央防災(zāi)會議強(qiáng)調(diào)未來要建立一個自助、共助和公助相結(jié)合的有韌性、高效率的社會救災(zāi)機(jī)制，即國民和企業(yè)要有保護(hù)自己生命安全和財產(chǎn)的“自助”義務(wù)，地區(qū)居民、企業(yè)、志愿者、有關(guān)團(tuán)體要具有協(xié)作保護(hù)地區(qū)安全的“共助”義務(wù)，國家和地方公共團(tuán)體要發(fā)揮“公助”的作用，并根據(jù)各自的重要性和局限性，通過法律對相關(guān)行為進(jìn)行規(guī)范。

如上所述，2012年、2013年政府對《災(zāi)害對策基本法》進(jìn)行了修改，除了追加打造跨區(qū)域的災(zāi)害援助互助聯(lián)動機(jī)制以外，還提出政府要與地方社會公共團(tuán)體以及民間企業(yè)等簽署防災(zāi)協(xié)議，以希望打造一個包括災(zāi)區(qū)以外的社會援助以及志愿者援助、民間援助在內(nèi)的多元化主體共同參與的防災(zāi)責(zé)任機(jī)制。②3.11大地震以后，根據(jù)以上內(nèi)容重新對各方作用進(jìn)行確權(quán)，成為政府研討救災(zāi)工作經(jīng)驗的重點。

二、與地震有關(guān)的義務(wù)和事權(quán)

（一）地震事權(quán)的劃分

日本地震事權(quán)的確權(quán)主要依據(jù)的是《災(zāi)害對策基本法》和《災(zāi)害援助法》。前者規(guī)定了當(dāng)災(zāi)害發(fā)生或有可能發(fā)生時，市町村、都道府縣、國家各自負(fù)有的職責(zé)和權(quán)限，后者則規(guī)定了災(zāi)后為災(zāi)民提供援助時各級政府的責(zé)任和義務(wù)。

基本法規(guī)定，市町村作為基層公共團(tuán)體，負(fù)有保護(hù)本地居民生命、身體和財產(chǎn)安全，維護(hù)社會和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的責(zé)任，除了平時與本地區(qū)其他機(jī)構(gòu)和公共團(tuán)體開展協(xié)作，制定地區(qū)防災(zāi)計劃并負(fù)責(zé)實施以外，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，還需承擔(dān)災(zāi)害預(yù)報及警報的傳達(dá)，啟動消防、防汛指令，采取必要的緊急措施防御二次災(zāi)害發(fā)生、擴(kuò)大，災(zāi)害信息的收集以及傳達(dá)，災(zāi)害狀況和處理措施的報告，為其他市町村提供緊急措施幫助，設(shè)置抗災(zāi)對策本部，勸告、指示人員的避難搬遷，設(shè)置警戒區(qū)域，向居民等提出從事緊急措施業(yè)務(wù)的命令，向其他市町村長等提出要求援助的請求，向都道府縣知事提出援助、派遣自衛(wèi)隊的請求等義務(wù)。這些義務(wù)條款規(guī)定成為市町村依法行政、有效開展災(zāi)害救助活動的指南。

為了市町村能夠行使以上權(quán)力義務(wù)，基本法還賦予了市町村諸多事權(quán)。具體包括：設(shè)置抗災(zāi)對策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對策本部，向地方支分局以及指定公共機(jī)關(guān)（NTT，JR等）提出派遣職員的請求，通信設(shè)備的優(yōu)先利用，警察、消防無線電等的使用，排除有擴(kuò)大災(zāi)害危險的設(shè)備、物件，指示采取保安以及其他必要措施，勸告、指示人員進(jìn)行避難搬遷，設(shè)置警戒區(qū)域，發(fā)布限制、禁止進(jìn)入、退去命令，市町村區(qū)域內(nèi)的土地、建筑物等的臨時性使用、收用，排除緊急措施實施的障礙和建造物等，向居民等提出從事緊急措施業(yè)務(wù)的命令，向其他市町村長等提出要求援助的請求，向都道府縣知事提出要求援助的請求或者提出實施應(yīng)急措施的請求，向都道府縣知事提出自衛(wèi)隊災(zāi)害派遣的請求，通知防衛(wèi)廳長官災(zāi)害狀況，公共財產(chǎn)的無償借用等。

