張建國(guó)

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海關(guān)管理

智慧治理：海關(guān)應(yīng)對(duì)新形勢(shì)的理念選擇與實(shí)現(xiàn)架構(gòu)

張建國(guó)*

云計(jì)算；大數(shù)據(jù)；智慧治理；智慧海關(guān)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是黨中央全面把握國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局、深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展階段所作出的重大科學(xué)判斷，是對(duì)現(xiàn)代治理理念和發(fā)展思想的深化和創(chuàng)新，也是指導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要戰(zhàn)略思想。深入分析和認(rèn)識(shí)新常態(tài)對(duì)海關(guān)工作的影響，著力構(gòu)建與國(guó)家“十三五”發(fā)展規(guī)劃相銜接，先進(jìn)的、在國(guó)際上最具競(jìng)爭(zhēng)力的海關(guān)監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)，是海關(guān)當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期的重要任務(wù)。

一、新常態(tài)下對(duì)外開(kāi)放面臨的新形勢(shì)

(一)傳統(tǒng)外貿(mào)憂喜并存

首先，從傳統(tǒng)外貿(mào)增幅來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)近30年的高速增長(zhǎng)開(kāi)始轉(zhuǎn)為低速增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自1980年以來(lái)直至2008年中國(guó)外貿(mào)一直保持兩位數(shù)的高速增長(zhǎng)，2009年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，首次出現(xiàn)兩位數(shù)負(fù)增長(zhǎng)，2012年開(kāi)始連續(xù)四年外貿(mào)增幅跌落為個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)，2016年一季度再次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。*數(shù)據(jù)來(lái)源于海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)司網(wǎng)站。其次，從外貿(mào)出口占全球市場(chǎng)份額來(lái)看，從改革開(kāi)放初期不足1%，到2015年達(dá)到13%左右，*參見(jiàn)于廣洲署長(zhǎng)在2016年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議上的講話。世界排名也從第32位躍居為第一位，說(shuō)明我國(guó)外貿(mào)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的影響力仍在增強(qiáng)。第三，從貿(mào)易結(jié)構(gòu)和貿(mào)易方式來(lái)看，初級(jí)產(chǎn)品和勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口增速放緩，機(jī)電產(chǎn)品和高新技術(shù)產(chǎn)品出口基本穩(wěn)定；資源類(lèi)大宗商品進(jìn)口略有下降，技術(shù)密集型產(chǎn)品及生活消費(fèi)品進(jìn)口快速增長(zhǎng)，一般貿(mào)易增速快于加工貿(mào)易，外貿(mào)結(jié)構(gòu)正不斷優(yōu)化。*根據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)司2012-2015年全國(guó)外貿(mào)統(tǒng)計(jì)分析梳理總結(jié)。

(二)新興業(yè)態(tài)飛速發(fā)展

當(dāng)今社會(huì)，消費(fèi)需求個(gè)性化、多樣化漸成主流。以“云大物聯(lián)”(云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián))為代表的新技術(shù)革命，使產(chǎn)業(yè)組織小型化、智能化、定制化成為可能，進(jìn)而推動(dòng)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)、商業(yè)模式發(fā)生系統(tǒng)性、顛覆性的變革?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”重塑了傳統(tǒng)外貿(mào)模式，貿(mào)易鏈條被壓縮，以跨境電子商務(wù)為代表的新興貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展迅猛。隨著外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)的逐步放寬，外貿(mào)經(jīng)營(yíng)主體從數(shù)量有限的國(guó)有外貿(mào)公司逐漸演變?yōu)閲?guó)有、民營(yíng)、外資、股份制等多種所有制并存的局面，個(gè)性化消費(fèi)需求得到釋放，終端消費(fèi)者個(gè)體參與跨境貿(mào)易的數(shù)量急劇增加，郵包、快件、旅客隨身攜帶等跨境物流方式應(yīng)用越來(lái)越廣。在這種大背景下，貿(mào)易主體多元化趨勢(shì)愈加明顯，貿(mào)易碎片化現(xiàn)象愈演愈烈，海關(guān)監(jiān)管任務(wù)急劇上升。

