劉 欣

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610041)

?

居住型小街區(qū)規(guī)劃實(shí)施中的困境與規(guī)劃應(yīng)對(duì)
——從開發(fā)商和政府博弈角度出發(fā)的分析

劉 欣

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610041)

在城市粗放擴(kuò)張帶來的弊端逐漸凸顯的形勢(shì)下，建設(shè)符合當(dāng)下生產(chǎn)生活要求的以“窄路幅、密路網(wǎng)”為特征的城市街區(qū)，已經(jīng)成為被規(guī)劃業(yè)界廣泛認(rèn)可的規(guī)劃導(dǎo)向。然而這種規(guī)劃模式不斷受到市場(chǎng)、實(shí)踐以及研究成果的質(zhì)疑。文章選取利益沖突顯著的居住型小街區(qū)作為研究對(duì)象，從開發(fā)商、政府(包括政府設(shè)立的平臺(tái)公司等機(jī)構(gòu))博弈角度出發(fā)，探討居住型小街區(qū)規(guī)劃實(shí)施中的困境與規(guī)劃應(yīng)對(duì)。筆者認(rèn)為在政府與開發(fā)商的博弈中，土地增值收益、配套成本、建設(shè)成本以及管理成本是主要的博弈焦點(diǎn)，雙方均存在扭曲化的利益訴求。對(duì)此，筆者提出應(yīng)對(duì)措施：在較大的區(qū)域范圍內(nèi)建立有序的小地塊土地供給市場(chǎng)；借鑒地產(chǎn)稅，建立政府持續(xù)的土地收益獲取機(jī)制；施行嚴(yán)格的建設(shè)項(xiàng)目工期監(jiān)督管理；規(guī)范各層級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施供給方式；以不動(dòng)產(chǎn)改良升值空間加上市政建設(shè)成本作為評(píng)估“市政配套費(fèi)”的參考標(biāo)準(zhǔn)。

城市規(guī)劃； 居住型； 小街區(qū)； 博弈； 政府； 開發(fā)商； 街區(qū)制

1 城市居住型街區(qū)規(guī)劃的變遷

城市街區(qū)形態(tài)與交通方式、生產(chǎn)生活方式密切相關(guān)。過去，在以步行、非機(jī)動(dòng)車及公共汽車為主要出行方式的背景下，城市以適宜短距離出行的“窄路幅、密路網(wǎng)”為特征。而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，“單位制”的生產(chǎn)生活組織方式使得城市出現(xiàn)許多“單位大院”功能單元，大街區(qū)的特征初現(xiàn)端倪。到了改革開放后，“單位制”逐步瓦解，城市卻在GDP增長(zhǎng)為導(dǎo)向的發(fā)展背景中，在大量投資涌入的市場(chǎng)推動(dòng)下，呈現(xiàn)出粗放擴(kuò)張的發(fā)展特征。這種發(fā)展往往以車行導(dǎo)向下的寬?cǎi)R路稀路網(wǎng)、大的居住就業(yè)功能分區(qū)及集中設(shè)置的綜合體式商業(yè)中心為特征。上述城市建設(shè)的弊端不斷凸顯，出行距離過長(zhǎng)、交通擁堵、生活不便、鄰里歸屬感喪失已經(jīng)成為一系列由空間引起的社會(huì)問題。在這樣的發(fā)展背景下，建設(shè)“窄路幅、密路網(wǎng)”且符合當(dāng)下生產(chǎn)生活要求的城市街區(qū)，已成為被業(yè)界廣泛認(rèn)可的規(guī)劃導(dǎo)向——亦即新城市主義。

從20世紀(jì)90年代末開始，在反思小汽車導(dǎo)向下的低密蔓延的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家中，新城市主義興起。以強(qiáng)調(diào)鄰里、街道、混合的土地利用、慢行交通為特征的新城市主義規(guī)劃亦在許多國(guó)家地區(qū)推廣，如德克薩斯圣安東尼奧、波特蘭市的珍珠區(qū)、佛羅里達(dá)的海濱城等。與之同時(shí)，國(guó)內(nèi)也在進(jìn)行一些關(guān)于新城市主義的實(shí)踐活動(dòng)，如深圳福田22、23號(hào)地塊、深圳萬科四季花城、上海創(chuàng)智天地、北京沿海賽洛城以及成都都江堰壹街區(qū)等。而我們當(dāng)下所提出的“小街區(qū)”亦或“街區(qū)制”建設(shè)也應(yīng)屬于新城市主義范疇。