基本法同樣明確了都道府縣和中央的義務(wù)和事權(quán)。如都道府縣有收集以及傳達(dá)災(zāi)害信息，向國家提供相關(guān)情況，接受來自市町村長要求實施緊急援助，為市町村準(zhǔn)確而順利地實施緊急措施進(jìn)行必要的調(diào)整，請示有關(guān)機(jī)關(guān)（各府?。嵤┚o急措施，當(dāng)市町村不能開展工作時代為開展等義務(wù)。具體事權(quán)包括，設(shè)置抗災(zāi)對策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對策本部，向國家、地方支分局以及指定公共機(jī)關(guān)（NTT，JR等）提出派遣職員的請求，向國家提出請求，請國家以及地方支分局等斡旋，派遣職員等。

國家有根據(jù)都道府縣及市町村請求向災(zāi)區(qū)派遣職員，根據(jù)災(zāi)情實施災(zāi)害緊急措施等的義務(wù)。具體事權(quán)包括，設(shè)置非?？篂?zāi)對策本部或緊急抗災(zāi)對策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對策本部，對地方公共團(tuán)體首長發(fā)出指示，負(fù)責(zé)國家和地方、地方政府相互間的聯(lián)絡(luò)等。

在政府間的關(guān)系上，雖然法律規(guī)定中央政府對災(zāi)害承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，但實際負(fù)責(zé)災(zāi)害風(fēng)險管理和重建任務(wù)的是自治體。比如災(zāi)民的安置和受災(zāi)建筑物的重建等，國家只是幫助自治體，給予必要的財政支援、技術(shù)指導(dǎo)、制定行動手冊、對有關(guān)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)等。

表1中列舉的事項主要是防災(zāi)救災(zāi)中各級政府的責(zé)權(quán)、事權(quán)分治、分工情況，這些規(guī)定明確了各級政府在災(zāi)害行政和實施救援活動的職責(zé)權(quán)限，是政府有序開展工作的法律依據(jù)。有關(guān)災(zāi)民救助和恢復(fù)重建工作，目前日本還沒有與災(zāi)害對策基本法類似的救助和恢復(fù)重建的基本立法，各級政府的權(quán)力和義務(wù)主要是通過《災(zāi)害援助法》和《受災(zāi)者生活援助法》等個別法律進(jìn)行規(guī)范。主要思路與災(zāi)害對策基本法相似，也是區(qū)分了各級政府、團(tuán)體在災(zāi)民救助和恢復(fù)重建中的責(zé)任和義務(wù)，并對有關(guān)事權(quán)進(jìn)行了細(xì)化分工。由于篇幅所限，這里不再具體展開論述。

除了分工確權(quán)以外，市町村、都道府縣、中央省廳在災(zāi)害預(yù)防以及重建方面也承擔(dān)著一些共同或相同的責(zé)任。如在災(zāi)害的各個環(huán)節(jié)，各政府機(jī)構(gòu)都需要保持緊密聯(lián)系，相互溝通，協(xié)作應(yīng)對。①

日本的災(zāi)害行政是在上述法律所確立的分工、合作機(jī)制下進(jìn)行的。如國土交通省負(fù)責(zé)對中央和地方管轄范圍內(nèi)受損的建筑物、河流、海岸、山體、斜坡、密集街區(qū)、集體轉(zhuǎn)移區(qū)、道路、港灣、機(jī)場、下水道、市區(qū)重建、住宅金融、房屋租賃等事項進(jìn)行管理，并通過編制整合上報地方災(zāi)區(qū)提交的國庫補(bǔ)貼申請項目和預(yù)算，為地方政府和民間恢復(fù)重建提供資金申請、轉(zhuǎn)移下?lián)艿仍＾r(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)對因災(zāi)受損的漁船、漁業(yè)、森林、農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)村公共土木工程、農(nóng)業(yè)等提供國家補(bǔ)償和援助。都道府縣、市町村相關(guān)課局同樣也要負(fù)責(zé)本轄區(qū)受災(zāi)人員、設(shè)施的統(tǒng)計以及災(zāi)后恢復(fù)重建政策，并負(fù)責(zé)編制申報相關(guān)項目資金等。

