于洪生，李 德

（中國(guó)浦東干部學(xué)院 中國(guó)特色社會(huì)主義研究院，上海 201204）

扶貧重在精準(zhǔn)，制勝之道也在于精準(zhǔn)
——基于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)精準(zhǔn)扶貧認(rèn)知的調(diào)查分析

于洪生1，李 德2

（中國(guó)浦東干部學(xué)院 中國(guó)特色社會(huì)主義研究院，上海 201204）

習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想給當(dāng)下中國(guó)治理貧困指明了方向，“要看真貧、扶真貧、真扶貧，少搞一些盆景”，精準(zhǔn)扶貧成為全面建成小康社會(huì)決勝階段的重中之重。本文基于對(duì)在中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)習(xí)的244名中高層領(lǐng)導(dǎo)干部的問卷調(diào)研、深入訪談，以及在廣西南寧、貴州江口等地的實(shí)地調(diào)查，分析了當(dāng)前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作在實(shí)踐過程中面臨的重點(diǎn)問題、原因等，了解干部群體對(duì)扶貧工作的認(rèn)知狀況，以尋求精準(zhǔn)扶貧工作的重點(diǎn)及對(duì)策。由于貧困的原因越來越復(fù)雜，精準(zhǔn)扶貧必須按“治理”的思路來展開，扶貧需要先扶思想觀念，要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧的造血功能；要重視基本公共服務(wù)扶貧，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧多元化；要加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)，不斷提高扶貧工作的科學(xué)化。

精準(zhǔn)扶貧；領(lǐng)導(dǎo)干部；對(duì)策建議

領(lǐng)導(dǎo)干部在精準(zhǔn)扶貧工作中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。為了摸清干部群體對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的認(rèn)知狀況，2016年3—11月，中國(guó)浦東干部學(xué)院“全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略思想研究”課題組圍繞扶貧問題展開調(diào)研。調(diào)研組感到，從管理的角度來看，各級(jí)干部是扶貧工作的主導(dǎo)群體（當(dāng)然扶貧工作本身需要多元主體參與），扶貧政策的制定以及政策的準(zhǔn)確落實(shí)，都需要通過各級(jí)干部來完成。領(lǐng)導(dǎo)干部首先應(yīng)從理論和實(shí)踐上弄清楚“貧困者在哪里”“貧困者的貧困表現(xiàn)是什么”“貧困者的貧困原因是什么”“貧困者通過扶貧該得到什么”“貧困者在扶貧中該發(fā)生哪些變化”等問題。圍繞上述問題課題組進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，走訪了云南云龍縣、廣西南寧、四川雅安、貴州江口、陜西延長(zhǎng)縣和神木縣等地，同時(shí)，在參加培訓(xùn)的學(xué)員中進(jìn)行訪談，并在主體班次中發(fā)放問卷，共發(fā)問卷252份，回收問卷247份，回收率98%，其中有效問卷244份，有效率98.8%。訪談對(duì)象是來自全國(guó)各地以及中央各相關(guān)部委的學(xué)員。基于此，課題組對(duì)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行了思考。

圖1 扶貧的工作效果

一、干部群體對(duì)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作的認(rèn)知狀況

“精準(zhǔn)扶貧”已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，“不容一個(gè)人掉隊(duì)”的“全面小康”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與扶貧成功與否有著巨大的關(guān)聯(lián)性，做好扶貧開發(fā)工作，支持困難群眾脫貧致富，幫助其排憂解難，使發(fā)展成果惠及百姓，是我們黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)宗旨的體現(xiàn)，也是黨和政府的重大職責(zé)。被調(diào)查者對(duì)當(dāng)前我國(guó)扶貧的工作效果持客觀態(tài)度，46%的人認(rèn)為扶貧的工作效果“還可以”，36%的人認(rèn)為“比較好”，只有2%的人認(rèn)為“很好”，仍有16%的人認(rèn)為我國(guó)扶貧的工作效果“不太好”（見圖1），這表明當(dāng)前扶貧工作的開展效果仍有提升的空間。

