◎冉昊

以網(wǎng)格化治理帶動基層社會治理創(chuàng)新
——基于寧波東吳鎮(zhèn)的分析

◎冉昊

網(wǎng)格化治理的背景和價值

網(wǎng)格化治理，就是把基層自治組織的治理界域進一步細(xì)化為便于復(fù)制和考核的網(wǎng)格模式，通過信息化平臺實現(xiàn)基層社會治理的精準(zhǔn)化。網(wǎng)格化治理的好處在于能形成“專群（專業(yè)力量與社區(qū)群眾）結(jié)合、條塊（職能部門與屬地）結(jié)合、社群（社會力量與社區(qū)群眾）結(jié)合”的全新的工作格局。

首先，網(wǎng)格化治理體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會制度，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”作為我國全面深化改革的總目標(biāo)。如果說“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”體現(xiàn)了社會治理改革與創(chuàng)新的頂層設(shè)計，那么網(wǎng)格化治理則體現(xiàn)了社會治理改革與創(chuàng)新的基層實踐。

傳統(tǒng)的基層管理格局中，在城市依托的是單位制和街居制的結(jié)合，在農(nóng)村則是公社體制，這種基層管理體制對應(yīng)計劃經(jīng)濟體制，但在改革開放過程中，在市場經(jīng)濟條件下，傳統(tǒng)的基層管理體制已經(jīng)瓦解。這種整體格局的轉(zhuǎn)變帶來政府的管理職能和服務(wù)職能在基層的缺位，不可避免導(dǎo)致政府對基層的控制能力和服務(wù)能力的下滑。這種公共權(quán)威和公共服務(wù)在基層的缺位，是網(wǎng)格化治理所針對的根本性問題。

網(wǎng)格化治理在基層的推廣和應(yīng)用呈現(xiàn)出兩個重要特征。一是信息化手段的應(yīng)用?，F(xiàn)在的網(wǎng)格化治理中，信息化手段得到了普遍的應(yīng)有，這也是基層治理現(xiàn)代化在技術(shù)層面的一個重要體現(xiàn)。比如通過手機軟件及聯(lián)網(wǎng)，可以使各類事件迅速上報和流轉(zhuǎn)，很大程度上改變了基層治理的媒介手段。二是精細(xì)化手段的使用。治理層級的精確化和治理內(nèi)容的精準(zhǔn)化，通過網(wǎng)格化治理得以實現(xiàn)，顯著地提升了基層治理的質(zhì)量與效率。

第二，網(wǎng)格化治理是實現(xiàn)全民共建共享治理格局的重要途徑。十八屆五中全會把構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局作為加強和創(chuàng)新社會治理、推進社會治理精細(xì)化的重要目標(biāo)。網(wǎng)格化治理將公共服務(wù)推至社會的最基層，也把管理職能落實到最基層。全民共建共享，體現(xiàn)的是治理過程中對群眾參與的要求。如果政府缺少使自身責(zé)任和職能下沉到基層的手段和機制，群眾與公權(quán)力的互動和合作也難以實現(xiàn)。而在我國當(dāng)下現(xiàn)實條件下，基于社會自組織能力發(fā)育的不足，和自治能力的孱弱，基層治理中公共權(quán)威的廣泛參與仍然是不可或缺的。只有把政府的責(zé)任和職能落實到基層的場景中，才能解決公共服務(wù)的可及性，也才能充分調(diào)動和發(fā)揮社會力量、市場力量的多元主體的能動性，參與到基層的多元治理格局中。

第三，網(wǎng)格化治理逐漸成為良好基層治理格局的基礎(chǔ)要素之一。網(wǎng)格化管理和網(wǎng)格化治理是一種前后相承的關(guān)系。首先是網(wǎng)格化管理在實踐中得到切實的驗證，之后在十八屆三中全會的決定中，“網(wǎng)格化管理”被納入中共中央的政治決策中：“堅持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求?！比缓?，伴隨社會治理要求的逐步明確，網(wǎng)格化管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)格化治理。治理的要求強調(diào)多元主體的共同參與，但這種要求與政府的管理職能并不沖突，事實上良好治理格局的形成，必須基于政府管理職能有效運行，對于糾紛的有效調(diào)處，對社會穩(wěn)定的有效維護，以及社會保障、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)職能的良好運行。

網(wǎng)格化治理的基層實踐

在基層社會治理中，網(wǎng)格化治理的各種模式本身是可以復(fù)制的。相關(guān)研究統(tǒng)計，在我國332個地級行政建制中，已知采用“網(wǎng)格化治理”的數(shù)量至少為168個。但各地實施成效有很大差別，筆者基于寧波市鄞州區(qū)東吳鎮(zhèn)的調(diào)研，認(rèn)為在提升網(wǎng)格化治理成效方面，至少有兩個因素值得注意，即工作機制的合理設(shè)置和工作人員積極性的調(diào)動。