這樣的規(guī)劃模式總體上使得片區(qū)內(nèi)道路交通更加有序，商業(yè)及公共設(shè)施服務(wù)均好性更佳，社區(qū)鄰里氛圍更加濃厚。

居住型小街區(qū)是指以居住及生活服務(wù)為主導(dǎo)的生活型城市片區(qū)，其開發(fā)過程中顯示出顯著的市場(chǎng)失靈。一方面是，小街區(qū)作為一種規(guī)劃理念得到學(xué)界及政府的廣泛認(rèn)可；另一方面，在小街區(qū)的實(shí)施中，開發(fā)商及消費(fèi)者選擇的時(shí)候傾向于選擇大盤。開發(fā)商、消費(fèi)者與政府之間的關(guān)于街區(qū)大小的博弈，在居住型小街區(qū)中尤為顯著且復(fù)雜。因此，本文將重點(diǎn)對(duì)居住主導(dǎo)的小街區(qū)展開研究。

2 關(guān)于小街區(qū)規(guī)劃模式的研究及實(shí)踐檢驗(yàn)

小街區(qū)在實(shí)踐的過程中，雖然認(rèn)可度較高，但是關(guān)于這種理念的適用性亦不斷地在接受來自市場(chǎng)、實(shí)踐以及研究成果的質(zhì)疑或檢驗(yàn)。在研究方面，宋彥(2013年)針對(duì)波特蘭在新城市主義模式下的建設(shè)，從土地利用混合程度、交通網(wǎng)絡(luò)連通性、服務(wù)設(shè)施可達(dá)性、社會(huì)階層混合度、鄰里交往有效性以及住房?jī)r(jià)格的可支付性等角度進(jìn)行規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)析，指出受到市場(chǎng)選擇、民間運(yùn)動(dòng)以及規(guī)劃缺位等因素影響，其城市集約發(fā)展、增強(qiáng)社會(huì)和諧的初衷并沒有很好實(shí)現(xiàn)。另一部分研究是從更微觀的技術(shù)性角度提出了與新城市主義相背的觀點(diǎn)，如崔東旭(2007年)從公建規(guī)模、綠地系統(tǒng)規(guī)模、居住區(qū)的多樣性、物業(yè)管理的經(jīng)濟(jì)性、地下空間開發(fā)的使用效率與經(jīng)濟(jì)性等角度論證了居住地塊需要10公頃的規(guī)模來滿足各方面的需求，而這已遠(yuǎn)大于有關(guān)于小街區(qū)定義的一般尺度范圍。

在實(shí)踐方面，可以看到從總體的發(fā)展情況來看，“寬?cǎi)R路、大街區(qū)”還是占據(jù)了新近開發(fā)的主體。以成都市為例，在近3年的土地出讓中，大于等于4 hm2的用地占了總宗數(shù)的54 %(圖1)。來自市場(chǎng)的質(zhì)疑在于，小街區(qū)容易導(dǎo)致地塊開發(fā)中建筑密度高和綠地率低；同時(shí)在中高強(qiáng)度開發(fā)中，小尺度街道常會(huì)帶來較壓抑感空間感受。因此，消費(fèi)者傾向于選擇大樓盤，開發(fā)商同樣傾向于競(jìng)拍地塊面積較大的地塊。在當(dāng)前市場(chǎng)主導(dǎo)的快速城市化建設(shè)過程中，新城市主義的規(guī)劃模式受市場(chǎng)選擇影響，未能得到廣泛運(yùn)用。

圖1 成都市近3年住宅用地招拍掛面積情況

這些研究和現(xiàn)實(shí)所提出的關(guān)于小街區(qū)的質(zhì)疑或問題，一部分屬于小街區(qū)模式自身帶來的技術(shù)性問題，如小尺度街道的空間壓抑感等；一部分屬于小街區(qū)模式的經(jīng)濟(jì)性考量，如消費(fèi)者、開發(fā)商的市場(chǎng)接受度；還有一部分屬于小街區(qū)規(guī)劃模式與其他規(guī)劃體系或標(biāo)準(zhǔn)的兼容性問題，如綠地系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)配套標(biāo)準(zhǔn)變化等；甚至還有從社會(huì)心理角度出發(fā)提出的問題，如難以解決鄰避心理等。由此可見，關(guān)于小街區(qū)的規(guī)劃模式的討論，不僅僅是物質(zhì)空間的問題，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題，應(yīng)為一項(xiàng)系統(tǒng)性的規(guī)劃考量。