表1 習(xí)近平同志十八大以來有關(guān)扶貧問題的講話和考察

圖2 貧困情況是否嚴(yán)重

從當(dāng)前我國(guó)一些地區(qū)的貧困情況來看，被調(diào)查者中的絕大多數(shù)認(rèn)為我國(guó)一些地區(qū)的貧困情況是嚴(yán)重的，其中162人認(rèn)為“嚴(yán)重”，74人認(rèn)為“很嚴(yán)重”，僅有5人認(rèn)為“不嚴(yán)重”。這表明黨員干部層面對(duì)一些地區(qū)的貧困情況比較嚴(yán)重有著共同的認(rèn)知。

黨和政府長(zhǎng)期以來一直重視扶貧開發(fā)工作，鄧小平同志早就提出：“社會(huì)主義的目的就是要全國(guó)人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導(dǎo)致兩極分化，我們就失敗了。”[1]扶貧工作一直是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)工作的重中之重，更是當(dāng)前全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容。改革開放以來，中國(guó)7億多人口擺脫了貧困，占全球減貧人口的70%以上，為世界減貧事業(yè)做出了重大貢獻(xiàn)。今后我們將更加注重公平公正，在做大蛋糕的同時(shí)分好蛋糕，從人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題出發(fā)，讓老百姓有更多成就感和獲得感。

全面建成小康社會(huì)作為我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)階段性目標(biāo)，是中國(guó)共產(chǎn)黨向全國(guó)人民、向歷史作出的莊嚴(yán)承諾，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要體現(xiàn)，承載著千百年來中國(guó)人民對(duì)美好生活的向往。從小康社會(huì)概念的提出，到黨的十八大提出全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，幾乎伴隨著我國(guó)改革開放的整個(gè)歷史進(jìn)程，是我們黨在實(shí)踐中不斷清晰起來的目標(biāo)方向，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的傳承。自黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，圍繞全面建成小康社會(huì)提出一系列治國(guó)理政新理念、新思想、新戰(zhàn)略，特別是“十三五”規(guī)劃把全面建成小康社會(huì)作為決勝階段的明確目標(biāo)，怎樣補(bǔ)齊短板、完成扶貧攻堅(jiān)任務(wù)是今后五年我們黨肩負(fù)的重要任務(wù)。

從表1中可以看到，2013年11月習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”，該思想的最大亮點(diǎn)是扶貧脫貧的對(duì)象由區(qū)域轉(zhuǎn)到了精準(zhǔn)的貧困家庭和貧困人口，使扶貧更有針對(duì)性，讓扶貧攻堅(jiān)明確了方向和任務(wù)。2014年1月，中共中央辦公廳制定了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地。2015年6月之后，習(xí)近平總書記又多次闡述“精準(zhǔn)扶貧”的概念，提出“六個(gè)精準(zhǔn)”，即“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”。在2015年減貧與發(fā)展高層論壇上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)了中國(guó)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的方略，增加扶貧投入，出臺(tái)優(yōu)惠政策措施，堅(jiān)持中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，注重六個(gè)精準(zhǔn)，堅(jiān)持分類施策：因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策；通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量參與扶貧。十八屆六中全會(huì)之后，中央審議通過了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出“采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會(huì)之力，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民消滅貧困的決戰(zhàn)令。

二、精準(zhǔn)扶貧中面臨的重點(diǎn)問題及原因分析

在長(zhǎng)期實(shí)踐中，我國(guó)走出了一條以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為帶動(dòng)力量，以增強(qiáng)扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力為根本途徑，政府主導(dǎo)、社會(huì)幫扶與農(nóng)民主體作用相結(jié)合，普惠性政策與特惠性政策相配套，扶貧開發(fā)與社會(huì)保障相銜接的中國(guó)特色扶貧開發(fā)道路，豐富了世界反貧、減貧工作的經(jīng)驗(yàn)。但是，從目前來看，區(qū)域發(fā)展的不平衡性，使我國(guó)貧困地區(qū)的發(fā)展依然滯后，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然很艱巨。在民生短板中，貧困群體往往有更多更強(qiáng)烈的訴求，因而需要給予更多的關(guān)注和幫扶，迫切期待“超常規(guī)”舉措或者政策的出臺(tái)，以取得更加明顯的成效。