工作機制創(chuàng)新

東吳鎮(zhèn)在網(wǎng)格化管理的工作機制上采取一些創(chuàng)新措施。2015年，東吳鎮(zhèn)在浙江省的網(wǎng)格化治理中率先建立了社會服務(wù)管理綜合指揮室。綜合指揮室指揮長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，其他班子領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任指揮室成員。日常工作由黨政辦、網(wǎng)格辦承擔(dān)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處置區(qū)域內(nèi)各類社會問題與網(wǎng)格信息事務(wù)。此外，不同對口設(shè)置網(wǎng)格專干員。比如，在綜治（信訪、禁毒、外口）、司法（調(diào)解、社區(qū)矯正、普法）、安監(jiān)（消防、隱患排查、食藥監(jiān)）、農(nóng)辦（山林、水庫河流）、城建（環(huán)衛(wèi)、違建）、派出所、交警中隊、城管、市場監(jiān)管等職能部門落實23名網(wǎng)格專干，在12個行政村建立12名網(wǎng)格督導(dǎo)員（機關(guān)聯(lián)村班干部），開設(shè)平安通手機賬號系統(tǒng)，負(fù)責(zé)各部門信息流轉(zhuǎn)處置工作。

建立綜合指揮室的目的是為了更全面和更快速地處理基層突發(fā)事件。在工作機制上，一是實現(xiàn)了突發(fā)事件流轉(zhuǎn)全面信息化。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，網(wǎng)格管理人員迅速將事件通過手機等電子化手段上傳，以電子派單的形式在網(wǎng)上進行分流移交、處置辦理、限時辦結(jié)。二是對事件進行分類處理。突發(fā)事件被分為簡單性事件、一般事件和重大事件等類別。如果是簡單性事件和一般性事件，逐級上報逐級處理就可以了。重大事件一般會通過綜合指揮室報送該中心負(fù)責(zé)人。如果重大事件涉及跨別的區(qū)的，則通過綜合指揮室進一步上報到鄞州區(qū)的公共信息平臺，由區(qū)一級統(tǒng)籌處理（見圖1）。

圖1 東吳鎮(zhèn)社會服務(wù)綜合指揮室的運轉(zhuǎn)機制圖

這種工作機制的設(shè)置，首先使不同層級之間的對接更高效。通過社會服務(wù)綜合指揮室（站），網(wǎng)格信息的報送對接，由過去的“多對多”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“點對點”。過去網(wǎng)格長或者網(wǎng)格員報送事件信息，雖然可以通過手機等電子化手段報送，但是作為信息接收者的鎮(zhèn)一級相關(guān)人員是分散的——既可能是鎮(zhèn)相關(guān)職能部門人員，也可能是鎮(zhèn)綜治辦的協(xié)調(diào)人員——雖然信息傳遞的速度很快，但是報收信息的對象并不明確，所以稱之為“多對多”。而現(xiàn)在網(wǎng)格長或者網(wǎng)格員報送的信息，首先匯集到村社會管理服務(wù)站信息平臺，然后通過它再按照事件的不同類別進行處理，其中一部分再上報到鎮(zhèn)社會服務(wù)綜合指揮室，由它統(tǒng)一進行信息的流轉(zhuǎn)：或轉(zhuǎn)鎮(zhèn)職能部門；或轉(zhuǎn)鎮(zhèn)矛盾研判調(diào)處中心；或進一步上報區(qū)的公共信息服務(wù)平臺。從而實現(xiàn)了信息報送對接的“一對一”。

其次是同一層級之間事件處理的綜合化。決定基層管理效率的關(guān)鍵之一在于“綜合化”——也就是由過去單一的管理方式向現(xiàn)代的綜合的治理方式的轉(zhuǎn)變。具體到東吳鎮(zhèn)，過去由基層網(wǎng)格長或網(wǎng)格員報送上來的信息是分散的，處理過程中往往還要由綜治辦重新協(xié)調(diào)別的部門，這就造成了事件處理成本的提高和協(xié)調(diào)難度的加大。而通過這個綜合指揮室，不同職能部門可以立即知道本部門要處理的相關(guān)事件，并且限時把各類事件綜合性處理，從而降低了事件處理的成本、提高了事件處理的效率。

考核激勵機制創(chuàng)新

一是考核對象精細(xì)化?？己藢ο蟀ňW(wǎng)格長、網(wǎng)格信息管理員和網(wǎng)格專干員三類，實現(xiàn)了考核對象的全覆蓋。并且不同的對象進行不同內(nèi)容的考核。對于網(wǎng)格長而言，主要考核其對網(wǎng)格內(nèi)情況的掌握、重點人員的了解；走訪頻度和事件上報流轉(zhuǎn)頻度等。對于網(wǎng)格信息管理員而言，主要考核其日常臺賬（也就是日常會議、活動和報表的登記情況），村一級信息平臺報送事件流轉(zhuǎn)的頻度，以及信息的登錄情況等。對于網(wǎng)格專干員而言，主要考核其對事件往相關(guān)職能部門報送和流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)確性。