規(guī)劃面向?qū)嵤瑢?shí)施面向需求。通過與小街區(qū)相關(guān)的利益主體的分析，從空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面出發(fā)，從需求博弈角度，分析小街區(qū)在實(shí)踐中的困境是提升小街區(qū)可操作性的突破口。

3 小街區(qū)的相關(guān)利益主體分析

與城市居住街區(qū)建設(shè)密切相關(guān)的利益主體包括開發(fā)商、政府(包括政府設(shè)立的平臺(tái)公司等機(jī)構(gòu))以及居民(圖2)。

圖2 利益主體關(guān)系分析

居民屬于城市住區(qū)的消費(fèi)者，是城市住區(qū)的直接服務(wù)對(duì)象。對(duì)于單個(gè)具體項(xiàng)目而言，居民內(nèi)部存在利益訴求差異，可根據(jù)與住宅產(chǎn)品的使用關(guān)系，分為自住居民和其他居民。針對(duì)一個(gè)具體項(xiàng)目，自住居民為購(gòu)買或租住該項(xiàng)目房屋的居民。而其他居民則是指可能涉及共享共用該項(xiàng)目及周邊設(shè)施的群體，可以理解為城市全體居民，但周邊一定空間范圍內(nèi)的居民具有更強(qiáng)烈的共享共用需求。而自住居民與其他市民對(duì)于自身小區(qū)的配套設(shè)施、社區(qū)規(guī)模、街道布局等方面都存在著利益取舍的不同。自住居民希望配套設(shè)施及商業(yè)服務(wù)便捷，因此大型住區(qū)的內(nèi)部化服務(wù)設(shè)施是其理想的配套模式。而當(dāng)一個(gè)個(gè)自住居民投票，選擇大住區(qū)的同時(shí)，一種市場(chǎng)選擇逐步形成，城市有了越來越多的大住區(qū)。對(duì)于城市的其他居民而言，小住區(qū)良好的公共街道生活氛圍、便捷共享且更加豐富的設(shè)施、宜人的步行環(huán)境、相對(duì)更好的區(qū)內(nèi)交通，是其他的更廣泛的人群的需求。但這種人群需求卻在市場(chǎng)選擇中未得到響應(yīng)，這即是“公用品悲劇”的現(xiàn)實(shí)寫照，即“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少數(shù)人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物”。在此博弈過程中，自住居民和其他居民并不直接產(chǎn)生博弈的交涉活動(dòng)，而是通過代理方實(shí)現(xiàn)間接的博弈活動(dòng)。

開發(fā)商是城市住區(qū)開發(fā)活動(dòng)的直接參與者，是在開發(fā)中謀取自身利益的理性經(jīng)濟(jì)體。開發(fā)商與自住居民之間的關(guān)系屬于市場(chǎng)關(guān)系，即住房買賣。對(duì)于居民而言，他們根據(jù)自身需求自由選擇開發(fā)商產(chǎn)品。對(duì)于開發(fā)商而言，住房買賣是開發(fā)滿足消費(fèi)者需求的產(chǎn)品，將博弈的經(jīng)濟(jì)結(jié)果轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，并追求自身利益最大化的過程。因此，開發(fā)商的需求一定程度上代表了自住居民的需求，代表了來自市場(chǎng)的需求。

而政府在住區(qū)開發(fā)中，角色較為復(fù)雜。一方面，政府是城市綜合利益(代表全體居民)及次級(jí)相關(guān)利益人(住區(qū)密切相關(guān)的其他居民)代言人，追求城市的效益最優(yōu)，即實(shí)現(xiàn)道路交通、公共服務(wù)、城市安全等方面的最優(yōu)；另一方面，政府亦有自身行政活動(dòng)的相關(guān)訴求，即實(shí)現(xiàn)自身的政績(jī)、獲取土地的收益、降低行政成本等。