圖3 扶貧工作面臨的問題

訪談對(duì)象認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)扶貧工作中面臨著多重難題，大部分人認(rèn)為“扶貧資金監(jiān)管不到位，存在‘跑冒滴漏’現(xiàn)象”“扶貧對(duì)象界定不準(zhǔn)確”“扶貧項(xiàng)目不能精準(zhǔn)滿足實(shí)際需求”“扶貧制度不健全，扶貧方式不科學(xué)”以及“城鄉(xiāng)扶貧未統(tǒng)籌，城市貧民與農(nóng)民工等特殊群體難以得到有效救助”均是當(dāng)前我國(guó)扶貧工作中面臨的問題，其中“扶貧項(xiàng)目不能精準(zhǔn)滿足實(shí)際需求”與“扶貧制度不健全，扶貧方式不科學(xué)”被較多人認(rèn)為是當(dāng)前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作面臨的問題（見圖3）。

在調(diào)查中我們了解到，精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象識(shí)別不準(zhǔn)，導(dǎo)致貧困的原因復(fù)雜多樣?，F(xiàn)在的貧困戶大多是在2013年至2014年進(jìn)行建檔統(tǒng)計(jì)的，建檔的人群與“五保戶”并非一個(gè)群體。但在建檔統(tǒng)計(jì)工作中，貧困戶的統(tǒng)計(jì)大多由村（居）委會(huì)負(fù)責(zé)，自發(fā)申報(bào)為主，也有地區(qū)派駐專項(xiàng)工作組進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在貧困戶識(shí)別方面存在著優(yōu)親厚友的情況，甚至存在腐敗現(xiàn)象。比如，2016年12月18日，湖北省紀(jì)委、監(jiān)察廳通報(bào)鄂州、荊門兩地共15起扶貧領(lǐng)域侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題典型案件。再比如，鐘祥市柴湖鎮(zhèn)石營(yíng)村黨支部書記、村委會(huì)主任石新華，村黨支部副書記、村委會(huì)副主任葉國(guó)強(qiáng)，村委會(huì)副主任石保貴、賈書萍，利用職務(wù)便利，分別以各自家屬名義申報(bào)貧困戶，享受相關(guān)優(yōu)惠扶持政策。在一些城市，甚至有開寶馬車、戴名表的住經(jīng)濟(jì)適用房、領(lǐng)各種補(bǔ)貼的現(xiàn)象。

由于部分人口信息渠道閉塞或不重視，錯(cuò)過統(tǒng)計(jì)機(jī)會(huì)，未能納入扶貧建檔的梯隊(duì)中，所以在進(jìn)行貧困戶統(tǒng)計(jì)時(shí)造成了部分人員有誤差、信息不對(duì)稱、內(nèi)容有疏漏，部分地方駐村工作不扎實(shí)，也造成了調(diào)查核實(shí)出現(xiàn)了問題。還有不少特殊情況，如原來認(rèn)定的貧困對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)有變化或信息不匹配，脫貧攻堅(jiān)人員走訪時(shí)，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)不是貧困戶；而有些真正的貧困人群，因?yàn)榉鲐毠ぷ鳌安辉S新增，只許減少”的任務(wù)化問題，而無法進(jìn)入建檔系統(tǒng)，難以享受“五個(gè)一批”的政策，產(chǎn)生了數(shù)字扶貧的現(xiàn)象。

另外，貧困的原因越來越復(fù)雜，很多貧困都是多種致貧因素相互作用的結(jié)果，并非因?yàn)閱我灰蛩?，很難按照人為設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格分類。但在一些地方，部分基層干部和相關(guān)工作人員大多憑主觀人為劃分，以此為依據(jù)施策脫貧到戶，其針對(duì)性和有效性必然大打折扣。對(duì)于引起當(dāng)前我國(guó)一些地區(qū)貧困的主要原因，訪談對(duì)象中認(rèn)為“交通不便”“資源缺乏”“生產(chǎn)生活條件惡劣”與“觀念落后”均是導(dǎo)致我國(guó)一些地區(qū)貧困的原因，其中超過200人認(rèn)為“觀念落后”與“生產(chǎn)生活條件惡劣”是當(dāng)前我國(guó)一些地區(qū)貧困的主要原因（見圖4）。