地方都道府縣和市町村政府則根據(jù)法律對地方政府的授權(quán)，制定和落實地區(qū)防災(zāi)計劃，開展災(zāi)害救助和恢復(fù)重建工作。

（二）3.11大地震以后的事權(quán)

3.11大地震后，中央防災(zāi)會議2013年通過了大規(guī)模地震防災(zāi)減災(zāi)大綱，提出中央和地方政府今后還要就以下幾個方面采取改善措施，通過確權(quán)，明確各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。

其一，與災(zāi)害預(yù)防相關(guān)的事項。包括：建筑物的抗震化措施等；海嘯對策；火災(zāi)對策；砂土、地質(zhì)災(zāi)害對策；基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)及設(shè)施安全對策；長周期地震測量；土壤液化；風(fēng)險宣傳；防災(zāi)教育、防災(zāi)訓(xùn)練；志愿者合作；綜合防災(zāi)水平的提高；地震災(zāi)害調(diào)查以及成果的活用共12項。

其二，應(yīng)急措施方面的事項。包括：災(zāi)害應(yīng)對體制；核電站應(yīng)對；救助、急救對策；醫(yī)療；救火；緊急運輸中交通的確保和運送活動；食品飲料生活必需品等物資的調(diào)配；燃料供應(yīng)；避難者對策；回家困難者的應(yīng)對；基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)及設(shè)施的恢復(fù)；醫(yī)療保健、防疫；遺體對策；災(zāi)害廢棄物的處理；防災(zāi)情報對策；社會秩序的確保；多種空間的有效利用；廣域聯(lián)合、援助機(jī)制的確立。此外還要考慮為防止混亂發(fā)生所采取的骨干交通管制，確保民間企業(yè)活動的可持續(xù)性以及國家地方政府業(yè)務(wù)的正常開展，防范二次災(zāi)害、綜合災(zāi)害發(fā)生等措施。

其三，恢復(fù)重建時期的事項。包括：恢復(fù)重建的綜合計劃，災(zāi)民的生活重建，經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)等。這些內(nèi)容如何在中央、地方自治體不同主體間進(jìn)行細(xì)化分配，目前還在探索過程中，還有待通過立法或其他方式予以確認(rèn)和落實。①

同時，針對國家防災(zāi)救災(zāi)對策相對完善而恢復(fù)重建立法滯后的情況，全國都道府縣知事會呼吁盡快制定獨立的恢復(fù)重建基本法，對大規(guī)模災(zāi)害時國家和地方的作用、恢復(fù)重建時中央和地方的事務(wù)、權(quán)限以及財政負(fù)擔(dān)進(jìn)行梳理。提出應(yīng)進(jìn)一步明確責(zé)權(quán)，即災(zāi)害應(yīng)對原則上以地方和民間為主，不能應(yīng)對的部分由國家負(fù)責(zé)；對相關(guān)法律政令進(jìn)行梳理和調(diào)整；強(qiáng)化巨震對策體制；設(shè)立綜合性的法律適用例外條款，以利于各方面緊急應(yīng)對；簡化國家財政援助審批手續(xù)，明確國家緊急應(yīng)急系統(tǒng)的權(quán)限和預(yù)算權(quán)；構(gòu)建跨區(qū)域援助、受援機(jī)制等。目標(biāo)是建立一個在重大災(zāi)害發(fā)生時，國家、都道府縣、市町村、民間企業(yè)、醫(yī)療福利機(jī)構(gòu)、NPO等所有主體全力應(yīng)對的法律制度體系。②

以上是日本政府地震災(zāi)害應(yīng)對義務(wù)以及確權(quán)的主要內(nèi)容。那么，與此相應(yīng)的財政支出分配情況又如何呢？

三、地震預(yù)算和支出比例分擔(dān)