開發(fā)商與政府是直接產(chǎn)生博弈活動(dòng)的雙方，通過土地的買賣、稅費(fèi)的收取、規(guī)劃條件制定，實(shí)現(xiàn)關(guān)于土地成本與收益、公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施、住區(qū)環(huán)境的博弈。

綜上，自住居民通過開發(fā)商參與博弈，其他居民通過政府代言參與博弈，而政府及開發(fā)商同時(shí)具有自身訴求，進(jìn)行直接的博弈活動(dòng)。通過政府及開發(fā)商直接博弈中利益訴求的分析，將有助于厘清小街區(qū)的實(shí)施困境，并找到推進(jìn)小街區(qū)的規(guī)劃應(yīng)對(duì)措施。

4 政府與開發(fā)商的博弈分析

開發(fā)商是住宅產(chǎn)品的提供者，是城市建設(shè)的直接承接者，是行政管理的對(duì)象，其利益訴求在于較高的收益和較低的成本。政府在與開發(fā)商之間的博弈中，扮演著“雙重角色”——在土地財(cái)政的制度框架下，政府既是代表民眾利益的權(quán)利機(jī)構(gòu)，也是代表全民參與土地交易的經(jīng)濟(jì)主體，其經(jīng)濟(jì)目的在于實(shí)現(xiàn)地方公共財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)?，F(xiàn)實(shí)中，在自身資金充足、鏈條運(yùn)作良好的情況下，開發(fā)商往往傾向于拿大地塊；而現(xiàn)階段的土地出讓中，政府也更加傾向于出讓大地塊。

4.1 住房產(chǎn)品收益訴求的博弈

在收益方面，開發(fā)商收益訴求在于，通過大宗土地分期開發(fā)獲取土地增值中的額外利潤(rùn)。20世紀(jì)以來，房地產(chǎn)成為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要支撐：房?jī)r(jià)不斷上漲，土地價(jià)值不斷提升。通過分期開發(fā)，實(shí)現(xiàn)部分土地低價(jià)購(gòu)得，并在高價(jià)開發(fā)售出。2013年，即爆出某地產(chǎn)公司通過借緩慢分期開發(fā)逃避監(jiān)管，并因此進(jìn)入國(guó)土資源部閑置土地的“黑名單”。在城市發(fā)展中，通過這樣的運(yùn)作手段盈利的開發(fā)商并非少數(shù)，囤地圈地成為城市粗放擴(kuò)張的一個(gè)重要原因。雖然國(guó)家已有《閑置土地處置辦法》，但各地執(zhí)行力度不一。因此，在過去住宅市場(chǎng)總體火熱的情況下，部分開發(fā)商通過大宗土地獲取土地增值利潤(rùn)，開發(fā)商更加傾向于選擇大盤。

雖然開發(fā)商通過此種方法獲取的土地增值利益實(shí)為城市發(fā)展的公共利益，但政府卻缺乏獲取該類利益的動(dòng)機(jī)，使得政府缺乏規(guī)范化大宗出讓的動(dòng)力。首先，土地財(cái)政的依賴以及以5年為周期的行政特色，使得政府更加青睞“寅吃卯糧”式的一攬子買賣，并通過此方式獲取一攬子的土地收益，平衡自身財(cái)政需求。因此，政府通過小宗土地的持續(xù)或分期出讓獲取增值利益，持續(xù)經(jīng)營(yíng)城市的動(dòng)機(jī)較弱，而更加傾向于大宗土地出讓。

4.2 住宅開發(fā)與管理的成本訴求

在成本方面，土地成本、配套成本以及后期需要花費(fèi)的管理成本是開發(fā)商最主要的考慮因素。

造成住宅地產(chǎn)用地大型化的一個(gè)重要原因在于配套設(shè)施的供給方式。相較于其他博弈過程，這類大型化的趨勢(shì)更加傾向，是由政府及開發(fā)商共同推動(dòng)而達(dá)到的一致，而非開發(fā)商自身。政府為了實(shí)現(xiàn)城市的快速開發(fā)和招商，先期提供的僅為“七通一平”的基本場(chǎng)地設(shè)施條件及大型的文化教育醫(yī)療機(jī)構(gòu)、大型的市政基礎(chǔ)設(shè)施等。而次一級(jí)的設(shè)施，包括支路、學(xué)前教育、社區(qū)文化、體育、醫(yī)療、零售商業(yè)等有兩種解決途徑。一種為交由開發(fā)商自建，另一種為交市政配套費(fèi)，由平臺(tái)公司代建。