(三)服務(wù)貿(mào)易不斷擴(kuò)大

與貨物貿(mào)易增速趨緩相對(duì)的是，我國(guó)服務(wù)貿(mào)易近年持續(xù)高速增長(zhǎng)，服務(wù)業(yè)在GDP中占比不斷提高，2015年我國(guó)服務(wù)貿(mào)易總額7130億美元，同比增長(zhǎng)達(dá)14.6%，超過(guò)貨物貿(mào)易9.2個(gè)百分點(diǎn)，占我國(guó)外貿(mào)總額的15.4%，較上年上升2.7個(gè)百分點(diǎn)，占世界服務(wù)貿(mào)易總額的比重為7.7%，較上年提升1.4個(gè)百分點(diǎn)，排名世界第二。*數(shù)據(jù)來(lái)源于商務(wù)部服務(wù)貿(mào)易司網(wǎng)站。服務(wù)貿(mào)易快速發(fā)展得益于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，我國(guó)在國(guó)際建筑、運(yùn)輸?shù)葌鹘y(tǒng)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域繼續(xù)保持優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，在國(guó)際快遞、旅游、會(huì)展、文化等新興領(lǐng)域也開(kāi)始有所突破，特別是以高鐵、核電為代表的高端裝備制造業(yè)向研發(fā)、設(shè)計(jì)、售后等生產(chǎn)服務(wù)領(lǐng)域延伸，以華為、阿里、騰訊為代表的信息、數(shù)據(jù)服務(wù)企業(yè)迅速崛起，在國(guó)內(nèi)乃至全球形成一定競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

(四)經(jīng)濟(jì)格局面臨重塑

雖然全球金融危機(jī)的影響仍在繼續(xù)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，地緣政經(jīng)關(guān)系更趨復(fù)雜。但世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、文化多樣化、社會(huì)信息化等主流趨勢(shì)仍在深入發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)在深度調(diào)整中曲折復(fù)蘇。當(dāng)今世界正處于新一輪技術(shù)和產(chǎn)業(yè)革命前夜，全球治理體系面臨深刻變革，迫切需要一整套與新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的貿(mào)易規(guī)則。中國(guó)提出“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想，主張根據(jù)各國(guó)不同發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，實(shí)行有差別、漸進(jìn)式的開(kāi)放與自由化，為全球經(jīng)濟(jì)合作提供友好平臺(tái)。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家出于自身利益，則希望通過(guò)嚴(yán)格的環(huán)境、社會(huì)責(zé)任、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等標(biāo)準(zhǔn)將新興發(fā)展中國(guó)家排除在世界貿(mào)易體系之外。未來(lái)十年，將是世界經(jīng)濟(jì)格局劇烈演變期，也是貿(mào)易規(guī)則重塑的關(guān)鍵期。

(五)技術(shù)引領(lǐng)商業(yè)重組

在新技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)等三方面推動(dòng)下，數(shù)據(jù)、信息等要素深度介入商業(yè)運(yùn)行，融合勞動(dòng)、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素，呈現(xiàn)多種特性混合的新經(jīng)濟(jì)模式。新經(jīng)濟(jì)的核心是數(shù)據(jù)，特征是共享，基礎(chǔ)是互聯(lián)。通過(guò)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)智慧的互聯(lián)，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)主體之間的協(xié)同性。萬(wàn)物互聯(lián)大大提高了主體之間的信息對(duì)稱性，使得共享經(jīng)濟(jì)成為新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的主要特征?；谛畔⒎忾]而形成的準(zhǔn)入門(mén)檻開(kāi)始被打破，傳統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)分工理論逐漸動(dòng)搖，跨界發(fā)展屢見(jiàn)不鮮，谷歌進(jìn)軍機(jī)器人領(lǐng)域，研發(fā)自動(dòng)駕駛汽車(chē)；亞馬遜進(jìn)入手機(jī)終端業(yè)務(wù)；支付寶、微信涉足互聯(lián)網(wǎng)金融等。國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)巨頭紛紛從“信息數(shù)據(jù)”領(lǐng)域向“物理實(shí)體”領(lǐng)域滲透，這一趨勢(shì)對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)，以及基于其上的商業(yè)模式帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，管理去層級(jí)化、服務(wù)去中間化、無(wú)企業(yè)創(chuàng)業(yè)、無(wú)單位就業(yè)趨勢(shì)明顯；技術(shù)更新速度快，發(fā)展趨勢(shì)難以判斷，政策敏感度高，盈利取決于用戶黏性和忠誠(chéng)度等；新經(jīng)濟(jì)將全面推動(dòng)供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和經(jīng)濟(jì)空間布局的重構(gòu)。

二、新形勢(shì)下海關(guān)治理面臨的新挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的對(duì)外開(kāi)放格局和外貿(mào)運(yùn)營(yíng)方式與傳統(tǒng)對(duì)外開(kāi)放形勢(shì)存在較大差異，發(fā)生重大變化。這些來(lái)自海關(guān)內(nèi)外部的變化對(duì)海關(guān)治理帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。

(一)履職環(huán)境變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)