貧困戶自身能力素質(zhì)低，“造血”及抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，成為必須引起關(guān)注的問題。在目前的情況下，一方面，貧困戶一旦遇到自然災(zāi)害或生病等情況，返貧的比例和概率就很高；另一方面，政府自上而下給錢給物的扶貧方式也容易讓貧困戶養(yǎng)成等、靠、要的思想，依靠自身能力脫貧的動(dòng)力不足。在精準(zhǔn)扶貧的過程中，既要防止養(yǎng)懶漢現(xiàn)象的發(fā)生，更要激發(fā)貧困戶自身脫貧的內(nèi)在動(dòng)力，不能讓他們形成理所當(dāng)然會(huì)長(zhǎng)期接受政府援助的思想。還有一些扶貧的項(xiàng)目、內(nèi)容和方式并沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，有些農(nóng)戶不是很歡迎。

因此，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略要處理好物質(zhì)幫扶與能力建設(shè)的關(guān)系。如果過于重物質(zhì)幫扶而輕能力建設(shè)，不僅會(huì)造成扶貧效果短期化問題，還會(huì)在一定程度上形成部分貧困者的“福利依賴”性，使其失去主動(dòng)脫貧的發(fā)展意識(shí)和內(nèi)在動(dòng)力[2]。增強(qiáng)貧困地區(qū)“造血”功能和發(fā)展后勁，是2020年實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的前提保障，因此各地區(qū)對(duì)有可能只是暫時(shí)性脫貧的情況應(yīng)該予以重視。需要用好政府、社會(huì)組織、新農(nóng)村工作隊(duì)等多方力量，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化扶貧，絕不能在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役之后再出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。

圖4 貧困的主要原因

圖5 扶貧工作的重點(diǎn)

三、開展精準(zhǔn)扶貧工作的重點(diǎn)、對(duì)策和建議

訪談對(duì)象提出了“觀念扶貧”“技術(shù)扶貧”“項(xiàng)目扶貧”“產(chǎn)業(yè)扶貧”與“資金扶貧”等關(guān)鍵詞作為今后扶貧工作的方向，其中，“觀念扶貧”與“產(chǎn)業(yè)扶貧”被較多人認(rèn)為是扶貧工作的重點(diǎn)（見圖5）。由此可以看出，扶貧先扶思想觀念已成為共識(shí)，扶貧首先要轉(zhuǎn)變舊的思想觀念，解放思想，更新觀念。另外，產(chǎn)業(yè)扶貧由于其具有“造血型”的扶貧功能且成效顯著，也日益受到重視并在多地得到試點(diǎn)推廣。

（一）積極轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)觀念扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧

精準(zhǔn)扶貧不是單純的給錢給物，而是政府搭建一個(gè)平臺(tái)，讓貧困戶在這個(gè)平臺(tái)上自我發(fā)掘潛在能力和動(dòng)力，在國(guó)家政策、項(xiàng)目和資金的幫助下，依靠自身實(shí)現(xiàn)脫貧。即以參與式扶貧為主導(dǎo)，激發(fā)貧困群體的內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力。為實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧的目標(biāo)任務(wù)，部分地方脫貧已呈現(xiàn)任務(wù)化、運(yùn)動(dòng)化的模式，力求產(chǎn)業(yè)扶貧的短、平、快。針對(duì)部分產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)間長(zhǎng)、收效慢的項(xiàng)目就不重視、不支持，不能從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光出發(fā)，考慮到可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)問題，使得產(chǎn)業(yè)扶貧變成逐利性的政績(jī)工程。