將公共設(shè)施內(nèi)部化，由開發(fā)商自行配建，首先是減少與政府籌建公共設(shè)施過程中所需付出的信息、談判、締約等交易成本。另一方面，大盤開發(fā)商將公共服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)部化，提升開發(fā)自身的靈活性，建設(shè)位置與建設(shè)方式都能夠結(jié)合項(xiàng)目總體綜合安排，使其近乎成為自身的專有設(shè)施，也使得項(xiàng)目總體價(jià)值提升。同時(shí)，對(duì)于一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)量，土地的面積增加能夠有效降低開發(fā)商在建設(shè)公共設(shè)施時(shí)的邊際價(jià)格，從而帶來降低開發(fā)商對(duì)于公共設(shè)施的直接成本。因此，在自身資金充足、鏈條運(yùn)作良好的情況下，開發(fā)商從設(shè)施配建的角度傾向于拿大地塊。

相比之下，政府更加關(guān)注一次性的土地出讓收入。公共設(shè)施屬于公共資源，通過公共設(shè)施獲取的土地增值空間應(yīng)屬于社會(huì)全體居民共有。但在我國(guó)，對(duì)于已經(jīng)出讓用地，政府并無直接獲取地價(jià)增值收益的途徑。西方國(guó)家通過房產(chǎn)稅實(shí)現(xiàn)土地收益的持續(xù)獲取，政府有持續(xù)不斷的資金動(dòng)力來源施行公共服務(wù)設(shè)施的開發(fā)活動(dòng)。而在我國(guó)，基于運(yùn)作建設(shè)成本收取的市政配套費(fèi)，往往以建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的直接投資和運(yùn)營(yíng)成本定價(jià)。通過多地收取市政配套費(fèi)的自費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)查閱，可以發(fā)現(xiàn)，其收費(fèi)為一定值，且這部分資金在土地出讓時(shí)一次性收取，沒有體現(xiàn)公共資源提升土地價(jià)值的外部效應(yīng)。即公共設(shè)施的開發(fā)并沒有持續(xù)地對(duì)政府的收入產(chǎn)生直接影響，出現(xiàn)了事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)等。因此，政府傾向于減少其行政成本，通過大盤的開發(fā)將基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)事物務(wù)進(jìn)行移交給開發(fā)商，簡(jiǎn)化自身行政事務(wù)。

在這樣雙重的推拉作用下，“政府—開發(fā)商”激勵(lì)機(jī)制已經(jīng)扭曲，導(dǎo)致了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向開發(fā)商進(jìn)行轉(zhuǎn)移，且開發(fā)商為攤薄設(shè)施投入平均成本，傾向于拿大地塊。

由此可見，無論出于住房產(chǎn)品收益還是出于成本方面，政府及開發(fā)商都存在各自扭曲化的利益訴求，需要通過策略予以解決和改善。

4.3 解決策略解析

為避免開發(fā)商通過大宗土地分期開發(fā)獲取土地增值中的額外利潤(rùn)，提升政府獲取土地增值利益的途徑，首先，應(yīng)實(shí)行建設(shè)監(jiān)管的精細(xì)化。對(duì)于大宗用地實(shí)行全面的建設(shè)進(jìn)度評(píng)估，嚴(yán)格執(zhí)行《閑置土地處置辦法》。涉及到開發(fā)分期時(shí)，應(yīng)對(duì)于分期地塊分別管理建設(shè)周期，分別執(zhí)行土地閑置費(fèi)的征繳及建設(shè)用地使用權(quán)的收回。其次，改變政府的“一攬子交易式”的土地財(cái)政依賴。可參考國(guó)外城市逐步建立地產(chǎn)稅的收取機(jī)制，建立提升政府獲得土地收益增值的途徑，建立其持續(xù)經(jīng)營(yíng)城市的目標(biāo)體系及理念方法。

為解決 “政府—開發(fā)商”關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制扭曲，建議規(guī)范化各層級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施供給方式，除了確需疊建于住宅地塊的設(shè)施外，以政府主導(dǎo)的平臺(tái)公司統(tǒng)一代建。這也就從開發(fā)商層面，減小了通過整體拿地將街區(qū)大型化來自建公共服務(wù)設(shè)施的途徑。