首先，海關(guān)稅收增幅將隨外貿(mào)增幅趨緩而放緩，在中央財(cái)政占比或?qū)⑾陆?，?cái)政收入作用逐漸削弱，經(jīng)濟(jì)保護(hù)作用亟待加強(qiáng)。在結(jié)構(gòu)性減稅、外貿(mào)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的大背景下，如何通過(guò)改革，提升征管質(zhì)量和服務(wù)水平，擴(kuò)大稅源，以穩(wěn)定海關(guān)稅收的地位，發(fā)揮職能作用，是亟待解決的問(wèn)題之一。其次，盡管傳統(tǒng)外貿(mào)增幅放緩，但貿(mào)易主體多元化和貿(mào)易碎片化的趨勢(shì)愈演愈烈，海關(guān)監(jiān)管對(duì)象越來(lái)越復(fù)雜，傳統(tǒng)外貿(mào)利潤(rùn)率下降，企業(yè)、社會(huì)對(duì)外貿(mào)營(yíng)商環(huán)境、通關(guān)服務(wù)優(yōu)化，降低成本的需求更為迫切，海關(guān)監(jiān)管任務(wù)不降反升。第三，傳統(tǒng)商品走私，毒品、武器彈藥走私勢(shì)頭不減。非設(shè)關(guān)地走私，舊電器、舊服裝、凍品偷卸走私時(shí)有發(fā)生。國(guó)家商事制度改革后，企業(yè)設(shè)立門(mén)檻大為降低，海關(guān)后續(xù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)加大。第四，國(guó)際安全和發(fā)展環(huán)境復(fù)雜多變，恐怖主義、跨國(guó)犯罪、生態(tài)安全、食品安全、能源資源安全等多種未知風(fēng)險(xiǎn)因素明顯增多，海關(guān)非傳統(tǒng)職能的履職壓力加大。

(二)全面深化改革帶來(lái)的挑戰(zhàn)

以“兩中心、三制度”建設(shè)為核心的全國(guó)通關(guān)一體化改革，涉及流程、制度、機(jī)構(gòu)、人員、利益等諸多方面，是對(duì)傳統(tǒng)海關(guān)通關(guān)作業(yè)模式進(jìn)行的一次全方位、深層次、革命性變革，在實(shí)施過(guò)程中必然面臨許多新問(wèn)題。例如：兩個(gè)中心將集中原來(lái)分屬于不同職能部門(mén)的職責(zé)和權(quán)力，如何確保履職到位，降低執(zhí)法廉政風(fēng)險(xiǎn)？一體化改革不可避免地帶來(lái)不同口岸之間業(yè)務(wù)類(lèi)型的遷移，如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源隨業(yè)務(wù)量、業(yè)務(wù)特點(diǎn)的變化而準(zhǔn)確調(diào)整，確保監(jiān)管到位？海關(guān)征稅由“審定制”向“受理制”轉(zhuǎn)變，如何通過(guò)科學(xué)手段強(qiáng)化稅收風(fēng)險(xiǎn)分析，確保海關(guān)稅收應(yīng)收盡收？海關(guān)前置性風(fēng)險(xiǎn)分析和中后期管理是實(shí)現(xiàn)通關(guān)一體化改革的有效保障，如何實(shí)現(xiàn)保證商品信息、備案信息、物流信息、支付信息和執(zhí)法作業(yè)等諸多環(huán)節(jié)的可追溯，確保海關(guān)治理數(shù)據(jù)處于閉環(huán)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控？這一系列問(wèn)題都亟待解決。

(三)開(kāi)放格局變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)企業(yè)深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、物流鏈中去，持續(xù)推動(dòng)裝備、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)走出去，其規(guī)模越來(lái)越大，地域越來(lái)越廣，形式越來(lái)越多樣化。生產(chǎn)資料、產(chǎn)品、資金和人員流動(dòng)更加頻繁。海關(guān)目前的監(jiān)管模式主要根據(jù)“引進(jìn)來(lái)”設(shè)計(jì)，對(duì)“走出去”所應(yīng)享有的政策需求考慮不足。例如：不同合同項(xiàng)下，從不同口岸出口貨物的復(fù)運(yùn)進(jìn)境問(wèn)題；對(duì)于分批次出口設(shè)備按照出口狀態(tài)而非設(shè)備整機(jī)歸類(lèi)導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法退稅，配套出口物資審批手續(xù)繁瑣等問(wèn)題；現(xiàn)行審價(jià)方式無(wú)法反映海外權(quán)益性資產(chǎn)(如礦石、原油、農(nóng)產(chǎn)品)的價(jià)格構(gòu)成，企業(yè)稅負(fù)過(guò)高等問(wèn)題*海關(guān)總署研究室課題組：《構(gòu)建與“走出去”戰(zhàn)略相適應(yīng)的海關(guān)監(jiān)管機(jī)制課題研究報(bào)告》，《海關(guān)政研》2016年第1期。都缺乏相應(yīng)的政策考慮。此外，服務(wù)貿(mào)易的崛起也對(duì)海關(guān)監(jiān)管帶來(lái)了很大的挑戰(zhàn)。服務(wù)貿(mào)易的四種形式(跨境服務(wù)、跨境消費(fèi)、商業(yè)存在和自然人流動(dòng))，*根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)對(duì)國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的定義。與海關(guān)監(jiān)管工作相關(guān)，但現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的交易記錄主要依賴網(wǎng)絡(luò)信息和電子數(shù)據(jù)，以實(shí)物為核心客體，紙本單證追蹤印證為手段的海關(guān)傳統(tǒng)監(jiān)管模式難以適應(yīng)。隨著新興外貿(mào)業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，催生了大量與貨物貿(mào)易相關(guān)的，諸如保稅期貨、離岸貿(mào)易、融資租賃等金融服務(wù)需求，實(shí)物移動(dòng)與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移關(guān)聯(lián)度不高，物流與信息流、資金流脫節(jié)，海關(guān)無(wú)法實(shí)時(shí)、全面地掌握交易信息，這容易造成監(jiān)管漏洞。