精準(zhǔn)幫扶下的幫扶要求充分考慮致貧原因的多樣性和差異性，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)具有針對(duì)性的幫扶措施和手段，即因戶因人制宜地實(shí)施扶持措施，貧困戶需要什么就扶持什么。例如，貴州省威寧縣迤那鎮(zhèn)，幫扶人員通過入戶調(diào)查摸清幫扶對(duì)象接受能力和需求，根據(jù)幫扶對(duì)象的實(shí)際情況和發(fā)展意愿，每戶落實(shí)5000元以上的幫扶資金扶持發(fā)展增收項(xiàng)目，有針對(duì)性地組織開展技能提升培訓(xùn)，幫助每戶貧困戶掌握1—2門實(shí)用技術(shù)，基本形成戶戶有干部、人人有思路、個(gè)個(gè)有技術(shù)、家家有項(xiàng)目的扶貧攻堅(jiān)新格局[3]。

（二）重視基本公共服務(wù)扶貧，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧多元化

針對(duì)致貧原因多樣復(fù)雜問題，比如，因?yàn)樯鷳B(tài)問題致貧，因病致貧，因?yàn)?zāi)致貧，還有遷移后的新環(huán)境不熟悉造成的貧困，以及部分民族沒有儲(chǔ)蓄習(xí)慣等多種多樣的原因，扶貧攻堅(jiān)策略必須因人而異，把準(zhǔn)不同扶貧對(duì)象的“脈”，實(shí)事求是，統(tǒng)籌兼顧。必須多種手段推進(jìn)扶貧工作，除了金融貸款等經(jīng)濟(jì)手段，還要采取如大病幫扶、人員培訓(xùn)等社會(huì)手段，多維度、多方面協(xié)同推進(jìn)。

為了防止貧困戶返貧現(xiàn)象的發(fā)生，最根本的是建立健全教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)制度，解決貧困戶上學(xué)難、上學(xué)貴，看病難、看病貴的問題，不讓貧困戶因家中出現(xiàn)一個(gè)大學(xué)生、家中有人生大病就返貧情況的發(fā)生。例如，近年我國(guó)教育改革與發(fā)展取得舉世矚目的成就，從普及程度看，我國(guó)學(xué)前教育三年毛入園率2014年達(dá)到70.5%，比2009年提高19.6個(gè)百分點(diǎn)，高出2015年規(guī)劃目標(biāo)10.5個(gè)百分點(diǎn)，提前6年實(shí)現(xiàn)《教育規(guī)劃綱要》確定的2020年達(dá)到70%的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展；義務(wù)教育在2011年全面實(shí)現(xiàn)“兩基”，在全球9個(gè)發(fā)展中人口大國(guó)中率先實(shí)現(xiàn)全民教育目標(biāo)，2014年小學(xué)凈入學(xué)率達(dá)到99.8%，初中階段毛入學(xué)率達(dá)到103.5%，義務(wù)教育普及率超過高收入國(guó)家平均水平；高中階段毛入學(xué)率達(dá)到86.5%，比2009年提高7.3個(gè)百分點(diǎn)，高于中高收入國(guó)家平均水平[4]。

雖然我國(guó)的教育改革發(fā)展總體上取得了巨大的成績(jī)，但在局部地區(qū)，一些領(lǐng)域和行業(yè)還存在一些現(xiàn)實(shí)性困難，教育的地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別將長(zhǎng)期存在，基本公共服務(wù)供給不足等問題突出。我國(guó)中西部地區(qū)還存在許多缺乏校舍、食堂、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地，甚至飲水、廁所等基本衛(wèi)生條件都不達(dá)標(biāo)的情況，全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件，逐步實(shí)現(xiàn)未達(dá)標(biāo)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的校舍、場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)化，任務(wù)十分艱巨。尤其是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于“兩基”達(dá)標(biāo)水平相對(duì)較低，義務(wù)教育起點(diǎn)低、底子薄、時(shí)間短、欠賬較多，城鄉(xiāng)、區(qū)域和學(xué)校之間的差距依然較大，農(nóng)村教育整體薄弱的狀況沒有根本扭轉(zhuǎn)，高質(zhì)量教育需求日益增長(zhǎng)與供給不足的矛盾依然突出，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，全面提高義務(wù)教育辦學(xué)水平的任務(wù)還十分艱巨。

