趙軒宇　王秀果　劉梅　趙清濤

摘 要：農(nóng)村城鎮(zhèn)化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)是相互依托、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展會(huì)極大地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，研究城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展問(wèn)題對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活質(zhì)量提高意義重大。通過(guò)對(duì)中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)問(wèn)題的研究，從城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地、農(nóng)民等三個(gè)方面提出了推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策措施，旨在促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化健康、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展，最終為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善農(nóng)民生活獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；城鎮(zhèn)化；發(fā)展；措施

中圖分類號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.05.015

Abstract： Rural urbanization and national economy is relying on each other， mutual promotion and common development， the rapid development of the rural urbanization will greatly promote the development of economy， therefore， the research of urbanization healthy development is of great significance to our country economy and farmers quality of life improved. Through the study of problems in Chinas rural urbanization， the urbanization construction， three aspects such as land， farmers， puts forward some countermeasures of promoting the coordinated development of rural urbanization， to promote the healthy， harmonious and rapid development of urbanization in rural areas in China， suggestions for the economic development and improving farmers life in the end.

Key words： the countryside； urbanization； development； measures

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%發(fā)展到2016年的57.35%。同經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展令世界矚目。但是同世界發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化率80%相比，我們還有一定差距。從世界城鎮(zhèn)化的進(jìn)程來(lái)看，城鎮(zhèn)化率36%～60%，屬于加速期，目前中國(guó)的城鎮(zhèn)化正處在快速發(fā)展階段。2012年住建部副部長(zhǎng)仇保興曾表示，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率自2011年達(dá)到51.27%時(shí)便進(jìn)入中期階段，未來(lái)20年仍將處于快速發(fā)展時(shí)期。為此，如何確保中國(guó)城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展成了廣大社會(huì)科學(xué)工作者研究的課題。通過(guò)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行研究，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下三方面協(xié)調(diào)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

1 城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的對(duì)策措施

1.1 提高城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平

遵循科學(xué)、權(quán)威、超前、特色、和諧的原則，協(xié)調(diào)社會(huì)總體發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)化規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地使用規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等的關(guān)系，并剛性執(zhí)行各規(guī)劃系統(tǒng)，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃應(yīng)考慮利用地方自然資源、人口分布、氣候環(huán)境等因素，合理城鎮(zhèn)布局，克服目前城鎮(zhèn)小而散、分布不均衡、對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村輻射帶動(dòng)不強(qiáng)的弊端，做到城鎮(zhèn)、城市群布局科學(xué)有序。對(duì)工業(yè)區(qū)域應(yīng)采取集中、連片規(guī)劃的方法，注重建立工業(yè)園區(qū)?？茖W(xué)的規(guī)劃是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基礎(chǔ)，政府要加大規(guī)劃的資金投入，為規(guī)劃提供資金保障；規(guī)劃設(shè)計(jì)市場(chǎng)應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，吸引國(guó)內(nèi)外高水平專家，提高規(guī)劃水平；疏通各方面渠道，保持與廣大市民的溝通，吸收各方建議，做到以人為本。

立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，加大對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金投入，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。城鎮(zhèn)建設(shè)要符合城市發(fā)展規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的大方向，提高配套建設(shè)質(zhì)量，保證道路、管網(wǎng)、商業(yè)等滿足市民未來(lái)生活及城市發(fā)展的需要，不斷改進(jìn)城市建設(shè)方法，提高建設(shè)水平。

高效能的管理是保證城市運(yùn)營(yíng)的手段，加強(qiáng)城市規(guī)范化、運(yùn)行機(jī)制多元化的長(zhǎng)效管理，全方位利用網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)等現(xiàn)代化手段，提高管理水平和管理效率。

