最近，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（以下簡稱《方案》），提出要促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶。但是，筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)民愿意進城工作、生活、居住，但卻不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，在進城落戶的目的地選擇方面，傾向于就近就地。農(nóng)民愿意進城但不愿意落戶對新型城鎮(zhèn)化有利有弊，更對《方案》的落實提出了新的課題。為此，建議在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，要尊重農(nóng)民進城落戶的意愿，制訂相應(yīng)的政策措施，從而使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)更穩(wěn)妥更健康。

河南省是全國人口大省、農(nóng)業(yè)大省，為深入了解河南農(nóng)民進城落戶意愿，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，筆者先后深入鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)清河辦事處大路張村、欒川縣陶灣鎮(zhèn)協(xié)心村、郾城區(qū)裴城鎮(zhèn)坡劉村進行調(diào)研，與在家農(nóng)民面對面交流50余人次，并走訪了鄭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的豪翔物流、鄭州雙匯和漯河市的平平公司、漯河市光明路市場等的部分外來務(wù)工人員、外來經(jīng)商人員，現(xiàn)場發(fā)放、回收調(diào)查問卷近千份，獲得了大量豐富生動的第一手資料。

現(xiàn)狀 農(nóng)民只想進城不愿落戶

——農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶意愿不強。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除了因為子女上學和參軍等特殊原因必須轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口外，多數(shù)農(nóng)民不愿意把戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。調(diào)查問卷顯示，城市外來務(wù)工農(nóng)民愿意落戶城鎮(zhèn)的比例為24.5%，外來經(jīng)商農(nóng)民愿意落戶城鎮(zhèn)的比例為19.8%，平原地區(qū)、深山區(qū)、城郊在家農(nóng)民愿意落戶城鎮(zhèn)的分別為35%、19.5%、8.3%，比例都不高。在與省有關(guān)部門聯(lián)系時，根據(jù)他們提供的資料，河南省“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口呈逐年下降態(tài)勢，2012年是78.83萬人，2013年是61.86萬人，2014年是30.06萬人（2015年以來全省實行了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口，公安部門沒有了此類數(shù)據(jù)）。農(nóng)民不愿意落戶城鎮(zhèn)，其主要原因是城鄉(xiāng)戶口差別不大而農(nóng)民對土地深度依賴和留戀。隨著國家惠農(nóng)政策和農(nóng)村保障制度的實施，城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)方面的差距越來越小，城鎮(zhèn)戶口對農(nóng)民的吸引力在降低。比如附著在城鄉(xiāng)居民戶籍上的社會保障和公共服務(wù)差別，目前河南省城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險已經(jīng)統(tǒng)一，只有最低生活保障、醫(yī)療救助和住房公積金貸款還有差別，2016年全省城市居民最低生活保障標準月人均400元，而農(nóng)村居民是246.7元，兩者相差150多元，城市醫(yī)療救助封頂線2.2萬元，農(nóng)村是1.7萬元。同時，在一些城市，也有中小學校劃片上學要求具有所在區(qū)域城市戶口的，在征兵、交通事故賠償方面城鄉(xiāng)待遇也有不同。如果不考慮這些因素，城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口區(qū)別不大，農(nóng)民不需要轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口，就基本可以享受與城鎮(zhèn)戶口一樣的待遇。相反，農(nóng)村戶口卻享有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，某種程度上說，農(nóng)村戶口比城鎮(zhèn)戶口“吃香”。在調(diào)研中，有的農(nóng)民就問：“城鎮(zhèn)戶口有啥用？”還有的農(nóng)民說：“要是轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，給我們在城鎮(zhèn)每人發(fā)一套房，還考慮考慮?！彼哉f，現(xiàn)在農(nóng)村戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的較少，但城鎮(zhèn)戶口有“非轉(zhuǎn)農(nóng)”意愿的很多，逆城鎮(zhèn)化趨勢明顯。鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)清河辦事處大路張村有居民2460人，人均耕地1.3畝，全村每年外出打工的有580人，主要從事務(wù)工和經(jīng)商，年收入3-5萬元，有20戶在城鎮(zhèn)買房，有200余戶買汽車，近5年來，農(nóng)轉(zhuǎn)非1人，非轉(zhuǎn)農(nóng)9人。

