劉偉明

〔摘要〕社會公正是中國社會廣泛關(guān)注的熱點和焦點，也是全面深化改革的方向。本文概述了治理民主理論，認為社會公正原則的內(nèi)容涵蓋了治理民主的價值取向，治理民主的制度體系是落實社會公正的重要途徑。從這一理論視野出發(fā)探究中國公正社會建設，發(fā)現(xiàn)治理民主建設滯后導致社會不公，而流行的選舉民主無法根治社會不公。為促進社會公正，應大力建設治理民主，遵循法治民主-分權(quán)民主-選舉民主的順序，以法治民主保障公民權(quán)利；以分權(quán)民主完善市場經(jīng)濟制度、培育社會自治；最后，以多種上層民主形式暢通表達渠道。

〔關(guān)鍵詞〕治理民主；法治民主；分權(quán)民主；社會公正

〔中圖分類號〕D033〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2017）03-0049-06

改革開放以來，中國執(zhí)政黨的執(zhí)政目標長期是“小康社會”和“全面建成小康社會”，相應的重心是“以經(jīng)濟建設為中心”。歷史表明，這一執(zhí)政目標符合時代需要，定位非常準確，使經(jīng)濟社會得到快速發(fā)展。但這沒有也不可能自動導向社會公正，而是進入社會轉(zhuǎn)型期：社會各階層及區(qū)域間的貧富分化導致民眾心理上的巨大落差，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、既得利益集團等體制性問題凸顯，利益沖突破壞社會和諧，愈演愈烈。因此，社會不公是中國執(zhí)政黨和政府必須正視和積極應對的問題，而社會公正成為中國政界、學界、媒體和大眾廣泛關(guān)注的熱點和焦點，也是全面深化改革的一個方向?！?〕

既有研究中，大多數(shù)學者的研究進路是聚焦于公正的學術(shù)概念和中國社會轉(zhuǎn)型中的不平等現(xiàn)象，進而提出矯正社會不公、化解社會矛盾的對策建議。這類進路往往將公正視為社會和經(jīng)濟分配問題，對策建議多為要求政府強化再分配職能、保障公民社會權(quán)利，屬于國家中心主義的話語。事實上，實現(xiàn)社會公正與完善行政體系、保障市場經(jīng)濟主體權(quán)利都有密切關(guān)系，更與中國民主進程息息相關(guān)。政治學界關(guān)于“治理民主”的前沿研究成果提供了完整的理論模型①，本文借鑒該模型，從治理民主的視角探究對公正的訴求，認為必須以建設治理民主來建設公正社會。

一、什么是“治理民主”

治理民主理論主要由中國人民大學楊光斌教授提出并論證。根據(jù)既有文獻，其意涵和意義可以歸納為以下三部分：

1.治理民主理論兼顧社會中心主義與國家中心主義，同時強調(diào)治理與民主

治理民主理論認為，治理與民主是當前世界社會科學的兩大關(guān)鍵詞。沒有治理的民主必然是無效的，不是人們所欲求的；反之，沒有民主的治理不符合世界潮流，必然被淘汰。

首先，治理民主理論強調(diào)正義是古往今來的最高政治目標，任何政體如果不能實現(xiàn)正義，都不是好政體。民主政體不但要符合程序上的正義，更要滿足實質(zhì)正義，即提供有效的公共服務。因此，民主理論必須引入國家自主性變量，實現(xiàn)可治理的民主，在政治過程中政府回應民眾的參與，達到民眾的應有訴求?！?〕

其次，大眾政治時代，民主是無法繞開的話語和現(xiàn)實。因此，“可治理的”國家必須是民主的，保障民眾選舉和參與的民主權(quán)利?！?〕

綜合而言，治理民主理論認為應當用民主觀念、民主制度、民主程序和多元主體去治理社會，實現(xiàn)“民主治理”，同時強調(diào)國家自主性，重視國家權(quán)力本身的整合性作用和引導性作用，避免治理的困境甚至國家失敗。