1.2 拓寬投融資渠道，多元化投資

當(dāng)前建設(shè)資金不足成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸，必須建立多元化的投融資機(jī)制。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于非盈利性、周期長(zhǎng)、零收益或只有少量間接性收益的項(xiàng)目，以往政府多采取先消減、再排隊(duì)的方法建設(shè)，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，必須拓寬投融資渠道[1]。首先是直接引進(jìn)資金，利用多樣化的優(yōu)惠措施，吸引多方投資，形成國(guó)家、地方、社會(huì)、個(gè)人甚至外資在內(nèi)的多元化投融資格局；其次，建設(shè)項(xiàng)目融資，對(duì)一些具體建設(shè)項(xiàng)目，按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，吸引政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)、個(gè)人、外商等來(lái)合作建設(shè)，建成后共同營(yíng)運(yùn)，共享收益；再次是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供中長(zhǎng)期貸款。

1.3 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理配置資源

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，是對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)的源泉。產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)突出重點(diǎn)，培育支柱產(chǎn)業(yè)。培養(yǎng)支柱產(chǎn)業(yè)應(yīng)以當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源為基礎(chǔ)，充分、合理地利用獨(dú)特的自然資源，并確?？茖W(xué)、持續(xù)發(fā)展。在注重發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，應(yīng)對(duì)尚具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行提升改造，注入先進(jìn)適用的技術(shù)要素，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)后勁。增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，提升服務(wù)功能，增強(qiáng)輻射擴(kuò)散能力。在發(fā)展交通、餐飲等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的同時(shí)，不斷發(fā)展新興服務(wù)業(yè)，比如物流業(yè)、文化和旅游產(chǎn)業(yè)等，提高城市服務(wù)業(yè)發(fā)展水平。促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)和家政服務(wù)，建立便民利民的服務(wù)體系。用工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展來(lái)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)區(qū)域農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展要以城市消費(fèi)為目標(biāo)，拉長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，保證人口大國(guó)的糧食安全。

優(yōu)化資源配置、合理利用資源是農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)。提高土地管理水平和集約化利用，對(duì)閑置土地要堅(jiān)決收回；堅(jiān)持水資源開(kāi)源和節(jié)流并用、治污和回用并用，積極開(kāi)發(fā)水資源，扭轉(zhuǎn)土地、水資源短缺的局面。用生態(tài)環(huán)境資源提升現(xiàn)代化城市功能，科學(xué)地評(píng)估資源環(huán)境的承載力，充分考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展的環(huán)境適應(yīng)力，做到城鎮(zhèn)化科學(xué)有序發(fā)展。加大力量治理環(huán)境污染，提高城區(qū)綠化率水平，維護(hù)生態(tài)平衡，把城鎮(zhèn)建成人們工作、生活的樂(lè)園。

1.4 堅(jiān)持城鎮(zhèn)化的特色發(fā)展

地方特色是當(dāng)?shù)氐撵`魂和持續(xù)發(fā)展的不竭動(dòng)力。中國(guó)幅員遼闊，地大物博，56個(gè)民族經(jīng)過(guò)幾千年的發(fā)展形成了各自的民族、地域特色，飽含文明大國(guó)的底蘊(yùn)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展應(yīng)充分利用民族發(fā)展的瑰寶，不失城鎮(zhèn)特色的靈魂，建設(shè)特色城鎮(zhèn)，古新一體，既有時(shí)代風(fēng)貌又不失歷史傳統(tǒng)和地方特色，展現(xiàn)城市獨(dú)特魅力。各地要在明確自己特色的基礎(chǔ)上，注重對(duì)建筑、文化的城市特色的保護(hù)，充分發(fā)揮特色的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，以特色提高競(jìng)爭(zhēng)力，以特色促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)品的品牌塑造，以特色帶動(dòng)旅游休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終以特色促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.5 發(fā)展城市群，增強(qiáng)城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)輻射作用

2016年中國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到57.35%，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%就應(yīng)該進(jìn)入城市群發(fā)展階段。政府應(yīng)做好城市群發(fā)展的總體規(guī)劃，合理配置各種資源，打破城市間行政壁壘，建立城市間聯(lián)席會(huì)議和對(duì)話機(jī)制，加強(qiáng)政府之間溝通和交流，還可以設(shè)立專門(mén)組織來(lái)負(fù)責(zé)城市間的協(xié)調(diào)工作，也可組織不同利益主體來(lái)組織協(xié)調(diào)，多領(lǐng)域、多層次配置資源，在一體化中分工協(xié)作，減少生產(chǎn)要素在城市間的流動(dòng)成本，最大效率地利用各地資源。