（一）與地震災(zāi)害有關(guān)的財政預(yù)算與支出機(jī)制

一般年份，為應(yīng)對不測、維持災(zāi)害行政和救災(zāi)體制需要，日本政府每年普通預(yù)算中都含有災(zāi)害預(yù)備費等相關(guān)彈性預(yù)算。如果發(fā)生較大災(zāi)害，國會（地方議會）則采取補(bǔ)充預(yù)算或特別會計的方式追加撥款。當(dāng)出現(xiàn)跨年度或需要長期給予資金援助的災(zāi)害時，國家和地方財政主管部門則根據(jù)總體費用估算和地方提出的預(yù)算額度，在財政許可的范圍內(nèi)安排相關(guān)災(zāi)害預(yù)算。通過災(zāi)區(qū)提出的恢復(fù)重建計劃和地區(qū)防災(zāi)計劃等，安排、協(xié)調(diào)資金的使用。

表2是3.11大地震兩年來的國家財政預(yù)算情況。從結(jié)構(gòu)上看，經(jīng)費包括9大部分：災(zāi)害救助經(jīng)費， 災(zāi)害廢棄物處理費，公共事業(yè)費追加，災(zāi)害融資經(jīng)費，地方交付稅、交付金。東日本大地震交付金，原子能災(zāi)害恢復(fù)費，全國防災(zāi)對策費與其他經(jīng)費等。根據(jù)災(zāi)害的發(fā)展，預(yù)算的內(nèi)容每年也有變化。

國家預(yù)算以地方交付稅，國庫負(fù)擔(dān)金或補(bǔ)助費，債券融資，融資補(bǔ)助等形式發(fā)放給災(zāi)區(qū)。地方預(yù)算的來源除了地方稅、來自國家的地方交付稅、國庫補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)移費用以外、還可以發(fā)行地方債券、設(shè)立災(zāi)害恢復(fù)基金等。災(zāi)害恢復(fù)基金由地方政府任意負(fù)責(zé)建立，平常年份進(jìn)行積累，災(zāi)害發(fā)生時作為災(zāi)害的臨時經(jīng)費使用。發(fā)行地方債券是地方政府的另外一種籌資手段。但法律對此有約束性規(guī)定，即債券總額應(yīng)與因災(zāi)減免的各種稅收的額度以及災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急所需由地方政府承擔(dān)的部分費用相當(dāng)，利息另行規(guī)定。另外，還規(guī)定政府金融機(jī)構(gòu)在災(zāi)害發(fā)生后可為災(zāi)區(qū)政府提供特別融資。地方政府的經(jīng)費用途一般包括災(zāi)害預(yù)防費用、應(yīng)急措施費用、災(zāi)后恢復(fù)事業(yè)費等。

根據(jù)災(zāi)害對策基本法的規(guī)定，市町村、都道府縣政府的災(zāi)害行政和業(yè)務(wù)經(jīng)費，除了有法律另行規(guī)定的以外，原則上由本地（災(zāi)區(qū)）政府承擔(dān)，體現(xiàn)了誰負(fù)責(zé)誰承擔(dān)的財務(wù)原則。除了本地區(qū)發(fā)生的救災(zāi)相關(guān)經(jīng)費以外，其他非受災(zāi)地方政府和公共團(tuán)體為災(zāi)區(qū)政府提供災(zāi)害應(yīng)急援助時所產(chǎn)生的經(jīng)費，也由接受援助的災(zāi)區(qū)政府承擔(dān)。當(dāng)災(zāi)區(qū)政府無力承擔(dān)時，可以申請國家和增援方臨時代為墊付。

市町村根據(jù)都道府縣指示采取應(yīng)急措施所產(chǎn)生的費用以及都道府縣增援所發(fā)生的費用，當(dāng)受災(zāi)市町村負(fù)擔(dān)有困難或由市町村負(fù)擔(dān)欠妥時，除了按規(guī)定由國家支付的部分外，應(yīng)由增援方負(fù)擔(dān)。都道府縣可以為災(zāi)區(qū)政府臨時代墊部分援助費用。