2.治理民主由“參與—自主性回應—責任”三大要素構(gòu)成

治理民主理論認為，民主政體應該包括作為程序方法（程序民主）的“參與”和作為目的理性（實質(zhì)民主）的“回應”和“責任”的統(tǒng)一體。這樣，“民主”不僅是關(guān)乎民眾政治參與的權(quán)利，還是滿足民眾利益的政治過程和政治價值?！?〕

參與。民主政治的前提是公民的政治參與，但治理民主理論反對將政治參與與競選劃等號，重視公民以參與式民主的形式影響行政機關(guān)決策。由于行政決策往往直接關(guān)乎公民切身利益，作為執(zhí)法的行政機關(guān)與公民日常生活休戚相關(guān)，甚至可以認為公民影響行政機關(guān)決策的意義并不比影響選舉過程遜色。而網(wǎng)絡這一“新媒體”更使公民的直接參與成為可能。

自主性回應。自由民主理論同樣強調(diào)“回應”，但因其建立在社會中心主義或個人權(quán)利主義基礎上，所謂的“回應”只能是國家對社會的被動性反應。治理民主理論更強調(diào)國家自主性的回應：第一，國家必須了解并回應社會最必須、最迫切的訴求；第二，國家的回應必須是自主性的、有選擇性的，絕非一味迎合社會而最終陷入民粹主義的泥沼；第三，政治參與的主體是不平等的，社會弱勢群體和強勢利益集團傳遞的信息顯然不對稱，這就需要國家主動地深入民間，了解百姓疾苦，發(fā)掘真實的政治信息?！?〕

責任。建立政府是為了滿足民眾的安全、秩序、福利、正義等基本需要，這構(gòu)成政府責任的基本內(nèi)容。治理民主理論從國家—社會關(guān)系中的政府層面看民主，將責任原則轉(zhuǎn)換成治理，即任何形式的民主政府都是為了國家治理的需要?！?〕

總結(jié)治理民主理論的三要素：“參與”是民主的主體即人民行使權(quán)利的基本形式；“回應”是政府對人民參與和利益訴求的響應；而“責任”則是官民互動的政策產(chǎn)品輸出?！?〕

3.治理民主理論的范式意義

從以上歸納可以發(fā)現(xiàn)，治理民主理論在諸多方面超越了西式自由民主理論，為我們分析中外政治問題提供了有力的理論工具。

首先，治理民主理論在程序正義之外更強調(diào)實質(zhì)正義，重視公民經(jīng)民主程序能夠獲得有效的公共服務、實現(xiàn)社會正義。這有利于我們跳出西式自由民主理論片面強調(diào)競爭性選舉而無視國家治理失敗的理論困境，在競爭性選舉的“模式”之外從“民眾有訴求、政府有回應”的“過程”角度更公正客觀地評價中國和印度、墨西哥、菲律賓、烏克蘭等國的政治實踐。

其次，治理民主理論在選舉過程之外清楚地指出了大企業(yè)等強勢利益集團的存在及其對現(xiàn)代政治的巨大影響，重視國家自主性在建設公正社會中的關(guān)鍵作用。治理民主理論是一種兼顧社會中心主義和國家中心主義的社會理論，強調(diào)國家和社會相互糾偏而達成均衡。由于弱勢群體和強勢利益集團的不平等，需要發(fā)揮國家自主性，救濟社會弱勢群體因事實上的不平等機會和障礙所導致的不利地位。從而超越了僅注重形式平等的競爭性選舉、擱置大企業(yè)甚至放任其主宰民主政治的自由民主理論。

二、治理民主理論視域中的公正原則

在長期以經(jīng)濟建設為中心后，中國社會亟待確立一套價值原則，并經(jīng)由一套治理體系加以落實。在社會主義核心價值觀中，我們發(fā)現(xiàn)“公正”是這套價值原則的核心，即公正應是全面深化改革的價值追求，既要在最低標準上實現(xiàn)公正，也要在最高目標意義上不懈地追求公正。