城市群在一體化建設(shè)的同時(shí)要開(kāi)展分工協(xié)作，城市群區(qū)域內(nèi)道路、通訊、網(wǎng)絡(luò)、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)一體化，以便構(gòu)建同城效應(yīng)。大城市要突出高端化、服務(wù)化產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化區(qū)域增長(zhǎng)極，還要將部分產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)擴(kuò)散出去，以增強(qiáng)輻射、帶動(dòng)作用；中等城市要突出特色化、專業(yè)化，發(fā)展制造業(yè)；小城鎮(zhèn)要積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。把城市群建成產(chǎn)業(yè)集群，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)城市群協(xié)同效益的最大化，拉動(dòng)周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

利益分享是實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)持續(xù)協(xié)作的前提和保證，要力爭(zhēng)利益分享平衡，實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展。實(shí)踐證明，越發(fā)達(dá)的地區(qū)集聚效應(yīng)越強(qiáng)，發(fā)展得越快，使得周邊欠發(fā)達(dá)地區(qū)因資源流向發(fā)達(dá)地區(qū)而發(fā)展變慢，易導(dǎo)致貧富差距拉大，影響社會(huì)的和諧發(fā)展。因此，必須平衡措施，扶持中、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小貧富差距。

2 土地方面的對(duì)策措施

2.1 通過(guò)改革土地制度增加農(nóng)民利益

我國(guó)土地制度改革應(yīng)首先健全土地產(chǎn)權(quán)法律體系，確保農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)清晰，明確國(guó)家、集體、農(nóng)民的利益分配關(guān)系，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，避免損害失地農(nóng)民的利益。各地應(yīng)因地制宜地增加一些補(bǔ)償項(xiàng)目，偏向補(bǔ)償失地農(nóng)民，讓他們的基本生活有保障，因?yàn)樗麄円咽チ碎L(zhǎng)期賴以生存的土地；其次是健全土地流轉(zhuǎn)制度，改變目前零散、不利于機(jī)械化操作的局面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效益；最后，準(zhǔn)許集體土地以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、作價(jià)入股等多種方式進(jìn)入市場(chǎng)，由市場(chǎng)決定土地價(jià)格[2]。

新中國(guó)成立以來(lái)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差剝奪了農(nóng)民的利益，國(guó)家也相應(yīng)出臺(tái)了一系列措施來(lái)改變這一局面。2008年十七屆三中全會(huì)提出了對(duì)土地問(wèn)題的改革：土地承包關(guān)系要穩(wěn)定、長(zhǎng)期不變，允許農(nóng)民以出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、股份合作等形式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；嚴(yán)格農(nóng)村宅基地管理，保障農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)，做好農(nóng)村土地的確權(quán)、登記、頒證工作；縮小征地范圍，完善補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格界定公益性、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，征收農(nóng)村集體土地應(yīng)按照同地同價(jià)原則，及時(shí)足額給予農(nóng)村集體組織、農(nóng)民補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會(huì)保障[3]。2012年胡錦濤在黨的十八大報(bào)告中也提出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例[4]。這些政策的出臺(tái)，給了農(nóng)民承包地、宅基地的財(cái)產(chǎn)收益，提高了農(nóng)民在國(guó)家土地征用中分享的權(quán)益，說(shuō)明國(guó)家在解除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂，讓農(nóng)民依靠土地來(lái)保證進(jìn)城初期的生活和安置費(fèi)用，保障農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的利益，讓農(nóng)民公平地分享城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的成果。