當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，中央政府（國家）必須在保證財政正常運行的情況下迅速采取必要的財政措施。包括優(yōu)先使用預(yù)備費，如需要發(fā)行國債，應(yīng)對政府債務(wù)負(fù)擔(dān)增加可能造成的影響進(jìn)行綜合評估后及時做出決策?；痉ㄒ?guī)定，國家要求地方自治體開展應(yīng)急措施所產(chǎn)生的費用，當(dāng)?shù)胤阶灾误w承擔(dān)有困難或不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)時，由國家依法全部或部分承擔(dān)。當(dāng)發(fā)生巨災(zāi)需要迅速采取相應(yīng)應(yīng)急措施時，政府要為受災(zāi)地方公共團(tuán)體等提供必要的經(jīng)費負(fù)擔(dān)。具體將視情況，通過制定巨災(zāi)特別援助法，根據(jù)相應(yīng)的補(bǔ)貼措施標(biāo)準(zhǔn)以及災(zāi)區(qū)實際需要而定。對于巨災(zāi)導(dǎo)致的不屬于國庫補(bǔ)貼范圍的重建經(jīng)費，當(dāng)災(zāi)區(qū)地方政府負(fù)擔(dān)嚴(yán)重不足時，可通過立法提供特別資金補(bǔ)充。對于災(zāi)區(qū)地方政府從事國家公共事業(yè)的恢復(fù)重建或重要民生事業(yè)所產(chǎn)生的費用，國家將通過預(yù)算，根據(jù)法律規(guī)定，承擔(dān)國家應(yīng)承擔(dān)的費用或提供補(bǔ)貼資金。

國家的恢復(fù)重建資金預(yù)算，一般先由市町村、都道府縣以及公共團(tuán)體根據(jù)地方防災(zāi)和恢復(fù)重建規(guī)劃提出所需項目和經(jīng)費，對于需要國家承擔(dān)的費用或者提供補(bǔ)貼的業(yè)務(wù)，由各省主管大臣（復(fù)興廳）對地方政府提出的材料進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上做出最終決定。各省廳將結(jié)果匯報中央防災(zāi)會議（復(fù)興廳），內(nèi)閣府在對災(zāi)害損失總額估計的基礎(chǔ)上根據(jù)地方災(zāi)區(qū)公共團(tuán)體提出的重建計劃和項目，按照受災(zāi)嚴(yán)重程度和地區(qū)重建的必要性、緊迫性確定經(jīng)費額度。經(jīng)國會審批核準(zhǔn)后，分配給各府省以及地方政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。經(jīng)費來源由國家通過節(jié)約成本，壓縮開支，發(fā)行債券、融資等手段籌集，并為地方融資提供方便。①

以上是政府災(zāi)害支出的基本機(jī)制。那么對于公共設(shè)施、民間設(shè)施以及不同內(nèi)容的恢復(fù)重建項目的具體支出比例又是如何確定的呢？

（二）與3.11大地震有關(guān)的地震支出比例劃分

表3是根據(jù)《東日本大地震特別財政援助法》規(guī)定，政府對都道府縣和市町村轄區(qū)內(nèi)公共設(shè)施、民間設(shè)施以及其他生活設(shè)施等的國庫補(bǔ)貼情況。其一，國家對都道府縣直轄的水道設(shè)施、工業(yè)用水設(shè)施、住宅改良，交通安全設(shè)施，城市設(shè)施等公共土木設(shè)施恢復(fù)重建的國庫補(bǔ)貼為80%—90%。地方政府通過發(fā)行債券募集資金時，國家通過普通預(yù)算提供100%補(bǔ)貼。市町村在處理廢棄物時，國庫負(fù)擔(dān)50%—80%、90%的事業(yè)費。對于老年人全天護(hù)理中心、老年人短期照料設(shè)施、殘疾人援助設(shè)施等社會福利設(shè)施以及警察設(shè)施、消防設(shè)施等公共設(shè)施的國庫負(fù)擔(dān)為2/3，地方負(fù)擔(dān)1/3。②

對于B急救醫(yī)療、精神科醫(yī)院等民間醫(yī)療設(shè)施，國庫補(bǔ)貼為1/2。而對于C其他社會生活設(shè)施，則根據(jù)公共性的強(qiáng)弱，提供不同比例的補(bǔ)貼或者貸款利息補(bǔ)貼。