1.治理民主的價值取向包括于社會公正的基本原則之中

公正是一個跨學科的重大命題，政治哲學、社會學、倫理學等多學科都做出了各自的解釋，也存在諸多爭議。一般認為，公正有以下四個面相：公正首先意味著權(quán)利平等，即所有社會成員的基本權(quán)利，如人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、言論自由權(quán)、遷徙權(quán)，與他人的同樣權(quán)利相容，因此應得到平等保障，不因出身、職業(yè)、財富的不同而區(qū)別對待。這也是羅爾斯論證的正義第一原則，即“每一個人對于一種平等的基本自由之完全適當體制都擁有相同的不可剝奪的權(quán)利，而這種體制與適于所有人的同樣自由體制是相容的”?！?〕其次是機會平等，即在機會有限的情況下職務和地位應向所有社會成員開放，每位社會成員都有權(quán)利參與到獲得這些職務和地位的競爭中。第三是規(guī)則平等，即所有社會成員應該在統(tǒng)一的規(guī)則體系下參與社會競爭。個人的天賦、能力、運氣等有巨大差別，競爭結(jié)果也必然不同，但只要規(guī)則平等地對待所有個體，那么結(jié)果就是公正的。最后，即使實現(xiàn)了以上三種公正，弱勢群體仍處于既有社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟分配所導致的事實上的不平等和不利地位，公正的社會利益分配還應向社會弱勢群體傾斜，以幫助他們脫離這一處境。公正的以上四種面相在黨的十八大報告中有明確表述，即“加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利?！薄?〕落實公正價值原則的社會既能夠保證富裕人士的利益增加不以剝奪弱勢群體為代價，從而化解社會矛盾、促進社會和諧，又能夠保障富裕人士的合法權(quán)益，并扶助弱勢群體以平等的姿態(tài)參與社會競爭，從而使社會人力資源得到充分發(fā)揮和利用，推動社會不斷進步。

和公正諸原則一致，治理民主也強調(diào)社會成員的權(quán)利平等、機會平等和規(guī)則平等。治理民主理論認為，民主建設的正方向按照“詞典式秩序”排列依次是法治民主、分權(quán)民主和包括選舉民主在內(nèi)的諸民主的表面化形式。法治民主旨在保障國家主權(quán)和個人基本權(quán)利與自由，是制度性秩序的民主；分權(quán)民主包括中央向地方分權(quán)以讓各級地方政府獲得更多的自主權(quán)甚至自治、政府向企業(yè)分權(quán)以形成多元化產(chǎn)權(quán)的市場經(jīng)濟、國家向社會分權(quán)以形成多中心治理?！?0〕顯而易見，法治民主是落實權(quán)利平等、規(guī)則平等原則的根本制度保障，分權(quán)民主不僅有利于實現(xiàn)原始意義上的民主，由“人民”直接行使各種權(quán)利，也保障了民眾經(jīng)濟權(quán)利，使民眾享有平等的機會參與社會競爭，共享改革發(fā)展成果，從而實現(xiàn)公正。

建設法治民主、分權(quán)民主，充分保障民眾權(quán)利，不僅有利于實現(xiàn)經(jīng)濟增長，更有利于民眾分享改革紅利，減輕對社會保障的依賴，促進社會權(quán)利的落實，最終實現(xiàn)社會公正。如羅爾斯認為，“擁有財產(chǎn)的民主”（property-owning democracy）將自然地滿足差別原則，事實上吻合“鈍于稟賦”而“敏于志向”的道德直覺?！?1〕這是因為，擁有財產(chǎn)的民主能夠大大地縮小財產(chǎn)與財富分配的不平等，大大地提高投資于人力資本的機會平等，因此在進入市場的起始處不平等就已經(jīng)減少，這樣就可以相應淡化再分配的社會福利。對南美國家的經(jīng)驗研究也表明，若政府一視同仁地確認并保護民眾的資產(chǎn)，簡化繁瑣的政府審批程序、保障民眾自由營業(yè)的權(quán)利，將極大地激活民間資本，走向社會穩(wěn)定和經(jīng)濟增長?！?2〕