2.2 徹底改變城鎮(zhèn)建設(shè)占土地過(guò)快的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)存在較嚴(yán)重的土地城鎮(zhèn)化比人口城鎮(zhèn)化快的現(xiàn)象，國(guó)家也一直在不斷地完善政策，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地，解決城鎮(zhèn)化用地供需矛盾，雖然也收到了較好的效果，但是根本矛盾尚未解決。今后，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)人口嚴(yán)格控制建設(shè)用地審批，將建設(shè)用地審批指標(biāo)和進(jìn)城人口數(shù)量掛鉤，制訂人、地比例限額，并嚴(yán)格控制在限額之內(nèi)，力爭(zhēng)人增地不增或少增；同時(shí)在增加建設(shè)用地指標(biāo)的同時(shí)，收回戶口遷出地建設(shè)用地的指標(biāo)，在農(nóng)民入城同時(shí)收回農(nóng)村占地。另外，有的地方政府為了當(dāng)?shù)刎?cái)政收入大搞土地財(cái)政，大大加速了農(nóng)地占用，國(guó)家應(yīng)嚴(yán)厲制止，從根源上消除土地過(guò)快侵蝕。

3 農(nóng)民方面的對(duì)策措施

3.1 重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民問(wèn)題

3.1.1 征地過(guò)程中的農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題 針對(duì)以往征地過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，改革征地方法，充分保護(hù)失地農(nóng)民的利益。我國(guó)目前對(duì)農(nóng)民多采取一次性補(bǔ)償或者一次性安置的補(bǔ)償辦法，這種辦法只解決短期問(wèn)題，沒(méi)考慮農(nóng)民的長(zhǎng)期生存問(wèn)題，因此，應(yīng)當(dāng)改革補(bǔ)償方式，實(shí)行貨幣、社會(huì)保障、再就業(yè)相結(jié)合的補(bǔ)償方式，徹底解決農(nóng)民的生存問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)增加農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，做到透明、規(guī)范、合法，公平地給予農(nóng)民補(bǔ)償。還應(yīng)完善獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)制度，防止暗箱操作，加大不法行為的懲處力度。

3.1.2 農(nóng)民工問(wèn)題 城鎮(zhèn)政府部門(mén)要逐步取消對(duì)農(nóng)民工的各種現(xiàn)實(shí)或潛在的歧視性政策，為他們提供與城鎮(zhèn)人口同等的就業(yè)機(jī)會(huì)，同工同酬。讓農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)居民同樣的醫(yī)療、養(yǎng)老等各類保險(xiǎn)，并接納農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)入學(xué)?？刂品?jī)r(jià)或者給予農(nóng)民工購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策，降低農(nóng)民工的進(jìn)城成本，采取多種手段、多方位優(yōu)化農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的生存環(huán)境。

3.1.3 建立社區(qū)農(nóng)民組織 失地、進(jìn)城農(nóng)民可以從組織獲得維權(quán)、再就業(yè)等信息，幫助他們提升社會(huì)資本，增強(qiáng)生存能力，維護(hù)其合法權(quán)益。

3.1.4 建立農(nóng)民法律援助中心 進(jìn)城農(nóng)民文化素質(zhì)低，自身利益受到損害時(shí)不知所措，法律援助中心可以幫助他們保護(hù)自身利益，安心城鎮(zhèn)生活[5]。

3.1.5 發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和服務(wù)業(yè) 用優(yōu)惠政策吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)城，發(fā)展股份制經(jīng)濟(jì)，既可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過(guò)分分散問(wèn)題，又能促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；把勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，加快人口聚集；大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，可以大大增加進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)崗位。

3.1.6 提高農(nóng)民生存能力 農(nóng)民普遍文化水平偏低，再就業(yè)能力差，必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的文化教育和技能培訓(xùn)，幫助他們轉(zhuǎn)變思想觀念，提高素質(zhì)，增加技能，自主創(chuàng)業(yè)，提高生存能力。政府要全方位疏通農(nóng)民進(jìn)城渠道，提供就業(yè)崗位，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城，幫他們盡快適應(yīng)并融入城鎮(zhèn)生活。