(四)新技術(shù)新經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的挑戰(zhàn)

首先在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面，數(shù)據(jù)、信息等要素深度介入商業(yè)運(yùn)行，融合勞動(dòng)、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素，呈現(xiàn)多種特性混合的新經(jīng)濟(jì)模式。新經(jīng)濟(jì)的核心是數(shù)據(jù)，特征是共享，基礎(chǔ)是互聯(lián)。通過(guò)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)智慧的互聯(lián)，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)主體之間的協(xié)同性。而海關(guān)現(xiàn)行的管理體制是典型的科層制結(jié)構(gòu)，這種模式源于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，比較適應(yīng)大宗貨物貿(mào)易的管理需求，符合一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件要求。新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，被新技術(shù)賦能的外貿(mào)組織形態(tài)發(fā)生顛覆性變化，作為上層建筑的海關(guān)管理體系已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)貿(mào)易碎片化、扁平化，主體多元化、虛擬化的趨勢(shì)要求。

其次在職能建構(gòu)方面，政府的職能定位和實(shí)現(xiàn)方式并非一成不變，而要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和活動(dòng)發(fā)展情況進(jìn)行適時(shí)調(diào)整?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時(shí)代，海關(guān)職能從線下向網(wǎng)上遷移也成為必然。職能實(shí)現(xiàn)方式也應(yīng)按“互聯(lián)網(wǎng)+”的要求，同外貿(mào)相關(guān)領(lǐng)域的單位，包括其他政府部門(mén)、外貿(mào)經(jīng)營(yíng)主體、金融單位、外貿(mào)服務(wù)業(yè)(包括中介服務(wù)和平臺(tái)企業(yè))等通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)多元主體參與和相互融合，從而切實(shí)履行好海關(guān)的各項(xiàng)職能，同時(shí)還能通過(guò)對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+外貿(mào)”的生態(tài)環(huán)境治理模式，實(shí)現(xiàn)外貿(mào)相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展。

第三在治理手段方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”標(biāo)志著現(xiàn)代信息技術(shù)及其理念在社會(huì)各領(lǐng)域的廣泛采用和深度應(yīng)用。就海關(guān)而言，從治理理念層面，意味著對(duì)傳統(tǒng)海關(guān)治理理念的創(chuàng)新性改變；從治理模式層面，意味著行政權(quán)力分權(quán)化，治理主體多元化、多中心化，治理模式轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化，形成網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)；從治理能力層面，意味著對(duì)海關(guān)決策能力、執(zhí)行能力、保障能力的革命性變化，尤其是在技術(shù)保障方面，意味著海關(guān)應(yīng)具備較高的采集、挖掘、分析、篩選、利用數(shù)據(jù)的能力。而先進(jìn)工具手段的利用、方式方法的改變和模式能力要求的變化，都需要信息技術(shù)及網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施提供支持，以支撐起適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”生態(tài)環(huán)境的海關(guān)治理體系。*李克強(qiáng)：《催生新的動(dòng)能 實(shí)現(xiàn)發(fā)展升級(jí)》，《求是》2015年第20期。

三、智慧治理的理念與智慧海關(guān)的構(gòu)建

明大勢(shì)才能謀大事。新技術(shù)革命引發(fā)的商業(yè)模式變革，使生產(chǎn)力產(chǎn)生質(zhì)的飛躍，必然要求上層建筑要隨之而變。智慧社區(qū)、智慧城市、智慧政務(wù)的概念已屢見(jiàn)不鮮，而落實(shí)智慧治理理念則是未來(lái)之趨勢(shì)。海關(guān)通過(guò)流程再造、機(jī)構(gòu)重組、科技創(chuàng)新，建設(shè)智慧海關(guān)，實(shí)現(xiàn)智慧治理是應(yīng)對(duì)新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)的不二選擇。