西式自由民主理論以個人權(quán)利中心主義為基石，雖然也強調(diào)回應是民主的重要原則，但只是國家對社會的被動性反應，從而必然受制于民主參與群體的不平等結(jié)構(gòu)，偏向于組織良好、資金充裕、能夠嫻熟操縱和深刻影響媒介的強勢利益集團，尤其是大企業(yè)。社會弱勢群體的表達渠道只是表面上通暢，卻難以得到國家真正的回應。從本質(zhì)上講，這是因為自由民主理論僅僅將國家視為社會各階層、各利益集團爭奪利益的場域，而遮蔽了國家的自主性。與此相反，治理民主強調(diào)國家應平衡社會群體間的利益關(guān)系，保護社會最不利群體。如前所述，治理民主理論認為，最低限度的民主政體應該是作為程序方法（程序民主）的“參與”和作為目的理性（實質(zhì)民主）的“回應”和“責任”的統(tǒng)一體，基本內(nèi)涵是“參與—自主性回應—責任”三大要素，強調(diào)國家的自主性，認為國家應主動地或有選擇地回應社會，自主地發(fā)掘真實的政治信息，甚至在社會沒有進行系統(tǒng)的利益表達時就主動深入民間、了解百姓疾苦?！?3〕顯然，這種自主性回應既是國家本著民本思想進行的，也深刻體現(xiàn)了社會公正的利益分配原則。

2.建設治理民主的過程是實現(xiàn)社會公正的過程

實現(xiàn)社會公正，根本是社會利益的公正分配。因此，首要的是增加社會財富總量，再建設完善的社會再分配體制，一般體現(xiàn)為一整套社會政策體系。根據(jù)“三次分配”理論，實現(xiàn)分配公正應依次按順序進行：首先，通過市場實現(xiàn)收入分配，稱為“第一次分配”；其次，通過政府調(diào)節(jié)而進行收入分配，稱為“第二次分配”；最后，個人出于自愿，在習慣與道德的影響下把可支配收入的一部分或大部分捐贈出去，稱為“第三次分配”?！?4〕

這既是實現(xiàn)社會公正的過程，同時也是建設治理民主的過程。自由民主理論視野中，民眾對民主的訴求止于能直接實現(xiàn)政治參與——尤其是競爭性選舉——的民主權(quán)利，因此自由民主理論在實踐中往往體現(xiàn)為“黨爭民主”。然而，據(jù)此建成的許多民主國家甚至無法提供基本公共服務，遑論實現(xiàn)社會公正。治理民主理論認為，民主必須與有效的治理聯(lián)系在一起，讓民主能為民眾提供有效的公共服務。理想的國家或理想的社會必須是“可治理的”（governable），可治理的國家又必須是民主的?！?5〕這一目標必然蘊含著對社會公正的訴求，并通過政府有效提供公共服務、提升社會福祉來實現(xiàn)。

因此，在治理民主視域中，政府的重要職能是從公共利益出發(fā)，制定公共政策、調(diào)整利益分配關(guān)系。在政策工具的選擇上，政府不僅直接生產(chǎn)提供公共物品和公共服務，也要借助市場經(jīng)濟主體、非營利組織和社區(qū)的力量，如以政府購買形式提供社會公共服務。〔16〕這既是實現(xiàn)社會公正的重要手段，也是檢驗治理民主的重要標準。因為要實現(xiàn)多元主體的順暢合作，要求建設法治民主保障各方的合法權(quán)利，約束合作中可能的機會主義行為和侵權(quán)行為；要求建設分權(quán)民主，政府向企業(yè)分權(quán)、國家向社會分權(quán)以培育有能力提供公共服務的市場經(jīng)濟主體、非營利組織和社區(qū)機構(gòu)；最后，必須建設選舉民主、參與民主和協(xié)商民主等多種民主表現(xiàn)形式，保障民眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以公共政策決策和實施中的公開透明來保證各方在合作提供公共服務的過程中向民眾負責，保證社會各階層、利益相關(guān)方的利益得到切實保障。