——農(nóng)民到城鎮(zhèn)工作、生活、居住意愿較強。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)民雖然不愿把戶口轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)，但是，卻愿意到城鎮(zhèn)工作、生活、居住，尤其是50歲以下的中年人和年輕人進城意愿最為迫切。問卷調(diào)查顯示，52.2%的農(nóng)民愿意到城鎮(zhèn)工作、生活、居住，這一比例在50歲以下的中年人和年輕人中占到了61%。為了解當前農(nóng)民愿意進城的主要原因，筆者在調(diào)查問卷中分別設(shè)計了就業(yè)掙錢機會多、子女上學、購房、城鎮(zhèn)里有親戚、好的生活環(huán)境和社會福利等5個選項，通過對這5個選項的分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民愿意進城排在首位的原因是子女上學，為37%；其次是就業(yè)掙錢機會多，為17.5%；再次是好的生活環(huán)境和社會福利，為15%。

——農(nóng)民就近進城落戶趨勢更為明顯。一方面，農(nóng)民到城鎮(zhèn)落戶首選戶籍所在地縣城，這一比例達32.5%；其次是省轄市，達到15%；再次是鎮(zhèn)，達到14.3%。另一方面，農(nóng)民進城工作、生活、居住就近趨勢也比較明顯，首選工作所在地縣城的比例達37.2%，其次是省轄市，達到17%，再次是鄭州，達到12%。

影響 對新型城鎮(zhèn)化有利有弊

通過調(diào)研，筆者認為，農(nóng)民愿意進城但不愿意落戶對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響有利有弊。

——農(nóng)民到城鎮(zhèn)落戶意愿不強對新型城鎮(zhèn)化的不利影響。一是不利于戶籍城鎮(zhèn)化率提高。戶籍城鎮(zhèn)化率是國家在“十三五”規(guī)劃中設(shè)置的重要經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標之一，是約束性的硬性指標?！斗桨浮诽岢隽送七M1億非戶籍人口在城市落戶的主要目標：“十三五”期間，城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進一步健全，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%，各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比2013年縮小2個百分點以上。在目前農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)意愿偏低的情況下，提高戶籍城鎮(zhèn)化率的難度明顯加大。二是不利于城鄉(xiāng)資源充分利用。農(nóng)民在城鎮(zhèn)工作、生活、臨時居住，但不在城鎮(zhèn)落戶，城鄉(xiāng)鐘擺式的生活狀態(tài)必然會造成資源閑置浪費。在宅基地方面，一戶多宅、空置現(xiàn)象一定程度存在。在住房方面，農(nóng)民在城里買的房子大多閑置，只是為了子女受教育和找對象才借貸買房，在老家蓋的房子只有春節(jié)期間和農(nóng)忙期間派上用場，而且房子的第二層基本不用，在縣城買的房子很多時間也是空置不用。在車輛購置方面，農(nóng)民為了攀比和找對象買的小汽車也只是在春節(jié)期間使用，其余時間都是用塑料布包裹長年閑置。三是不利于社會管理。一方面，由于家庭中的主要勞動力常年外出打工，農(nóng)村“三留守”問題突出，帶來了很多社會問題。比如，留守兒童身心健康狀況堪憂，安全隱患問題嚴重突出，留守老人看病就醫(yī)難，醫(yī)療衛(wèi)生狀況差等等。另一方面，廣大進城務(wù)工農(nóng)民不落戶，也不辦理居住證，有的更是工作整天換，居無定所，過著漂泊簡陋的生活，相關(guān)部門很難對其進行有效的管理，常常成為社會管理的盲區(qū)和邊緣地帶。

——農(nóng)民到城鎮(zhèn)工作、生活、居住意愿較強對新型城鎮(zhèn)化的有利影響。農(nóng)民雖然落戶城鎮(zhèn)意愿不高，但進城工作生活的意愿很高，可以說戶口不在城鎮(zhèn)但人在城鎮(zhèn)，這對新型城鎮(zhèn)化將產(chǎn)生積極影響。一是有利于加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施存在著較大的投資需求空間，特別是中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施差距更大，歷史欠賬較多，承載能力不能滿足人口增長的需求?！笆濉逼陂g，河南省縣城、小城鎮(zhèn)新增的城鎮(zhèn)人口占全省新增城鎮(zhèn)人口的74%，是全省城鎮(zhèn)化的主力軍，但是106個縣（市）市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資不足全省城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資的20%，這為加大城市尤其是中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了旺盛的投資需求，也為民間投資開辟了一條新的路徑。二是有利于加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工，從勞動效率低的一產(chǎn)進入到勞動效率高的二產(chǎn)、三產(chǎn)，特別是農(nóng)村勞動力經(jīng)過職業(yè)培訓，由莊稼漢變成產(chǎn)業(yè)工人，給產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了有力的人力資源支撐。三是有利于推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一方面，農(nóng)民不愿放棄土地和宅基地，仍愿意在農(nóng)村生活，這就為基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村擴展提供了依據(jù)。另一方面，廣大農(nóng)民工在外打工積累了財富、開拓了眼界、更新了觀念，他們回到農(nóng)村蓋新房、辦企業(yè)，促進人才回歸、技術(shù)回鄉(xiāng)和資金回流，為農(nóng)村經(jīng)濟的增長、激發(fā)農(nóng)村的生機和活力增添了新的動能，對推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展將起到積極作用。