(一)生態(tài)化治理：智慧治理的根本理念

“互聯(lián)網(wǎng)+”作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新著力點(diǎn)，一方面改變了治理?xiàng)l件和環(huán)境，政府成為被改造或變革的對(duì)象，“云大物聯(lián)”等新技術(shù)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域變革的同時(shí)也在推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化。另一方面，政府作為治理主體之一，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在“互聯(lián)網(wǎng)+”信息化融合浪潮中的定位和作用，一定程度上就是政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。*孟慶國(guó)、李曉方：《變革與轉(zhuǎn)型：“互聯(lián)網(wǎng)+”地方政府治理》，《中國(guó)黨政干部論壇》2015年6月9日。因此，正確認(rèn)識(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的治理，就應(yīng)將其視為一個(gè)網(wǎng)絡(luò)生態(tài)系統(tǒng)，像草原和森林一樣，多元并存，看似雜亂，卻極富生命力和規(guī)律性。治理不是通過(guò)量化目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)，同樣，生態(tài)環(huán)境也不可能達(dá)到按部就班、井井有條的規(guī)矩狀態(tài)。治理者的任務(wù)是去除生態(tài)系統(tǒng)中的害蟲(chóng)，保持生態(tài)系統(tǒng)平衡，健康成長(zhǎng)。生態(tài)化治理是在治理理念上的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)的是在一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中，各個(gè)參與者為了維持自身的利益和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，共同參與到治理過(guò)程中來(lái)。*高紅冰：《中國(guó)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”熱潮：對(duì)政府治理提出新挑戰(zhàn)》，《中國(guó)青年報(bào)》2015年4月13日。就未來(lái)海關(guān)治理而言，首要和根本任務(wù)應(yīng)當(dāng)是塑造一個(gè)公平透明、規(guī)范有序、可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)出口營(yíng)商環(huán)境，同時(shí)海關(guān)在這種環(huán)境下應(yīng)當(dāng)具備敏銳迅捷、高度智能的反應(yīng)能力，從而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)密監(jiān)管與高效運(yùn)作的完美結(jié)合。

(三)優(yōu)化與創(chuàng)新：智慧海關(guān)的建設(shè)思路

總體思路：結(jié)合政府簡(jiǎn)政放權(quán)、職能及其實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變、商事登記改革、社會(huì)信用體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，充分運(yùn)用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技手段，把海關(guān)治理融入萬(wàn)物互聯(lián)之中，使海關(guān)在通關(guān)作業(yè)、組織機(jī)構(gòu)、職能管理等所有方面都能實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)化。主要包括：一是建立大數(shù)據(jù)資源共享平臺(tái)，制定數(shù)據(jù)管理運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，將所有單證信息、資金支付信息、實(shí)際監(jiān)管中的音視頻信息、業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)信息等全部數(shù)據(jù)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字化，匯入大數(shù)據(jù)資源共享平臺(tái)。二是在此基礎(chǔ)上建立海關(guān)云計(jì)算平臺(tái)，并根據(jù)服務(wù)對(duì)象的不同，按照權(quán)限劃分為面向社會(huì)的海關(guān)服務(wù)云，面向內(nèi)部的海關(guān)管理云以及內(nèi)外部相結(jié)合的海關(guān)監(jiān)管云。三是建立海關(guān)云平臺(tái)與外部接口，包括政府機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、口岸聯(lián)檢單位、進(jìn)出口企業(yè)和物流倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)等部門(mén)的聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)公開(kāi)透明與信息共享。四是改革現(xiàn)有的作業(yè)機(jī)制和流程，特別是通關(guān)申報(bào)流程，將一切申報(bào)行為均匯入統(tǒng)一的平臺(tái)，根據(jù)申報(bào)要素區(qū)分后續(xù)處理程序。五是備案、申報(bào)、通關(guān)、監(jiān)管、征稅、后續(xù)管理等環(huán)節(jié)均通過(guò)平臺(tái)或移動(dòng)設(shè)備完成，通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)為社會(huì)提供便捷通關(guān)服務(wù)。六是以平臺(tái)為依托，引入社會(huì)資源參與海關(guān)治理，為通關(guān)提供增值服務(wù)，并形成社會(huì)協(xié)同監(jiān)管體系。

四、智慧海關(guān)的實(shí)現(xiàn)架構(gòu)

構(gòu)建智慧海關(guān)應(yīng)結(jié)合全國(guó)通關(guān)一體化改革要求，打造符合現(xiàn)代貿(mào)易發(fā)展要求的海關(guān)監(jiān)管體系架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)“數(shù)據(jù)海關(guān)”、“敏捷海關(guān)”、“隱形海關(guān)”、“自助海關(guān)”和“協(xié)同海關(guān)”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從電子海關(guān)向智慧海關(guān)的飛躍。

