楊建波　王莉

摘 要：在城市化對空間日益渴求的進程中，針對糧食生產核心區(qū)農村宅基地現(xiàn)狀及存在問題，探討在權利不清、制度缺失前提下集體土地入市流轉政策和措施，研究提出，當前宅基地管理應采取疏導方式而非強堵，宜通過科學引導、明確產權、嚴格管理、合理分配、加強監(jiān)督等措施來審慎推進宅基地入市。

關鍵詞：糧食核心區(qū)；農村宅基地；入市流轉

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.05.017

Abstract： In the process of urbanization growing thirst for space， aimed at the status and existing problems of rural housing land grain production core， discussed under the premise that right is not clear， lack of the system of collective land market circulation policies and measures， to study and put forward： the current land management should adopt the mode of persuation rather than a strong wall， should be through the guidance of scientific， clear property rights， and strict management， reasonable distribution， supervision and other measures to advance carefully on the land market.

Key words： the core area of grain production； house-site in the countryside； in the market circulation

與城鎮(zhèn)國有土地相比，我國集體土地無論是在政策支持還是在利用方式中都受到了嚴格制約，后者的利用條件都要比前者苛刻得多。作為數量最大的建設用地，宅基地粗放利用與城市化進程對空間渴求之間的矛盾日趨白熱化。農村宅基地現(xiàn)狀卻是中國最為獨特、最為敏感，也是最難以決斷的一項制度[1-2]。我國農村宅基地量多、面大、覆蓋范圍廣，變革宅基地制度理應屬于土地制度改革的重要領域。當前，在我國耕地保護更加規(guī)范嚴格前提下，宅基地順利入市無疑已成為當前土地制度改革的一個關鍵點。作為糧食核心區(qū)的河南省，耕地保護更是任重道遠，土地資源卻越來越緊缺，與此同時又要面對航空港綜合試驗區(qū)、“米”字形高鐵網及配套“一路一帶”戰(zhàn)略發(fā)展。因此，開展農村宅基地入市研究，讓農業(yè)大省“沉睡的資產”活起來，讓人口大省的農民享有更多財產權利，是經濟新常態(tài)下河南省集體建設用地利用方式和發(fā)展模式的重要研究內容。

1 農村宅基地現(xiàn)狀及存在問題

1.1 農村宅基地現(xiàn)狀

1.1.1 新建住房無序擴張 目前，我國農村新建宅基地在審核趨于嚴格，但用地區(qū)位卻比老宅基地要好得多，特別是農民分戶后，多數都愿意重新選址建新房。據抽樣統(tǒng)計，當前農村中10%～30%的農戶擁有一戶多宅。自2009—2013年，河南省人均宅基地面積下降了10～30 m2，宅基地數量卻增加了13.33萬hm2。

1.1.2 現(xiàn)狀住宅嚴重超標 據《全國土地利用變更調查報告》，我國新增村莊建設用地總量呈逐年增長態(tài)勢，農村人均住房面積也是逐年上升。長期以來由于對農村建房缺乏科學有效管理及宅基地免費的使用制度，導致農戶超占、亂占，農戶人均住宅面積嚴重超標。目前，全國農村宅基地人均用地約260 m2，河南人均用地約308 m2，二者都遠遠大于人均用地標準[3]。

1.1.3 存量用地閑置浪費 宅基地中閑置和空心化問題突出。原因如下：農民外出經商、打工及家庭傳統(tǒng)的分家方式是宅基地荒廢的主要原因；其次，因村民搬進新住宅，舊宅依舊存在而形成閑置；第三，村民老房屋周圍有大量自留地，一旦房屋閑置就荒廢而無人問津。全國1 333萬hm2農村宅基地中有10%～15%處于閑置狀態(tài)，計133.3萬～200萬hm2；據統(tǒng)計，2013年河南省僅清理整頓的閑置地就可以再建21個鄭東新區(qū)。

1.1.4 農村宅基地管理失控 盡管法律在宅基地管理上規(guī)定的非常嚴格，但事實上很難實施。首先，因村莊規(guī)劃滯后，新村建設與舊村改造脫節(jié)，政府缺乏對農戶新房規(guī)劃，建新規(guī)模得不到控制，加上村民法制觀念淡薄，新村中土地亂占濫用，嚴重影響了村莊統(tǒng)一規(guī)劃[4]。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層國土所因人手少，致使宅基地執(zhí)法巡查不到位，很難對本轄區(qū)內的農民建房實施有效管控。三是我國土地用途管制是一種用地規(guī)?？刂浦贫?，屬于從上到下一種管控，其末端農民蓋房用地一般很少考慮，從而迫使農民新房用地要占用承包地，嚴重危及耕地保護。