對于D一般民營企業(yè)和個人，國家則主要提供融資貸款、或采取放寬繳費年限進(jìn)行利息補(bǔ)貼等。

地震給災(zāi)區(qū)政府帶來嚴(yán)重的財政困難。尤其是受災(zāi)嚴(yán)重的巖手縣、宮城縣、福島縣，重建經(jīng)費大大超出了自治體能夠承擔(dān)的范圍。3.11大地震以后，由于影響巨大，被指定為巨災(zāi)，國家通過補(bǔ)充預(yù)算、一般預(yù)算以及復(fù)興特別交付金制度等對地方政府采取了盡可能多的承擔(dān)地震災(zāi)害財政負(fù)擔(dān)的政策。

如，對于地方政府管轄的道路修繕、土地規(guī)劃整理、防災(zāi)集團(tuán)轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備、學(xué)校整備、醫(yī)院抗震補(bǔ)貼等的國庫補(bǔ)貼，一般規(guī)定基干事業(yè)項目上限為35%，最高補(bǔ)助率為80%。但為了減輕自治體負(fù)擔(dān)，國家（通過修改法律條文）相應(yīng)地提高了補(bǔ)助率（一般為10%～20%）或增加補(bǔ)貼力度，例如防災(zāi)集團(tuán)轉(zhuǎn)移原來規(guī)定國家負(fù)擔(dān)比例為3/4，地方負(fù)擔(dān)1/4。3.11大地震后考慮到災(zāi)區(qū)政府的實際情況，國家通過立法，決定將地方承擔(dān)的1/4的50%給予補(bǔ)貼。①

對于災(zāi)害救助經(jīng)費（臨時收容設(shè)施、食品、水、寢具、醫(yī)療、搶修、埋葬等），原則上由災(zāi)區(qū)市町村和都道府縣支付，國家對按超出市町村、都道府縣以普通稅標(biāo)準(zhǔn)稅率核算的年度總收入估算額2%以下部分，負(fù)擔(dān)50%，大于2%少于4%的部分，負(fù)擔(dān)80%。超過4%以上的部分，負(fù)擔(dān)90%。②

對于生活基礎(chǔ)設(shè)施等基干項目的補(bǔ)貼率，一般為50%-80%，但當(dāng)災(zāi)區(qū)地方事業(yè)計劃被批準(zhǔn)以后，加上地方交付稅的合并使用以后，基本上地方的負(fù)擔(dān)全部由國家承擔(dān)。

對于個別法律的規(guī)定，如《受災(zāi)者生活重建援助法》規(guī)定對災(zāi)民的生活重建援助最高300萬日元，國家和地方自治體按各占50%的比例承擔(dān)費用。災(zāi)后，政府對該法律修改，將國家的補(bǔ)貼提高到80%，并納入到國家的補(bǔ)充預(yù)算中。

以上是日本災(zāi)害支出比例的具體情況。從救災(zāi)支出的沿革來看，為了強(qiáng)化危險地區(qū)的地震應(yīng)對，日本在1985年至2010年之間共開展了6次對重點地區(qū)地震應(yīng)對事業(yè)的財政補(bǔ)貼，根據(jù)計劃，將原來消防設(shè)施、公立中小學(xué)危險校舍改造費的國庫補(bǔ)貼由原來的1/3提高到1/2（個別財政困難市町村或有倒塌危險的學(xué)校為2/3），社會福利設(shè)施的補(bǔ)貼由1/2提高到2/3，以提高危險地區(qū)設(shè)施的抗震水平（根據(jù)《關(guān)于地震防災(zāi)強(qiáng)化地區(qū)地震對策緊急整備事業(yè)的國家財政特別措施法》1980年整理）。另根據(jù)《土木工程設(shè)施災(zāi)害復(fù)原事業(yè)國庫負(fù)擔(dān)法》（2011年修改），3.11大地震后，國家通過特別財政補(bǔ)貼金和增加國庫負(fù)擔(dān)比例規(guī)定，對都道府縣：公共土木設(shè)施關(guān)聯(lián)的項目的一般國庫補(bǔ)貼1/2；公立學(xué)校復(fù)原補(bǔ)貼2/3；公營住宅補(bǔ)貼1/2；感染性指定醫(yī)療機(jī)構(gòu)災(zāi)害恢復(fù)國庫補(bǔ)貼2/3X1/2的補(bǔ)貼率分別提高到3/4；5/6；3/4；1/2。