(一)數(shù)據(jù)海關(guān)：海關(guān)工作的在線化與數(shù)據(jù)化

“數(shù)據(jù)海關(guān)”是智慧海關(guān)的基礎(chǔ)，“互聯(lián)網(wǎng)+”則是基礎(chǔ)之基礎(chǔ)。其本質(zhì)要求海關(guān)工作全面在線化和數(shù)據(jù)化，即通過(guò)加強(qiáng)“云大物聯(lián)”等新技術(shù)應(yīng)用，在進(jìn)出口交易、資金支付、供應(yīng)鏈管理等諸多環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)管理的基礎(chǔ)上，確保海關(guān)在履行征稅、監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)、緝私等職能時(shí)，依托在線作業(yè)平臺(tái)，確保所有作業(yè)流程、作業(yè)對(duì)象和執(zhí)法行為，都能實(shí)現(xiàn)在線化。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口企業(yè)、貨物、人員等相關(guān)數(shù)據(jù)的沉淀、積累、挖掘和應(yīng)用，通過(guò)大數(shù)據(jù)和云計(jì)算來(lái)指導(dǎo)海關(guān)業(yè)務(wù)，并以此來(lái)科學(xué)配置海關(guān)監(jiān)管資源，提升服務(wù)質(zhì)量和效益，從而為提高貿(mào)易便利化水平提供更好的通關(guān)環(huán)境，助力外貿(mào)結(jié)構(gòu)調(diào)整，助推對(duì)外貿(mào)易國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升。可以說(shuō)，“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”就是要充分運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)和理念，與海關(guān)業(yè)務(wù)融為一體。通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)可以為監(jiān)管對(duì)象提供線上線下服務(wù)；通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)為海關(guān)與外界(包括所有與進(jìn)出口業(yè)務(wù)相關(guān)的法人、自然人和貨物)搭建互聯(lián)互通的橋梁，使數(shù)據(jù)共享成為現(xiàn)實(shí)可能；云計(jì)算為海關(guān)決策指揮及應(yīng)用提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)支持和服務(wù)；大數(shù)據(jù)則是海關(guān)進(jìn)行自主智能風(fēng)險(xiǎn)防控的有力手段，是實(shí)現(xiàn)智慧治理的核心要?jiǎng)?wù)。

(二)敏捷海關(guān)：海關(guān)作業(yè)的平臺(tái)化與業(yè)務(wù)微單元化

按照通關(guān)一體化改革方案，實(shí)施“兩中心三制度”后，傳統(tǒng)的“海關(guān)總署——直屬海關(guān)——隸屬海關(guān)”三級(jí)指揮體系將演變?yōu)椤?風(fēng)險(xiǎn)防控、稅收征管)中心——隸屬海關(guān)(口岸型、屬地型)”兩級(jí)指揮體系。風(fēng)險(xiǎn)防控中心和稅收征管中心要對(duì)查驗(yàn)、驗(yàn)估、稽查等現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行力量提供強(qiáng)大的平臺(tái)支撐，實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息的主動(dòng)推送，實(shí)時(shí)查詢。而各級(jí)職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)本領(lǐng)域的政策研究、法律規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)制定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、監(jiān)督檢查等。從技術(shù)應(yīng)用來(lái)看，所有可數(shù)據(jù)化、在線化的作業(yè)均可直接上傳至以中心為載體的總署層級(jí)。例如：申報(bào)信息、實(shí)貨監(jiān)管的視頻信息、物流軌跡信息、執(zhí)法作業(yè)信息、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督信息等。相關(guān)業(yè)務(wù)處理和職能管理也同樣可以集中在中心完成，數(shù)據(jù)的統(tǒng)一上收，有利于匯集與挖掘分析，提高大數(shù)據(jù)的利用效率。

結(jié)合平臺(tái)化治理要求，未來(lái)海關(guān)業(yè)務(wù)模式可以概括為“平臺(tái)+業(yè)務(wù)微單元”。從全國(guó)范圍，全部業(yè)務(wù)圍繞風(fēng)險(xiǎn)防控中心和稅收征管中心開(kāi)展，由中心直接向業(yè)務(wù)一線下達(dá)指令；從區(qū)域范圍，以主要職能為核心組建平臺(tái)(例如稽查中心、驗(yàn)估中心等)進(jìn)行統(tǒng)籌；具體業(yè)務(wù)不再沿襲傳統(tǒng)科層制管理體系，而是根據(jù)具體業(yè)務(wù)類(lèi)型，按照一定的專(zhuān)家、骨干和關(guān)員組合而成的業(yè)務(wù)微單元負(fù)責(zé)實(shí)施，例如：驗(yàn)估、查驗(yàn)、稽查等微單元，相比于現(xiàn)在的業(yè)務(wù)科室，微單元的規(guī)模更小，職責(zé)更明確，內(nèi)容更專(zhuān)業(yè)，反應(yīng)更敏銳。其任務(wù)指令來(lái)源于風(fēng)險(xiǎn)防控中心，并向指令下達(dá)平臺(tái)反饋執(zhí)行結(jié)果，通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)等技術(shù)達(dá)到作業(yè)全程的信息化，實(shí)現(xiàn)全程可溯。被數(shù)據(jù)賦能的“平臺(tái)+業(yè)務(wù)微單元”，管理半徑和反應(yīng)能力都將大為提高，“平臺(tái)”在云計(jì)算、大數(shù)據(jù)的支持下，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)分析和研判。“業(yè)務(wù)微單元”在平臺(tái)的支撐下，負(fù)責(zé)查，突出規(guī)范有效、迅捷可靠的處置和反饋。