國(guó)家雖然逐年增加對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入，但由于地方財(cái)政困難，作為基礎(chǔ)教育辦學(xué)主體的縣級(jí)政府財(cái)力有限，縣級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的“三個(gè)增長(zhǎng)”和“一個(gè)比例”普遍沒有落實(shí)到位，各縣區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入都有欠賬，全面改薄項(xiàng)目、鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助市縣配套資金落實(shí)難度極大，教育整體投入不足。地方財(cái)力的不足，導(dǎo)致教育投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了教育發(fā)展的需要，成為制約教育發(fā)展的瓶頸。例如，2015年，安徽省宿州市公共教育投入為56.1億元，雖然同比增長(zhǎng)了25%，但相對(duì)于97.21萬在校生來說（生均僅為0.58萬元）只是杯水車薪，僅僅能夠滿足學(xué)校最基本的運(yùn)轉(zhuǎn)，難以支撐優(yōu)質(zhì)教育的建設(shè)和深層次發(fā)展。此外，高中階段學(xué)校的財(cái)政供給方式是按照編制進(jìn)行差額或定額供給，由于未入編的外聘人員較多，學(xué)校50%以上的收費(fèi)要用于工資支出，特別是在取消了計(jì)劃外招生之后，學(xué)校經(jīng)費(fèi)愈加困難。

因此，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，分類扶持貧困家庭，探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度，建立健全農(nóng)村留守兒童、婦女和老人關(guān)愛服務(wù)體系。提高教育質(zhì)量，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，普及高中階段教育，逐步分類推進(jìn)中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費(fèi)，加大對(duì)困難家庭、特殊家庭學(xué)生的幫扶力度，率先從建檔立卡的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實(shí)施普通高中免除學(xué)雜費(fèi)，逐步實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助全覆蓋，尤其是對(duì)農(nóng)民工等特殊群體在教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)方面進(jìn)行幫扶和救助。

例如，廣西壯族自治區(qū)政府開展了教育精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)行動(dòng)，創(chuàng)新“雨露計(jì)劃”扶貧培訓(xùn)機(jī)制，對(duì)建立檔案的貧困戶子女就學(xué)實(shí)現(xiàn)從幼兒園到高中全部免費(fèi)教育，對(duì)職業(yè)學(xué)歷教育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由2000元提高到3000元，大學(xué)本科新生每人一次性補(bǔ)助5000元。同時(shí)開展健康扶貧行動(dòng)，對(duì)全區(qū)36萬戶、146萬建檔立卡農(nóng)村貧困戶人口“因病致貧、因病返貧”情況進(jìn)行調(diào)查，加快建立貧困戶“因病致貧、因病返貧”數(shù)據(jù)庫，對(duì)他們進(jìn)行積極幫助，實(shí)現(xiàn)通過醫(yī)療救助解困一批。湖北省宜城市對(duì)貧困家庭中正在接受教育的學(xué)生逐一建檔立卡，從2016年起，將學(xué)前教育貧困生資助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年1000元；對(duì)義務(wù)教育階段貧困家庭寄宿生給予生活補(bǔ)助，小學(xué)生每人每年資助標(biāo)準(zhǔn)增加到1000元，初中生每人每年增加到1250元；對(duì)全日制普通高中在校學(xué)生中的貧困家庭學(xué)生進(jìn)行資助，平均資助標(biāo)準(zhǔn)為每人每年2000元；全日制中等職業(yè)教育正式學(xué)籍一、二年級(jí)在校涉農(nóng)專業(yè)和非涉農(nóng)專業(yè)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的學(xué)費(fèi)進(jìn)行減免(最高2000元)，接受中職教育學(xué)生國(guó)家助學(xué)金提高到2000元；對(duì)當(dāng)年被全日制大專以上院校錄取的貧困家庭學(xué)生優(yōu)先辦理國(guó)家生源地信用助學(xué)貸款，做到應(yīng)貸盡貸。落實(shí)貧困戶醫(yī)保政策，貧困戶參與新農(nóng)合就醫(yī)報(bào)銷比例提高20個(gè)百分點(diǎn)，免除貧困戶中的低保戶參與新農(nóng)合就醫(yī)報(bào)銷起付線。逐步開展大病醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)試點(diǎn)，由本級(jí)財(cái)政為貧困戶購(gòu)買大病醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)。加強(qiáng)疾病預(yù)防控制，實(shí)現(xiàn)貧困村地方病、流行病、常見病和多發(fā)病防治常態(tài)化[5]。