二是考核內(nèi)容精細(xì)化。早在東吳鎮(zhèn)進行網(wǎng)格化治理之前，也搞過類似于網(wǎng)格化的“包片治理”，但效果并不理想。其中一個重要原因是考核內(nèi)容較粗。因此，在開始網(wǎng)格化治理之后，東吳鎮(zhèn)把考核內(nèi)容進一步細(xì)化，讓考核指標(biāo)“落地”。比如，對于網(wǎng)格的掌握情況，就包括人口戶數(shù)以及各類人員情況，并進一步細(xì)分為精神病人員、刑滿釋放人員、社區(qū)矯正人員、吸毒人員、重點上訪人員、重點青少年、危險品從業(yè)人員和困難人員等8類。這樣一來，網(wǎng)格長和網(wǎng)格員可以更詳盡地了解其網(wǎng)格內(nèi)人員的構(gòu)成情況——而不僅僅是流于表面的人數(shù)等基礎(chǔ)情況，同時使鎮(zhèn)綜治辦（即該鎮(zhèn)網(wǎng)格化治理的牽頭部門）考核網(wǎng)格長和網(wǎng)格員的指標(biāo)進一步細(xì)化和規(guī)范化。

三是采取積分制。積分制的好處是把網(wǎng)格管理人員所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各種事項的重要性轉(zhuǎn)化為分?jǐn)?shù)衡量，從而易于比較和獎勵津貼的計算，并且一目了然。例如，網(wǎng)格長或者網(wǎng)格員每上報一條有效信息積4分，每個積分獎勵5元人民幣。每個季度末，鎮(zhèn)綜治辦（即該鎮(zhèn)網(wǎng)格化治理的牽頭部門）會把每個網(wǎng)格長或者網(wǎng)格員的有效信息進行積分換算和累加，并折算成津貼額發(fā)放給網(wǎng)格管理人員。平均而言，每個網(wǎng)格管理人員每個季度的積分在60分左右，這意味著相關(guān)人員憑報送事件信息可以獲得每個季度300元人民幣左右的津貼獎勵。其它常規(guī)事項也按同樣辦法實行積分換算。這樣一來，每個網(wǎng)格管理人員每個季度可以獲得約500元左右的額外津貼獎勵。

四是采用分類激勵措施。東吳鎮(zhèn)綜治辦（即該鎮(zhèn)網(wǎng)格化治理的牽頭部門）把所有上報事件分為兩個大類和若干小類。大類按過程分類，分為采集和處置兩類；小類按緩急和重要性分類，分為普通事件和額外獎勵事件，后者又進一步分為一般事件、重大事件和特大事件。由此制定不同積分權(quán)重來進行獎勵。當(dāng)然，對于東吳鎮(zhèn)這個人均GDP在鄞州全區(qū)排名榜首的富裕地區(qū)的基層網(wǎng)格工作者而言，每個季度500元人民幣并非很大的獎勵。但這里有一個前提要注意，就是網(wǎng)格工作即使不給額外津貼也是必須要完成的工作，因此這相當(dāng)于在勞動量不變的前提下給出了額外的獎勵，這種激勵力量因而是不可忽視的。

網(wǎng)格化治理的進一步完善

東吳鎮(zhèn)的網(wǎng)格化治理措施的成效主要體現(xiàn)于效率的提升，但在由管理而治理的發(fā)展上仍有所欠缺。

其一是網(wǎng)格化治理的工作內(nèi)容有所偏差，過于偏重事件處置，在服務(wù)職能上有所欠缺。網(wǎng)格化治理應(yīng)強調(diào)系統(tǒng)治理和綜合施策。調(diào)節(jié)利益關(guān)系和社會關(guān)系的目標(biāo)不能只是“維穩(wěn)”，而是旨在實現(xiàn)共建共享的社會治理新格局。為此，應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)格化治理措施的綜合化——除了維穩(wěn)之外，更多地實現(xiàn)網(wǎng)格化治理的社會職能，即加強公共服務(wù)和社會服務(wù)，強調(diào)網(wǎng)格工作人員在社會保障、公共衛(wèi)生、社區(qū)文化活動中的職責(zé)，使網(wǎng)格化治理中更多的體現(xiàn)對居民的服務(wù)職能，而非只是讓他們成為被登記、被上報的對象。

其二要實現(xiàn)網(wǎng)格員的本地化?；鶎又械母黝愂聞?wù)都是具體的，生活化的，網(wǎng)格員不僅需要對上負(fù)責(zé)，更需要基層生活情境中的一份子，在基層社區(qū)中擁有廣泛的社會聯(lián)結(jié)?，F(xiàn)實中網(wǎng)格員經(jīng)常由大學(xué)畢業(yè)生擔(dān)任，但流失現(xiàn)象較為普遍。這既是人才的流失，也會造成工作進程的不穩(wěn)定。事實上，從外引入的大學(xué)生經(jīng)常也不能融入本地的生活。為此，應(yīng)當(dāng)考慮在網(wǎng)格員的配置上以本地居民為主，尤其是已婚女性，以此保障工作的深入和穩(wěn)定。

（冉昊，中共中央黨?？粕绮扛苯淌?責(zé)編 張棟）