三、治理民主建設滯后導致社會不公

綜合以上論述，公正原則的內(nèi)容涵蓋了治理民主的價值取向，治理民主的制度體系是落實社會公正的重要途徑。缺乏公正的治理民主體系，沒有正確的價值導向，沒有完善的治理民主體系，則公正也無法落實。因此，若治理民主建設滯后，國家治理體系不能適應經(jīng)濟社會快速變遷引致的高度多元、復雜和不確定的社會現(xiàn)實，必然嚴重妨礙社會公正的實現(xiàn)。

改革開放三十余年來，中國民主政治建設取得長足進步。但與同期規(guī)?？涨啊⑺俣润@人的經(jīng)濟體制改革相比，不免相對滯后。經(jīng)濟的高速增長沒有也不可能自動使社會各階層分享“改革紅利”以實現(xiàn)社會公正，反而因社會結(jié)構(gòu)的利益集團化和嚴重的腐敗造成極大的社會不公，導致社會充滿暴戾之氣和仇富思潮。這不僅不利于社會穩(wěn)定、長治久安，也使通過勞動、知識、技術(shù)、管理、資本等要素而合法致富的人群充滿不安，不利于創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。從治理民主的視野觀察社會公正問題，很容易發(fā)現(xiàn)社會公正缺失的原因：無論是社會結(jié)構(gòu)的利益集團化還是資源集中化而導致的腐敗，都源于資源壟斷，“總病根”是市場化改革所積聚的龐大財富被國家壟斷。〔17〕歸根結(jié)底，是治理民主建設的滯后所致。

1.法治民主建設滯后，權(quán)利缺乏保障

總體而言，改革開放是史上罕見的所有人都受益的帕累托改進。但隨著改革進入深水區(qū)，社會弱勢群體只分享到較少的改革收益，卻付出較多成本。從法治角度審視，公民合法權(quán)利受到侵犯是利益受損的主因。如城市發(fā)展的收益主要體現(xiàn)為政府所獲的高額土地出讓金和房地產(chǎn)商的暴利，普通民眾不僅較少受益，反而可能因強制拆遷而被侵犯財產(chǎn)權(quán)。又如，農(nóng)民工為中國城市化建設做出了不可磨滅的貢獻，但他們的自由遷徙權(quán)遲遲無法落實，在大中城市落戶困難重重。這直接導致農(nóng)民工無法平等地享受城市公共服務、社保難以在省際有效落實、住房未納入城鎮(zhèn)住房保障體系等，更由此催生留守兒童、留守婦女、農(nóng)村空巢老人等現(xiàn)象，造成嚴重社會不公。

另一方面，對于部分民眾的違法上訪等行為，政府常常不能依法處置，反而選擇用金錢平息事態(tài)，民眾由此形成“會哭的孩子有奶吃”的心理預期，進而以“把事情鬧大”的形式偏激地表達訴求。顯然，倚靠金錢而非法治手段一味“維穩(wěn)”，不但推高行政成本、加重基層政府負擔，更損害了政府權(quán)威和民眾對公正執(zhí)法的信任。從長遠看，由此導致的不守法行為將嚴重危害社會穩(wěn)定。

2.分權(quán)民主建設滯后，政府壟斷大量資源

中國經(jīng)濟改革是從計劃經(jīng)濟體制全面轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟體制，市場逐漸取代政府在資源配置中起決定性作用。這一改革過程實現(xiàn)了經(jīng)濟長期高速增長，但也要清醒地認識到，市場機制配置資源的作用在不同領(lǐng)域是不均衡的：在一些領(lǐng)域市場充分發(fā)揮作用的同時，在某些領(lǐng)域尤其是要素市場領(lǐng)域還存在大量政府配置資源的空間，資本、土地、能源、金融等市場配置的改革明顯滯后，在部分地區(qū)和部分行業(yè)由官商勾結(jié)形成壟斷，導致社會結(jié)構(gòu)的利益集團化，并由政府部門為利益集團背書而使得集團利益制度化、正當化。