除此以外，在征收“市政配套費(fèi)”時(shí)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制?！笆姓涮踪M(fèi)”應(yīng)包括兩部分，一部分為政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的成本，另一部分為市政設(shè)施帶來的不動(dòng)產(chǎn)改良升值空間。通過向開發(fā)商的“市政配套費(fèi)”收取獲得市政設(shè)施開發(fā)的成本資金，同時(shí)應(yīng)將政府建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施帶來的增值內(nèi)部化。前面已經(jīng)提及的地產(chǎn)稅是實(shí)現(xiàn)政府獲得公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)帶來的增值利潤(rùn)的重要途徑。同時(shí)，經(jīng)系統(tǒng)性評(píng)估后，從不動(dòng)產(chǎn)改良升值空間考慮直接增加“市政配套費(fèi)”也是在不改變當(dāng)下稅收制度情況下的解決方法之一。這兩種方法都旨在于從政府層面，促進(jìn)并保障基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

必須指出，規(guī)范化基礎(chǔ)設(shè)施的供給方式對(duì)于實(shí)施小街區(qū)是非常重要的。以小尺度街區(qū)和社區(qū)營(yíng)造為特色的深圳“萬科世紀(jì)花城”就是一個(gè)經(jīng)典的實(shí)例。盡管該項(xiàng)目占地面積達(dá)37 hm2，深圳萬科四季花城在打造之初，在地塊內(nèi)部采用了縮小管理單元的方法，在提高管理水平的基礎(chǔ)上保證了社區(qū)總體的開放性，旨在營(yíng)造良好的街道商業(yè)氛圍。國(guó)內(nèi)許多地產(chǎn)開發(fā)或城市建設(shè)都將此作為新城市主義開發(fā)的成功案例。但是在實(shí)際使用中，在業(yè)主們強(qiáng)烈的要求下，在2008年～2010年之間，萬科四季花城已經(jīng)將圍墻修起，并建立了針對(duì)業(yè)主的門禁管理系統(tǒng)。住宅小區(qū)的業(yè)主方作為小區(qū)用益物權(quán)的擁有者，有權(quán)對(duì)內(nèi)部設(shè)施進(jìn)行排他性的支配。在政府不擁有所有權(quán)情況下，僅通過設(shè)計(jì)條件限制或開發(fā)商的設(shè)計(jì)方案，來實(shí)現(xiàn)小街區(qū)規(guī)劃是難以保障設(shè)施的公共屬性的長(zhǎng)期持續(xù)存在的。

除了配套設(shè)施外，土地成本、建設(shè)成本(如地下停車場(chǎng)庫(kù)的經(jīng)濟(jì)性)及管理成本也是開發(fā)商選擇大小街區(qū)的重要考慮要素。但無論土地成本、建設(shè)成本方面還是管理成本的考慮，均是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的背景下提出的。即市場(chǎng)提供了多樣化的選擇條件，可以讓開發(fā)商規(guī)避偏高的成本?？梢灶A(yù)見的是，在類似區(qū)位的條件下，大的住宅地塊相較于小的住宅地塊有著更高的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。為解決該類矛盾，政府更應(yīng)從競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境入手，即提供在街區(qū)尺度上同質(zhì)化的開發(fā)地塊，以減少關(guān)于地塊大小的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。已有研究也證明，小街區(qū)并非特定區(qū)域的小范圍規(guī)劃打造模式，而更是一種城市肌理和結(jié)構(gòu)的變更。因此，“小街區(qū)規(guī)制”應(yīng)作為一種規(guī)劃模式在較大范圍內(nèi)推行，而不應(yīng)在個(gè)別區(qū)域或地塊進(jìn)行。未來的土地供應(yīng)應(yīng)逐步規(guī)范住宅地塊大小，在較大的區(qū)域范圍內(nèi)建立有序的小地塊土地供給市場(chǎng)。

在建立了有序的小地塊土地為主的土地供給后，其他成本問題即是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自動(dòng)調(diào)節(jié)能夠解決的。例如，一些研究人員提出的規(guī)范化服務(wù)的物業(yè)公司團(tuán)隊(duì)最小規(guī)模要求住宅小區(qū)有一定規(guī)模實(shí)際是一個(gè)不成立的論點(diǎn)。收取物業(yè)費(fèi)是一個(gè)受市場(chǎng)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)行為，如果不經(jīng)濟(jì)，自然會(huì)提高物業(yè)費(fèi)，或是采取共用物業(yè)的方式來實(shí)現(xiàn)(圖3)。