(三)隱形海關(guān)：海關(guān)監(jiān)管的科技嵌入和順勢(shì)而為

傳統(tǒng)監(jiān)管主要在一些物流節(jié)點(diǎn)進(jìn)行單證、實(shí)物監(jiān)管，并未形成供應(yīng)鏈的全程跟蹤，監(jiān)管場(chǎng)所雖然設(shè)置視頻監(jiān)控，但未實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)化和在線化。主要以事中監(jiān)管為主，多數(shù)現(xiàn)場(chǎng)以機(jī)檢+人工為主要查驗(yàn)方式，遠(yuǎn)未達(dá)到智能監(jiān)管的要求，且監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)較大。由于物流鏈條增加查驗(yàn)作業(yè)，必然會(huì)延長(zhǎng)物流運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間，增加貿(mào)易成本。海關(guān)應(yīng)積極利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，加快“商品智庫(kù)”建設(shè)，逐步建立完善全國(guó)進(jìn)出口商品的供應(yīng)商、規(guī)格、型號(hào)、用途以及原產(chǎn)地、價(jià)格、歸類(lèi)等信息。根據(jù)交易信息和支付信息，通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)、定位導(dǎo)航系統(tǒng)將海關(guān)監(jiān)管嵌入供應(yīng)鏈中，通過(guò)智能化的倉(cāng)儲(chǔ)及物流系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)供應(yīng)鏈全程的在線數(shù)據(jù)跟蹤和查詢。在物流關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，通過(guò)視頻監(jiān)控、機(jī)檢(X光機(jī)等設(shè)備)信息化，加大非侵入式查驗(yàn)、移動(dòng)執(zhí)法、智能卡口驗(yàn)放等新型監(jiān)管模式的推廣應(yīng)用，盡量減少海關(guān)監(jiān)管場(chǎng)所實(shí)施傳統(tǒng)監(jiān)管的作業(yè)，通過(guò)智慧監(jiān)管進(jìn)一步提升海關(guān)實(shí)際監(jiān)管效能，降低企業(yè)貿(mào)易成本。結(jié)合未來(lái)科技發(fā)展趨勢(shì)，還可以在海關(guān)的監(jiān)管與服務(wù)中引入虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)(VR，Virtual Reality)，企業(yè)或旅客可以通過(guò)虛擬通關(guān)場(chǎng)景了解海關(guān)工作流程、物流狀態(tài)以及申報(bào)要求等；系統(tǒng)平臺(tái)可以通過(guò)虛擬查驗(yàn)場(chǎng)景與實(shí)際查驗(yàn)視頻信息比對(duì)進(jìn)行分析判斷，輔助決策，指導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)。通過(guò)聯(lián)網(wǎng)，可以完成對(duì)監(jiān)管場(chǎng)站和關(guān)鍵物流節(jié)點(diǎn)的全面監(jiān)控與追溯，貿(mào)易信息的在線傳輸，與企業(yè)完成在線磋商等作業(yè)，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程查驗(yàn)或者在線驗(yàn)估，輔助后續(xù)監(jiān)管中的證據(jù)溯源。傳統(tǒng)海關(guān)作業(yè)環(huán)節(jié)通過(guò)科技嵌入，減少人工介入，實(shí)現(xiàn)順勢(shì)監(jiān)管，提高貿(mào)易效率。