這突出表現(xiàn)在壟斷行業(yè)的大型國有企業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和采礦業(yè)等壟斷或暴利行業(yè)中，它們背后往往有掌握國家公權(quán)力的行政主管部門或官員支持，形成官商一體化的利益集團。在政治參與的過程中，這些利益集團具有組織嚴密、掌握關(guān)鍵資源、接近甚至本身就代表公權(quán)力的巨大優(yōu)勢，對公共政策的制定、實施有重大影響力。由此出臺的公共政策也必然在公共利益、國家利益旗幟的掩蓋下將公司利益、行業(yè)利益和部門利益合法化，來維持自身行政壟斷地位，攫取高額行政壟斷利潤，排斥他人、尤其是民營企業(yè)進入和參與公平競爭。

這種行政壟斷必然引致嚴重社會不公。首先，國家權(quán)力部門掌控大量資源，構(gòu)建了巨大的尋租空間，導致嚴重的腐敗。以至于執(zhí)政黨認為“當前腐敗現(xiàn)象多發(fā)，滋生腐敗的土壤存在，黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”，“一些腐敗分子貪腐胃口之大、數(shù)額之巨、時間之長、情節(jié)之惡劣，令人觸目驚心！有的地方甚至出現(xiàn)了‘塌方式腐??！”〔18〕其次，在腐敗分子個人之外，行政壟斷行業(yè)職工的平均工資、社會保障和福利遠遠高于其他行業(yè)，實質(zhì)上整個行業(yè)都構(gòu)成了強勢利益集團的重要組成部分和天然的支持者。

四、建設治理民主，促進社會公正

治理民主理論認為，在推進民主建設時應遵循法治民主-分權(quán)民主-選舉民主的正方向，即應首先建設作為“基礎性民主”的法治民主和分權(quán)民主，為好的民主政治奠定最重要的基礎；之后再建設選舉民主、協(xié)商民主和參與民主等民主的表面化形式?！?9〕理論研究和實踐經(jīng)驗表明，這一順序與破除社會不公、實現(xiàn)社會公正的要求是一致的。當前社會不公的根源在于公民權(quán)利受到不法侵害以及國家壟斷資源，流行的選舉民主顯然無法根治這些問題。如印度、墨西哥、菲律賓等國徒有選舉民主的形式，但貪腐橫行，更無法提供基本的公共服務，形成無效民主下的無效治理，最極端的甚至導致國家分裂。協(xié)商民主、參與民主等其他民主形式對此也無能為力。相比之下，按照選舉民主的標準，英美等早發(fā)達國家在資本主義發(fā)展前期并不民主，卻因為較為完善的法治體系、市場經(jīng)濟、分權(quán)制衡和有效的國家公務員制度而實現(xiàn)了有效的治理。因此，為實現(xiàn)社會公正，當下最有效、最可行的途徑是建設法治民主和分權(quán)民主，在此基礎上暢通表達渠道，使民眾的訴求能夠真正得到國家的自主性回應。

1.建設法治民主，保障公民權(quán)利

法治是一個宏大的命題，有豐富的內(nèi)涵和實踐形式。從根本上講，法治意味著法律面前人人平等，尤其是代表公權(quán)力的政府必須嚴格遵守法律。只要權(quán)力不受法治的制度性約束，公民權(quán)利就得不到根本保障，對“權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平”等公正原則的踐踏就必然發(fā)生，導致嚴重的社會不公。因此，必須將權(quán)力關(guān)進制度的籠子?！?0〕為此，首先應加強全國人大常委會及其專門委員會的制度建設，對應政府部門設置相應的專門委員會，強化人大監(jiān)督職能；強化全國人大法律法規(guī)起草工作，落實全國人大立法權(quán)，取消各行政管理部門的法律起草權(quán)，避免其利用公權(quán)力牟取部門利益而扭曲公共政策、侵蝕公共利益；將審計部門改設在人大常委會?！?1〕這樣才符合黨從源頭上約束和監(jiān)督權(quán)力的戰(zhàn)略布局。為了保障人大權(quán)力的行使，還應該有計劃、有步驟地推動人大常委會委員和專門委員會委員職業(yè)化。其次，應大力推進司法體制改革，建立獨立于地方行政區(qū)劃的司法體系，實行垂直管理，使各級人民法院在人事管理、財政預算上直屬于國家，獨立于地方政府，從制度上杜絕地方政府對司法權(quán)的不良影響。