另外，處于城市夾層的人群，由于他們的收入標(biāo)準(zhǔn)沒有達(dá)到貧困標(biāo)準(zhǔn)，沒有任何低保和救助；城市中的高房?jī)r(jià)、高物價(jià)等現(xiàn)實(shí)的壓力使他們生活在貧困線之下。對(duì)這部分人一定程度上也面臨幫扶的任務(wù)，對(duì)這些人的救助和幫扶也是目前的一個(gè)難點(diǎn)問題。

（三）加強(qiáng)第三方評(píng)估，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧科學(xué)化

一些地方過于把扶貧當(dāng)成“錦上添花”的政績(jī)工程，塑造典型、打造樣本、追求形象，忽視了更加精準(zhǔn)的“雪中送炭”扶貧，基層部門不僅疲于應(yīng)付各種表格、檢查和考核，而且往往是正正規(guī)規(guī)地走形式、認(rèn)認(rèn)真真地做表面文章，盡管匯報(bào)材料很完美，但在一定程度上扶貧形式化問題已逐漸顯露出來，扶貧的效果沒有得到科學(xué)的評(píng)估。一些地方在扶貧匯報(bào)材料中只重視扶貧投入等工作性指標(biāo)，重視扶貧工作做了什么，而對(duì)扶貧投入的減貧效果缺少關(guān)注，各地扶貧工作總結(jié)都是各地投入了多少資金、扶持了多少產(chǎn)業(yè)、修建了多少公里的道路，但對(duì)于這些投入對(duì)貧困人口收入增加的影響卻鮮有提及，尤其是對(duì)精準(zhǔn)扶貧過程中全面從嚴(yán)治黨、精準(zhǔn)反腐在基層的落實(shí)總結(jié)不足。

長(zhǎng)期以來，一些地方實(shí)行的是自上而下以政府供給為主的精準(zhǔn)扶貧提供模式，政府提供的精準(zhǔn)扶貧并非基于公眾的實(shí)際需求，公眾到底需要什么樣的精準(zhǔn)扶貧，政府較少做充分的調(diào)研。往往在現(xiàn)實(shí)生活中，一些政府官員為了彰顯自身政績(jī)，搞“政績(jī)工程”“形象工程”，讓原本就很緊張的公共資源沒有得到優(yōu)化配置，使大量涉及民生的精準(zhǔn)扶貧無法有效供給，導(dǎo)致基層社會(huì)矛盾不斷積累。近年，一些地方政府通過化公為私、公私合作、政府購(gòu)買等方式，通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以公共服務(wù)市場(chǎng)化的手段提高精準(zhǔn)扶貧的管理效率和服務(wù)質(zhì)量，希望降低精準(zhǔn)扶貧的生產(chǎn)與供給成本，提高精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量，增加公眾對(duì)精準(zhǔn)扶貧選擇的機(jī)會(huì)。在實(shí)際工作中，一些政府部門還沒有把精準(zhǔn)扶貧的評(píng)估納入決策程序和執(zhí)行過程，隨意性和選擇性較大，有的地方政府雖然制定了很多關(guān)于精準(zhǔn)扶貧評(píng)估的文件，但還沒有具體落到實(shí)處。在評(píng)估的主體和方法上，以政府部門的內(nèi)部評(píng)估為主，適當(dāng)兼顧外部評(píng)估，缺乏相對(duì)獨(dú)立、權(quán)威的第三方主體全程參與整個(gè)公共服務(wù)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督，缺乏對(duì)接受精準(zhǔn)扶貧的公眾進(jìn)行滿意度評(píng)估，這就使一些精準(zhǔn)扶貧的供給主體把工作重點(diǎn)放在做各種理念新穎、圖文并茂、邏輯嚴(yán)密、內(nèi)容完備的材料以應(yīng)付各種評(píng)估上，而忽視了如何更好地提高精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量和效果。

圖6 是否有必要選擇第三方評(píng)估的原則和標(biāo)準(zhǔn)