1.1.5 宅基地流轉地區(qū)差異 不同經濟條件地區(qū)，農村宅基地流轉區(qū)域差異極其明顯。農村宅基地流轉在城市郊區(qū)相對較多，在偏遠區(qū)域流轉卻很少。在經濟發(fā)達地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結合部，通過房屋買賣、出租、抵押等流轉的宅基地占10%～40%，其流轉活躍度要遠遠高于一般區(qū)域。在同一流轉半徑范圍內，農村宅基地活躍程度伴隨著距中心城市的距離增加而逐漸降低。河南省宅基地流轉呈現(xiàn)較明顯“城中村、城鄉(xiāng)結合部和一般農村”三個區(qū)域。

1.2 農村宅基地制度中存在的問題

1.2.1 所有權主體不清 目前，我國《土地管理法》在一定程度上對農村宅基地的所有、使用權進行了簡單約束，但從法律層面上并沒有說明村民集體應該如何行使所有權，造成了在農村宅基地使用和管理上出現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村、組四級主體權責不明、管理混亂，致使農村宅基地確權登記困難并滯后，農戶無法行使自己的權利。

1.2.2 用益物權不完整 物權法將宅基地使用權明確為用益物權。又說“宅基地使用權是一種帶有社會福利性質的權利，是農民的安身之本，是農民基于集體成員身份而享有的福利保障”[5-6]。宅基地用益物權在法律上表達模糊、自相矛盾，存在先天不足。近幾年，各地推行村莊整理、集中居住、宅基地換房等一系列活動基本都不考慮農民宅基地的收益權。對于整理節(jié)余的建設用地出讓收益及增值收益，農民及其集體都享用極少或很難分享。

1.2.3 財產權利無法實現(xiàn) 目前，我國法律法規(guī)明文禁止宅基地抵押，也不能將宅基地轉讓給本集體經濟組織以外的個人或組織，而建立在宅基地上的住宅卻允許作為貸款的抵押物，使得農戶無法對自己的宅基地擁有最終的處置權和經營開發(fā)權，不可避免地損害了農民的財產權利。宅基地使用權是一種沒有市場價值的權利，農民土地資產價值難以實現(xiàn)。但農村宅基地私下交易無法避免，“隱形市場”和隨意定價的轉讓行為使原本屬于集體所有的宅基地轉讓收益大量流失。

1.2.4 宅基地制度設計效率低下 制度的設計不僅需要考慮公平性，更需要注重效率。我國農村宅基地制度在很大程度上維護了農村內部集體成員間的基本公平，但由于其無償的和無時間約束的使用期限，使其在產權制度的安排上因沒有時間節(jié)點而缺乏效率。隨著土地資源性理念強化，宅基地使用權制度的設計要求不僅要保障農民住房需求，又要實現(xiàn)效率價值目標，更要求土地產權從“以所有為中心”轉變?yōu)椤耙岳脼橹行摹盵7-8]。

1.2.5 宅基地私下流轉問題嚴重 據國土資源部有關統(tǒng)計，經濟發(fā)達地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結合部，農村宅基地自發(fā)、隱形的市場遍布各地。更為重要的是，相關的宅基地產權缺少法律條文約束，國家頒布的法律法規(guī)存在著互相引用和相互矛盾，導致現(xiàn)行條件下宅基地登記管理制度混亂、缺乏對宅基地使用上的必要監(jiān)督。同時缺乏宅基地退出機制，無法實施有效的村莊整理和中心村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，因宅基地流轉引發(fā)的矛盾不斷。

2 促進宅基地入市流轉的建議和措施

在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)加速進行之中，以和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)居民利益互補為導向，宅基地管理措施應當采取疏導方式而非強堵手段，通過土地管理制度改革，依法準許并探索宅基地入市模式。建議如下。

2.1 科學引導，促進農民適度集中居住

科學預測農村宅基地數量和用地規(guī)模；結合美麗鄉(xiāng)村建設，適度開展村莊治理，加強宅基地規(guī)劃管理，嚴格用途管制，從嚴控制村莊建設用地規(guī)模和布局。通過流轉、置換、整理等方式，整合優(yōu)化農村宅基地布局，逐步推進農宅集居化建設。再者，要實施差異化戰(zhàn)略，以組為單位實行集中居住，逐步打破行政區(qū)劃，嚴格實行“一戶一基”、“統(tǒng)規(guī)自建”，逐步引導遷村并點建設[9]。第四，進一步強化增減掛鉤政策實施，以政府主導、市場化運作為原則，通過異地置換，真正實現(xiàn)人、地、錢協(xié)調統(tǒng)一發(fā)展。