圖3 政府及開發(fā)商利益訴求及解決策略分析

5 結(jié)束語(yǔ)

與城市居住街區(qū)建設(shè)密切相關(guān)的利益主體包括小街區(qū)開發(fā)商、政府以及居民。獲取土地增值收益、降低配套成本、建設(shè)成本以及管理成本是開發(fā)商傾向于選擇大住區(qū)的因素；政府在其間因需實(shí)現(xiàn)地方公共財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)獲取“一攬子”的土地出讓收益、減少行政成本，也會(huì)一定程度上傾向于進(jìn)行大地塊出讓。

針對(duì)博弈過程中各方的利益訴求，筆者提出以下觀點(diǎn)以加快推動(dòng)居住型小街區(qū)的實(shí)踐。

(1)在較大的區(qū)域范圍內(nèi)建立有序的小地塊土地供給市場(chǎng)，從資源供給角度提升小住區(qū)的市場(chǎng)比例。

(2)建立嚴(yán)格的建設(shè)項(xiàng)目工期監(jiān)督管理，規(guī)避開發(fā)商通過屯地捂地獲取土地增值收益。

(3)可借鑒地產(chǎn)稅，建立政府持續(xù)的土地收益獲取機(jī)制，從而改變其一攬子出讓獲取土地資金的操作模式，實(shí)現(xiàn)城市用地開發(fā)的精細(xì)化經(jīng)營(yíng)。

(4)規(guī)范各層級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施供給方式，除了確需疊建于住宅地塊的設(shè)施外，其余設(shè)施由政府主導(dǎo)的平臺(tái)公司統(tǒng)一代建。

(5)征收“市政配套費(fèi)”時(shí)，應(yīng)以設(shè)施建設(shè)成本加上不動(dòng)產(chǎn)改良升值空間作為評(píng)估“市政配套費(fèi)”的參考標(biāo)準(zhǔn)，而非以市政建設(shè)成本作為定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，借以實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，提升政府對(duì)于基礎(chǔ)及公共服務(wù)設(shè)施供應(yīng)的積極性。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)階段，城市建設(shè)與管理也更加精細(xì)化。本文所提出的策略，僅為解決小街區(qū)中開發(fā)商及政府在博弈過程中扭曲的訴求。而要推動(dòng)小街區(qū)的實(shí)施、推廣，還需要在包括公共服務(wù)設(shè)施布局、商業(yè)設(shè)施布局、綠地與廣場(chǎng)布局以及建筑指標(biāo)控制等方面進(jìn)行更加深入的研究。

[1] 宋博，崔汀汀，宋蟄存.“大盤”基礎(chǔ)設(shè)施配置問題的制度解析——以“華南板塊”為例[J]. 城市發(fā)展研究， 2011(12).

[2] 沈佶，周藝怡，沈倫.“小街廓、密路網(wǎng)”落地中國(guó)——從薩瓦納模式到天津?yàn)I海實(shí)踐[C]//2014中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集， 2014.

[3] 石飛, 梅振宇, 徐建剛.西方居住社區(qū)街道模式演進(jìn)分析及啟示[J].國(guó)際城市規(guī)劃， 2014,29(3):55-61.

[4] 崔東旭,陳有川,孫博.城市住宅區(qū)用地規(guī)?？刂蒲芯俊詽?jì)南市為例[J].城市問題， 2007(6):34-37.

[5] 李亮,申鳳,唐芳.“密路網(wǎng),小街區(qū)”規(guī)劃模式的土地利用與城市設(shè)計(jì)研究——以昆明呈貢新區(qū)核心區(qū)規(guī)劃為例[C]//2014 (第九屆)城市發(fā)展與規(guī)劃大會(huì)論文集, 2014.

[6] 宋彥,張純.美國(guó)新城市主義規(guī)劃運(yùn)動(dòng)再審視[J].國(guó)際城市規(guī)劃， 2013,28(1):98-103.

劉欣(1987～)，男，碩士研究生，工程師，從事城市規(guī)劃工作。

TU984.11

A

[定稿日期]2016-11-03