(四)自助海關(guān)：海關(guān)服務(wù)的便捷化與多樣化

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，貨物、資金、技術(shù)、人員、物品等要素的跨境流動(dòng)更趨頻繁，傳統(tǒng)的進(jìn)出境貨物、物品和旅客通關(guān)申報(bào)制度已無(wú)法滿足對(duì)外開(kāi)放的新要求。海關(guān)應(yīng)建立通用的自助式申報(bào)系統(tǒng)，如移動(dòng)申報(bào)APP，通過(guò)手機(jī)即可完成各項(xiàng)申報(bào)內(nèi)容。該系統(tǒng)主要作用：1.提供標(biāo)準(zhǔn)化、自助式的通關(guān)服務(wù)，提示使用者(企業(yè)或個(gè)人)按照規(guī)定步驟完成申報(bào)操作；2.根據(jù)申報(bào)貨值、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等條件設(shè)置確定相應(yīng)的通關(guān)程序；3.簡(jiǎn)易通關(guān)程序中的商品一般由平臺(tái)商提前做好商品歸類(lèi)、價(jià)格、原產(chǎn)地等涉稅要素備案，消費(fèi)者按提示選擇即可，同時(shí)根據(jù)申報(bào)實(shí)際內(nèi)容完成稅款在線繳納(或提供擔(dān)保)、形成電子稅單或自行打印，完稅后憑電子信息完成實(shí)物放行；4.普通通關(guān)程序適用于傳統(tǒng)大貿(mào)，通關(guān)系統(tǒng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析確定需要補(bǔ)充申報(bào)的內(nèi)容；5.所有數(shù)據(jù)匯集于稅收征管中心和風(fēng)險(xiǎn)防控中心，形成海關(guān)大數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)與物流信息、支付信息、以及其他環(huán)節(jié)信息的關(guān)聯(lián)分析，由中心下達(dá)相關(guān)指令。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，海關(guān)應(yīng)做到：進(jìn)一步減少審批流程和手續(xù)，簡(jiǎn)化稅則、稅率，降低申報(bào)專(zhuān)業(yè)難度。加大新技術(shù)的應(yīng)用，加快無(wú)紙化改革進(jìn)程。例如：通過(guò)人臉識(shí)別、指紋、聲紋等技術(shù)提高身份校驗(yàn)的效率，減少對(duì)簽章的依賴；加強(qiáng)對(duì)資金流的監(jiān)控，特別是境外支付信息與申報(bào)信息的關(guān)聯(lián)比，及時(shí)查發(fā)相關(guān)交易記錄。通過(guò)社會(huì)中介組織提供優(yōu)質(zhì)高效的通關(guān)增值服務(wù)，例如：商品預(yù)歸類(lèi)、原產(chǎn)地預(yù)確定等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作。

(五)協(xié)同海關(guān)：綜合監(jiān)管體系的主體多元化與形式多樣化

海關(guān)作為國(guó)家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，處于中央與地方、政府與企業(yè)、國(guó)家與個(gè)人等多種矛盾和利益的焦點(diǎn)。海關(guān)治理的利益相關(guān)方甚多，僅憑自身難以實(shí)現(xiàn)善治，必須通過(guò)多元主體，多元治理，多元共享來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，構(gòu)建社會(huì)綜合監(jiān)管體系勢(shì)在必行。要在海關(guān)、政府相關(guān)部門(mén)、銀行、企業(yè)和個(gè)人信息聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，要建立常態(tài)化的協(xié)同治理機(jī)制。例如：通過(guò)決策協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元主體參與政策決策工作，確保制度體現(xiàn)多元利益訴求，提高政策法規(guī)的社會(huì)滿意度和遵從度；通過(guò)執(zhí)法信息共享機(jī)制，完成海關(guān)監(jiān)管、征稅作業(yè)與其他聯(lián)檢單位、對(duì)外支付行為的在線驗(yàn)核，提高執(zhí)法效率；通過(guò)社會(huì)監(jiān)管協(xié)助機(jī)制，如：網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、中介輔助稽查等方式，引入社會(huì)資源參與海關(guān)治理。通過(guò)海關(guān)大數(shù)據(jù)云平臺(tái)，建立海關(guān)云與其他政府云、企業(yè)云的數(shù)據(jù)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，豐富海關(guān)的數(shù)據(jù)來(lái)源，提高海關(guān)對(duì)數(shù)據(jù)的加工分析和應(yīng)用能力建設(shè)，提升海關(guān)治理能力，同時(shí)還可以利用這些數(shù)據(jù)，為社會(huì)提供更多的海關(guān)數(shù)據(jù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同優(yōu)化的初衷。

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來(lái)和新經(jīng)濟(jì)的崛起，是新技術(shù)革命引發(fā)新一輪產(chǎn)業(yè)革命的結(jié)果，其影響和發(fā)展仍在繼續(xù)和深化，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革強(qiáng)烈要求上層建筑與之適應(yīng)，新技術(shù)革命帶來(lái)的挑戰(zhàn)必然也要通過(guò)新技術(shù)創(chuàng)新來(lái)解決。在這一背景下，將新技術(shù)革命的成果引入海關(guān)治理，在流程優(yōu)化、機(jī)構(gòu)重組和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)智能化升級(jí)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)智慧治理將是大勢(shì)所趨，應(yīng)用新技術(shù)構(gòu)建智慧海關(guān)也是應(yīng)對(duì)新形勢(shì)的唯一正確選擇。

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(責(zé)任編輯 趙世璐)

Intelligent Governance: the Idea and Framework of Customs under New Situations

Zhang Jianguo

The environment of customs governance has greatly changed under the new normal economy, which has posed serious challenges to the system of customs institution, management and operation established on the traditional situation of opening up. According to the requirements of the new situation, i.e. the new technological features and the requirements of the integrated customs clearance, the paper proposes that it is imperative to set up the concept of ecological governance and the idea of the governance structure symbolized by“I G”, and to accomplish the intelligent customs through the development of “Data Customs”,“Agile Customs”，“Invisible Customs”，“Hand-held Customs” and “Collaborative Customs”.

Cloud Computing; Big Data; Intelligent Governance; Intelligent Customs

張建國(guó)，浙江海關(guān)學(xué)會(huì)。