總體而言，日本災(zāi)害經(jīng)費的支出根據(jù)事權(quán)分工以及災(zāi)害程度和項目性質(zhì)的不同，國家的補(bǔ)貼率也不同，體現(xiàn)了分工合作的行政理念。

四、日本的經(jīng)驗與教訓(xùn)

（一 ）經(jīng)驗

從3.11大地震的結(jié)果看，這次地震災(zāi)害的確給災(zāi)區(qū)造成了很大損失，但不能否認(rèn)，由于日本政府和居民的防災(zāi)意識強(qiáng)，防災(zāi)機(jī)制比較健全，而且國家與地方自治體的責(zé)任有明確規(guī)定，在災(zāi)害恢復(fù)中強(qiáng)調(diào)“自助、共助、公助”的綜合防災(zāi)理念，災(zāi)害重建的速度和效果還是比較突出的，為抗震救災(zāi)積累了不少經(jīng)驗。具體可以歸納為以下幾點。

其一，災(zāi)害行政以立法（法律）為準(zhǔn)，有法可依。不僅國家、都道府縣、市町村要依法行政，相關(guān)企事業(yè)單位、甚至個人也要依法承擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

其二，責(zé)任明確，義務(wù)對等，組織系統(tǒng)健全，功能互補(bǔ)。責(zé)任方面，明確地震災(zāi)害應(yīng)對的首要責(zé)任主體是市町村，都道府縣為其提供準(zhǔn)確必要的援助，國家的作用是為兩者提供后援。各級政府依法行政，依法建制，依法確權(quán)，責(zé)權(quán)細(xì)化，整體構(gòu)成一個上下聯(lián)動的防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任機(jī)制。

其三，事權(quán)和財權(quán)分置為主，也強(qiáng)調(diào)整體性。國家通過立法確權(quán)，明確了各主體的責(zé)任和義務(wù)，在財政上既不大包大攬，也不輕視政府的公共責(zé)任。在主體上，重視地方的自主性、治愈力，同時通過國家財政支出，顯示出中央和地方上下一體，協(xié)同防災(zāi)的決心。

（二）問題與教訓(xùn)

其一，財權(quán)分擔(dān)，中央財權(quán)相對集中，地方財源相對短缺，不利于地方因地制宜靈活開展重建。當(dāng)大規(guī)模地震發(fā)生后，災(zāi)區(qū)政府一般當(dāng)年會遇到財政困難，無力單獨承擔(dān)地方應(yīng)該承擔(dān)的費用，只能向國家要求國庫補(bǔ)貼。長期以往，容易導(dǎo)致地方政府平時應(yīng)付，出現(xiàn)災(zāi)害時向國家伸手要錢的弊端。

其二，地方救災(zāi)項目多通過各府?。◤?fù)興廳）分別申請上報、核準(zhǔn)、下?lián)?。項目事?quán)分散，一是不利于資金集中有效使用，二是以項目為導(dǎo)向的資金使用方式容易導(dǎo)致不公，引起部分居民的不滿。

其三，事權(quán)財權(quán)分配過于明晰，容易對中央政策、業(yè)務(wù)范圍、援助項目形成依賴性。有政策有資金的項目就做，沒有資金的項目就等，缺乏主動和自覺性。事權(quán)不明的地方無法實施，影響救災(zāi)效率。

其四，法律條文之間有矛盾或不適合之處，通過法律修改事權(quán)授權(quán)速度慢，很容易導(dǎo)致必要的活動和業(yè)務(wù)難以及時展開。

地震確權(quán)是做好地震應(yīng)對的關(guān)鍵。明確職責(zé)，合理分工合作是保證救災(zāi)順利有序開展的必要條件。日本的經(jīng)驗對我國救災(zāi)制度建設(shè)也有參考價值，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

【責(zé)任編輯：石本惠】