如何進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)到人，讓脫貧質(zhì)量有保證，既防拖延病，又防急躁癥，爭(zhēng)取做到對(duì)扶貧對(duì)象精準(zhǔn)化識(shí)別、對(duì)扶貧資源精確化配置、對(duì)扶貧目標(biāo)精細(xì)化管理、對(duì)脫貧責(zé)任精準(zhǔn)化考核。引進(jìn)專業(yè)第三方評(píng)估、居民群眾評(píng)估等多種評(píng)估手段是必要的，把扶貧工作的真功實(shí)效交給群眾和第三方來評(píng)判，真實(shí)了解群眾滿意不滿意、支持不支持，群眾有沒有獲得感等核心問題，客觀準(zhǔn)確地反映出扶貧工作開展的真實(shí)情況。同時(shí)，通過第三方的視角，找問題、想思路，能夠?yàn)楫?dāng)?shù)卣贫ㄏ嚓P(guān)政策與措施提供參考，有利于相關(guān)部門更高效、更有針對(duì)性地開展扶貧工作，有利于實(shí)現(xiàn)人力資源、物力資源的優(yōu)化配置。

關(guān)于第三方評(píng)估，大多數(shù)受訪者認(rèn)為有必要對(duì)其原則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)真系統(tǒng)的思考和選擇，僅有少數(shù)人認(rèn)為“沒有必要”（見圖6）。

關(guān)于對(duì)扶貧工作的哪些內(nèi)容進(jìn)行第三方評(píng)估的問題，訪談對(duì)象認(rèn)為“扶貧資金的使用”“扶貧項(xiàng)目的開展”“扶貧的精準(zhǔn)要求”“扶貧的方式”與“群眾滿意度”這五個(gè)方面問題應(yīng)該作為扶貧工作第三方評(píng)估的主要內(nèi)容，其中“群眾滿意度”與“扶貧資金的使用”被較多人認(rèn)為是扶貧工作第三方評(píng)估的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)對(duì)扶貧工作的專項(xiàng)資金使用情況與扶貧工作的群眾滿意度進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注（見圖7）。

圖7 扶貧工作的哪些內(nèi)容應(yīng)進(jìn)行第三方評(píng)估

廣西壯族自治區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了扶貧和脫貧的標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制，進(jìn)一步細(xì)化、量化了每一個(gè)具體的指標(biāo)，這就是“八有一超”，即有穩(wěn)定住房、有飲用水、有電用、有路通自然村、有義務(wù)教育保障、有醫(yī)療保障、有電視看、有收入來源或最低生活保障，家庭年收入超過國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。這為進(jìn)行第三方評(píng)估創(chuàng)造了條件。

共享是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的理念，作出更有效的制度安排，使廣大人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，增進(jìn)人民團(tuán)結(jié)，朝著共同富裕的方向穩(wěn)步前進(jìn)。因此，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，推動(dòng)共享發(fā)展是全面建成小康社會(huì)的基石，是全體人民共同邁向小康社會(huì)的必然結(jié)果，也能讓改革發(fā)展成果更多、更公平、更實(shí)在地惠及廣大人民群眾。

[1]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[2]郭曉鳴，高杰.實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的四大重要關(guān)系[J].天府新論，2016，（4）：1—5.

[3]鄧博文.貴州民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制探討[J].貴州民族研究，2016，（7）：153—157.

[4]根據(jù)2016年8月29日上午在教育部綜合改革司調(diào)研時(shí)整理的資料.

[5]張玉平，田勝，張桂芳，涂婷.農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的關(guān)鍵措施研究——以宜城市實(shí)施農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧為例[J].湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2016，（12）：3239—3242.

編輯 王秀芳

D63

：A

：1007-905X（2017）03-0100-07

2017-01-03

上海市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題項(xiàng)目

1.于洪生，男，中國(guó)浦東干部學(xué)院中國(guó)特色社會(huì)主義研究院（基地）副院長(zhǎng)，教授；2.李德，男，中國(guó)浦東干部學(xué)院中國(guó)特色社會(huì)主義研究院副教授，博士后。