3.2 繼續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革

新中國(guó)成立以來(lái)，戶口便成了城鄉(xiāng)分割的藩籬，成了農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城以及城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的根源，嚴(yán)重制約了生產(chǎn)要素的聚集和流動(dòng)，形成了長(zhǎng)達(dá)幾十年的城鄉(xiāng)堅(jiān)固壁壘，同時(shí)也造成了對(duì)農(nóng)民諸多權(quán)利的剝奪和社會(huì)排斥[6]。人口的集聚是城鎮(zhèn)形成的前提條件，人口的流動(dòng)是城鎮(zhèn)化的必要條件[7]。因此，農(nóng)村城鎮(zhèn)化必須進(jìn)行戶籍改革。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，使得中國(guó)的發(fā)展不再需要“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差”，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)也隨之逐漸瓦解。20世紀(jì)80年代初農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使人民公社于1983年瓦解，接著，80年代后期農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)派被廢止，1993年又取消了城鎮(zhèn)居民的糧本、糧票，1985年居民身份證的出現(xiàn)開(kāi)始削弱了戶口對(duì)人員流動(dòng)的約束，戶籍制度改革也隨之悄然放開(kāi)了腳步。

其實(shí)，自改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家便逐漸開(kāi)始了戶籍制度改革。1984年中央提出“各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”[8]，這一政策的出現(xiàn)，標(biāo)志著中國(guó)自新中國(guó)成立以來(lái)剛性的二元戶籍制度壁壘首先從小城鎮(zhèn)開(kāi)始被打破了，拉開(kāi)了我國(guó)戶籍制度改革的序幕，形成了戶籍制度變遷的里程碑。從此以后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列改革措施，把戶籍制度改革逐漸引向了深入。1993年11月的十四屆三中全會(huì)允許農(nóng)民到小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，2007年3月公安部宣布，我國(guó)將逐步取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)的二元戶口結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公民身份平等。2012年2月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》出臺(tái)了三類不同的戶口遷移政策，并要求今后出臺(tái)的有關(guān)義務(wù)教育、就業(yè)、技能培訓(xùn)等政策，不再與戶口掛鉤。

城鎮(zhèn)戶籍改革的關(guān)鍵應(yīng)從三方面入手。首先，對(duì)城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一管理。凡是在城鎮(zhèn)有住房和穩(wěn)定收入的都按城鎮(zhèn)戶籍管理，對(duì)縣及縣級(jí)市以下的居民統(tǒng)一按居住地常住戶口管理。城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民以居住地劃分，農(nóng)業(yè)人口、非農(nóng)業(yè)人口則以職業(yè)來(lái)區(qū)分，這樣，從戶籍登記便能了解公民的居住地與身份[9]。其次，政府控制房?jī)r(jià)或者給農(nóng)民以購(gòu)房補(bǔ)貼，降低農(nóng)民向城鎮(zhèn)的遷移成本。最后，出臺(tái)相應(yīng)的配套政策。對(duì)愿意保留土地承包權(quán)的進(jìn)城農(nóng)民，其土地可由村政府統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，并將所得收入按比例返還進(jìn)城農(nóng)民；對(duì)愿放棄土地承包權(quán)的，則參與城鎮(zhèn)居民的各類社會(huì)保障，并在入學(xué)、就業(yè)、參軍等方面與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。

2012年黨的十八大報(bào)告提出：“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋[4]。”事實(shí)上，戶籍的根本問(wèn)題在于所附著的就業(yè)、義務(wù)教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等各方面的公共服務(wù)和福利待遇，中央這一決定說(shuō)明中國(guó)要從根本上打破二元戶籍制度。

目前，國(guó)內(nèi)一些大城市也逐步推進(jìn)了戶籍制度改革。2010年廣東的一些城市如中山、深圳、東莞等實(shí)行了積分入戶政策，規(guī)定投資、房產(chǎn)、職稱、學(xué)歷、年齡、繳納社保等都可獲得積分，做志愿者、參加義工、技校學(xué)習(xí)、義務(wù)獻(xiàn)血等社會(huì)公益活動(dòng)也可以獲得積分，達(dá)到一定積分就可以申請(qǐng)戶籍。上海積分入戶政策自2013年7月1日起施行，持有《上海市居住證》的人員在本市合法穩(wěn)定居住、就業(yè)并參加本市職工社會(huì)保險(xiǎn)的可以申請(qǐng)積分。2013年9月天津發(fā)布的《天津市居住證管理暫行辦法》，規(guī)定從2014年1月1日至2015年12月31日試行非天津戶籍常住人口居住證管理，取消暫住證，開(kāi)始積分入戶制度。2015年7月23日北京市發(fā)改委主任盧彥在市十四屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議上所做的《關(guān)于北京市2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃上半年執(zhí)行情況的報(bào)告》中指出，今年下半年，本市將制定城六區(qū)人口調(diào)控政策和制度，出臺(tái)居住證制度，推進(jìn)積分落戶政策。