2.2 明確產權，完善宅基地立法體系

首先，明確宅基地用益物權，切實賦予農民對宅基地更充分的占有、使用、收益和轉讓權及繼承權；其次，要理清宅基地的產權內容、結構、歸屬及流轉狀況，早日完成《集體土地使用證》和《房屋產權證》的登記發(fā)證工作；第三，廢除上位法中關于限制宅基地自由流轉的有關條款，規(guī)定村民集體有宅基地的處置權，國家具有宅基地宏觀配置權，農戶具備宅基地微觀使用權、收益權以及一般轉讓權；允許宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流轉；第四，加強宅基地立法體系建設，修改《土地管理法》及其《實施條例》，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產權，明確宅基地入市流轉的對象、條件、范圍、方式，以及流轉的主體、程序、收益處置與管理等，明確收益分配；第五，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的《房屋征收與補償條例》，實現(xiàn)同地同價、同房同價，推進建設用地城鄉(xiāng)一體化。

2.3 嚴格管理，構建入市價格體系

首先，堅持總量控制和用途管制，改革宅基地規(guī)劃管制，明確宅基地管理責任，上級政府實施村莊規(guī)劃和依法管制，制訂宅基地的存量用地使用制度[10]。第二，建立公開競爭的土地市場，完善市場價格形成機制，構建集體建設用地的定級估價和價格管理制度[11]，建立區(qū)域最低限價制度和地價公示制度。第三，要建立交易價格核準制度，保障交易的安全性并防止宅基地的投機行為；建立交易價格歸入制度，對于超過核準價格的土地收益，直接歸入為集體經濟組織所共有。第四，大力發(fā)展有助于土地交易健康發(fā)展的評估機構、土地融資服務機構、土地保險機構等中介組織，建立并完善以區(qū)、縣為單位的農村產權交易管理服務市場體系。

2.4 合理分配，切實保護農民合法利益

首先，停止新增宅基地審批，所有入市流轉宅基地必須符合規(guī)劃，對登記在冊的超標宅基地每年按超標面積大小采用累進收費。第二，建立合理的土地收益分配機制，將流轉收益分為房屋收益和宅基地收益，前者全部歸原宅基地使用者所有，后者應當在國家和集體經濟組織和原宅基地使用者之間進行合理調配，大部分留給原宅基地使用者，國家則通過土地稅的形式分享。第三，宅基地交易由買賣雙方按照市場價格自由進行，政府不參與其中，政府通過征收稅費來實現(xiàn)對財富的“二次分配”；同時規(guī)定“初次”交易上繳集體組織的土地使用權補償金多數，“二次”交易免繳上述費用。第四，轉讓的宅基地，要經過村民代表會議或者村民會議的過半數同意，本集體經濟組織內部成員在同等條件下享有優(yōu)先購買權。

2.5 加強監(jiān)督，完善宅基地流轉保障體制

首先，加大違法違規(guī)宅基地查處，鼓勵農民加入到村莊建設中，對村莊違規(guī)建房、占用耕地建房的，一經發(fā)現(xiàn)，立即查處；對違規(guī)建房的現(xiàn)象做到早發(fā)現(xiàn)、早處理，對非法占用農村宅基地進行房地產開發(fā)或變相開發(fā)行為，要追究其刑事責任。其次，建立宅基地期限制度和宅基地閑置收回制度。為保障宅基地使用權人的合法權益并實現(xiàn)宅基地使用權效益價值，建議建立宅基地使用年限制度，附加續(xù)期申請制度；同時建立配套的宅基地轉讓期限，約定超過制度設計的宅基地使用權期限部分無效，并以剩余期限為限期。第三，對于閑置的宅基地應該建立閑置罰金制度和收回制度，規(guī)定合理期限，在閑置時間達到該期限，需要按年繳納閑置費，超過閑置期限，村集體經濟組織將無償收回該宅基地。第四，建立完善的農村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救濟等保障制度，將大量的農村人口從土地上解放出來，降低承包地和宅基地所承載的過多的福利保障功能[12]。

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