對策 大力推行一元管理的城鄉(xiāng)居住證

根據(jù)農(nóng)民進城落戶意愿情況，結(jié)合貫徹落實中央新型城鎮(zhèn)化和中央城市工作會議精神，圍繞破解當前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展諸多難題，提出以下幾點建議：

——尊重進城意愿，分層分類施策。農(nóng)民進城意愿受到區(qū)域、年齡、就業(yè)等因素的影響，呈現(xiàn)需求多元化的特點。因此，推進新型城鎮(zhèn)化必須區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、分層推進、精準施策，不能搞 “一刀切”和“粗線條”，而應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域分類施策。一是對于地處城中村、城郊村的農(nóng)民，要通過棚戶區(qū)、城中村、城郊村改造，加快村委會改居委會、村民轉(zhuǎn)市民步伐，整建制地轉(zhuǎn)為城市居民，同時，加大失地農(nóng)民技術(shù)培訓力度，大力開發(fā)公益性崗位，增強其就業(yè)能力。二是對于交通便利的平原地區(qū)農(nóng)民，要以就近城鎮(zhèn)化為重點，加快勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大縣城和小城鎮(zhèn)建設(shè)力度，注重有條件的中心村建設(shè)，夯實城鎮(zhèn)化的長遠基礎(chǔ)。三是對于山區(qū)散居的農(nóng)民，結(jié)合扶貧搬遷，加強就業(yè)指導(dǎo)，加大社會保障力度，引導(dǎo)、鼓勵和支持山區(qū)散居農(nóng)民通過搬遷到鎮(zhèn)區(qū)集中居住就業(yè)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

——堅持以人為本，維護農(nóng)民權(quán)益。尊重農(nóng)民意愿，以農(nóng)民愿不愿意落戶為標準，不能片面地追求戶籍城鎮(zhèn)化率，不能搞強迫命令遷戶口。要尊重農(nóng)民自由遷徙的權(quán)利，不強行要求進城落戶、農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或?qū)⑵渥鳛檫M城落戶條件，把工作重點放在大力推行一元管理的城鄉(xiāng)居住證上，放在城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的均等化上，讓農(nóng)民過上想進城就進城、想回農(nóng)村就回農(nóng)村的“兩棲”生活。

——加強中小城市建設(shè)，推動就近轉(zhuǎn)移?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向。應(yīng)借助國家政策機遇，結(jié)合縣域經(jīng)濟發(fā)展和脫貧攻堅工作，緊緊圍繞增強集聚產(chǎn)業(yè)和人口能力這個首要任務(wù)，充分發(fā)揮縣城和小城鎮(zhèn)落戶成本較低、人文環(huán)境相近、農(nóng)民有較強歸屬感等優(yōu)勢，大力加強中小城市建設(shè)，提高綜合承載能力，為農(nóng)民進城落戶提供新的渠道和機會。

——改進統(tǒng)計方法，真實反映現(xiàn)狀。適應(yīng)農(nóng)民進城落戶的新意愿和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢，在統(tǒng)計指標上也要與時俱進。比如城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計，要以常住人口城鎮(zhèn)化率為主，淡化戶籍城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計，常住人口城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計也要以實施居住證制度為依據(jù)。比如，加強城鎮(zhèn)規(guī)模與資源環(huán)境承載能力的統(tǒng)計研究，特別是要以水資源的承載能力作為城鎮(zhèn)人口調(diào)控的依據(jù)，從而提出城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模容量和發(fā)展節(jié)奏。同時，統(tǒng)計部門要加強與相關(guān)部門的聯(lián)系，核算整理出科學一致的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從而更加真實準確地反映當前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。