李克強(qiáng)總理曾明確指出，把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，是城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重要任務(wù)。但戶籍改革的成本是巨大的，需要政府的財(cái)力支撐，還必須同時(shí)進(jìn)行社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、土地制度等一系列與戶籍相關(guān)的制度改革，消除附在戶口上的利益不平等。中國(guó)的戶籍制度改革還在不斷深入，未來(lái)的中國(guó)將逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均衡全覆蓋，徹底消除二元戶籍制度。

3.3 完善社會(huì)保障制度，清除城鎮(zhèn)化的根本性障礙

目前，農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)的根本障礙是沒(méi)有城鎮(zhèn)生活保障，因此，社會(huì)保障制度是解決這一問(wèn)題的直接辦法。近年來(lái)，盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了如新農(nóng)合、新農(nóng)保等對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障措施，但僅對(duì)60歲以上農(nóng)民每月給予幾十元的生活費(fèi)，不但覆蓋面小而且遠(yuǎn)不能滿足老年人的生活需要；新農(nóng)合的醫(yī)保報(bào)銷比例太低，起不到根本作用，還應(yīng)拓寬資金籌集渠道，加大保障比例。另外，農(nóng)民社保項(xiàng)目過(guò)少，應(yīng)涵蓋失業(yè)、生育、工傷等方面，要充分考慮農(nóng)民社保的項(xiàng)目和內(nèi)容，根據(jù)財(cái)力情況，循序漸進(jìn)地完善農(nóng)民社會(huì)保障體系。同時(shí)還要完善法律體系，使農(nóng)村社保具有法律保證。只有全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化、一體化，才能徹底消除半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，促進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)足發(fā)展。

在統(tǒng)一社會(huì)保障的同時(shí)還應(yīng)做好教育和住房制度改革，保障進(jìn)城農(nóng)民有住房、子女能入學(xué)，讓他們真正在城里扎根。北京大學(xué)李力行教授研究發(fā)現(xiàn)，用1997—2005年各省數(shù)據(jù)估計(jì)，人均受教育年限每增加1年，城鎮(zhèn)化水平就會(huì)提高2%。因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展必須重視教育。近年來(lái)，為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，我國(guó)開(kāi)始著手解決進(jìn)城農(nóng)民的保障性住房建設(shè)問(wèn)題。2012年9月李克強(qiáng)總理在城鎮(zhèn)化研討班座談會(huì)上指出，這幾年抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，大規(guī)模地推進(jìn)安居工程建設(shè)，也是為了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不受阻[10]。2012年11月胡錦濤在十八大報(bào)告中提出，加強(qiáng)保障性住房的建設(shè)和管理，滿足困難家庭的基本需求[4]。2013年2月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，要加快保障性安居工程建設(shè)，2013年底前地級(jí)以上城市要把外來(lái)務(wù)工人員納入住房保障范圍?？梢钥闯觯r(nóng)民工的住房保障工作在有條不紊地進(jìn)行，國(guó)家在從方方面面消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制及政策障礙，全方位促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

有了各方面措施的保駕護(hù)航，中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)將會(huì)更加穩(wěn)步、協(xié)調(diào)、快速地發(fā)展，未來(lái)的中國(guó)不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)大國(guó)，更將是一個(gè)城鎮(zhèn)化高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，中國(guó)人民將徹底揚(yáng)眉吐氣地生活在世界的東方[11-14]。

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