2.建設分權(quán)民主，完善市場經(jīng)濟制度，培育社會自治

目前中國市場經(jīng)濟中的一些問題，為人詬病最多的并非純粹因為貧富分化。民眾對憑借自身天賦和努力社會創(chuàng)造價值并獲取個人財富并不敵視，人們仇恨的是基于市場和權(quán)力結(jié)盟而形成的強勢利益集團，它們不但直接導致巨額財富不公正地積聚，更因強勢利益集團的封閉性引發(fā)代際不公，使得普通民眾難以通過努力改變自身命運。為了實現(xiàn)社會公正，應大力建設分權(quán)民主，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，破除因權(quán)力壟斷而形成的資源和市場壟斷，培育社會自治。

黨的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題?！?2〕這一路徑實質(zhì)上是分權(quán)民主的重要部分，具有極強的針對性，對于治理貪腐、解決社會不公將起到釜底抽薪的根本性作用。

在具體改革路徑上，應實行大部制、逐步取消按照行業(yè)和產(chǎn)品而設置的政府主管部門，避免其利益沖突、與民爭利，在此基礎上培育多元化的、相對自治的社會管理體制，使資源分配趨于合理，實現(xiàn)社會公正。這也是改革開放30余年來已為中國人熟悉的經(jīng)驗性路線圖?！?3〕在市場經(jīng)濟難以充分發(fā)揮作用的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，政府應主要承擔頂層設計、籌資、監(jiān)督職能，而將具體的服務外包給具備資質(zhì)的事業(yè)單位、社會組織承擔，政府根據(jù)合同約定向其支付費用。通過政府購買向社會提供公共服務，推動政府職能轉(zhuǎn)變，培育和發(fā)展社會力量，

3.建設多種上層民主形式，暢通表達渠道

以治理民主“參與—自主性回應—責任”三大要素為標準進行衡量，改革開放以來民眾政治參與權(quán)利普遍得到保障，參與熱情不斷提高。但是，與政治精英、商業(yè)精英和知識精英相比，民眾政治參與渠道較少、制度空間狹小。如全國人大代表中來自基層工農(nóng)的數(shù)量偏低、領(lǐng)導干部的比重過高，既不利于人大表達廣大百姓的訴求，也不利于強化政府監(jiān)督職能。八個參政黨幾乎是精英俱樂部，普通民眾極難進入。在各級政府決策時，則多強調(diào)專家論證，忽略了普通民眾的意見。

應大力建設多種民主形式，暢通民眾表達渠道。首先，在選舉民主建設方面，十一屆全國人大代表中省級政府組成部門領(lǐng)導干部的比例比第十屆減少了1/3，最新的十二屆全國人大代表中黨政領(lǐng)導干部總數(shù)繼續(xù)明顯下降，而來自一線的工農(nóng)代表數(shù)量有顯著增加?！?4〕基層代表與民眾的聯(lián)系最緊密，對社會不公的體會和感受最直接、最真實，能夠更為積極主動地反映民眾意愿，推動社會公正的實現(xiàn)。其次，應建設政府部門決策中的協(xié)商民主，涉及重大民生問題和社會公正問題的決策，除了與專家學者協(xié)商論證，更應該與人大代表協(xié)商，并在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中。再次，應鼓勵代表弱勢群體利益的民間組織的發(fā)展，引導其參與到協(xié)商民主中，合法行使表達權(quán)。最后，應建設實行群眾路線的“民本民主”，糾正強勢利益集團政治參與所可能導致的社會不公，在利益分配時貫徹社會公正原則，實現(xiàn)公共政策和公共服務公正化。

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（責任編輯：周中舉）