劉薇

摘要：本文首先提出了大氣污染治理與城市空間布局與城市發(fā)展定位的關(guān)系，認(rèn)為北京的大氣污染治理必須厘清四個(gè)主要關(guān)系，并進(jìn)而提出三條“治本”的建議。在落實(shí)首都清潔行動(dòng)計(jì)劃一年多來，找出當(dāng)前北京大氣污染治理的主要問題和難點(diǎn)，進(jìn)行分析，提出主要的措施建議。

關(guān)鍵詞：北京；大氣污染；難點(diǎn)；對(duì)策

中圖分類號(hào)：X51 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2017）02-0067-05

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.012

1 大氣污染治理與城市空間布局、城市發(fā) 展定位的關(guān)系

改革開放以后，隨著全國的工業(yè)化發(fā)展，大量使用燃煤，帶來了大量的有機(jī)氣溶膠的凝結(jié)，大氣污染問題越來越嚴(yán)重。而北京的大氣污染氣溶膠成分又與全國的成分不同，全國是燃煤顆粒物占第一位，而北京隨著城市化的高速發(fā)展，機(jī)動(dòng)車污染占現(xiàn)有認(rèn)識(shí)水平下PM2.5解析成分的第一位，約31.1%，燃煤占22.4%，工業(yè)及其它占18.1%，揚(yáng)塵和餐飲分別占14.3%和14.1%。因此，《落實(shí)首都清潔行動(dòng)計(jì)劃（2013-2017）》中的各項(xiàng)措施，以及分解的84項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，主要是圍繞這四大主要成分。

大氣污染的治理具有長期性。從世界城市環(huán)境治理特別是大氣污染治理的歷程來看，系統(tǒng)的污染治理過程基本都開始于二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)騰飛后的階段，從20世紀(jì)60年代開始，經(jīng)過了40-50年的時(shí)間，才基本積累了系統(tǒng)的環(huán)境治理政策與經(jīng)驗(yàn)。盡管北京的城市化率已經(jīng)達(dá)到80%以上，接近世界城市的城市化水平，但從經(jīng)濟(jì)總量、人均GDP、占全國GDP的比重等指標(biāo)來看，仍僅相當(dāng)于世界城市上世紀(jì)80-90年代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

厘清“四個(gè)關(guān)系”。大氣污染治理與城市定位和城市空間布局的關(guān)系，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，城市的交通結(jié)構(gòu)與機(jī)動(dòng)車減排的關(guān)系。在現(xiàn)有的技術(shù)下，只要增加燃油機(jī)動(dòng)車，就會(huì)不斷增加污染物的排放。因此，只要城市的交通布局中，如果公共交通出行的比例不增加，新能源汽車不增加，機(jī)動(dòng)車排放的問題就不能根本解決。其次，城市的能源基礎(chǔ)設(shè)施布局與壓減燃煤的關(guān)系。由于歷史原因，城市基礎(chǔ)設(shè)施都是以燃煤為布局的，造成了現(xiàn)在大量的煤改電、煤改氣和農(nóng)村新能源建設(shè)方面的難題，如果不調(diào)整城市能源基礎(chǔ)設(shè)施的布局，壓減燃煤的困難將會(huì)越來越大。第三，城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與工業(yè)減排的關(guān)系。由于北京有過工業(yè)化的發(fā)展過程，城市定位曾經(jīng)是經(jīng)濟(jì)中心，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中還是存在一定比例的低端、污染型工業(yè)，盡管制定了產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單和產(chǎn)業(yè)疏解目錄，逐步騰退污染企業(yè)，但這仍是一個(gè)長期的過程。第四，城市建設(shè)管理現(xiàn)狀與治理揚(yáng)塵的關(guān)系。無論是“拆”，還是“建”，整個(gè)城市還是在不斷的發(fā)展建設(shè)過程中，只要建設(shè)就必定會(huì)存在一定比例的揚(yáng)塵排放。

因此，大氣污染治理從根本上就是要調(diào)整城市空間布局，落實(shí)城市發(fā)展定位，調(diào)整城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高城市的運(yùn)行能力，提高城市精細(xì)化管理水平。1 大氣污染治理與城市布局與定位的關(guān)系

三條“治本”建議：一是加快編制城市環(huán)境總體規(guī)劃，并進(jìn)一步推進(jìn)城市總體規(guī)劃修訂與環(huán)境總體規(guī)劃相銜接。研究以大氣污染治理為導(dǎo)向，推動(dòng)形成有利于大氣污染物擴(kuò)散的城市空間布局。二是劃定城市增長邊界和生態(tài)紅線，確定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。特別是要完善城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域規(guī)劃。三是加強(qiáng)城市能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高清潔能源利用比例。在廣大的農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，能源基礎(chǔ)設(shè)施尚不完備，從長期來看，要合理布局農(nóng)村地區(qū)的電網(wǎng)、氣網(wǎng)，徹底改變北京的能源利用結(jié)構(gòu)。

2 大氣污染管理機(jī)制中存在的問題及對(duì)策 建議

2.1 管理機(jī)制存在的主要問題

2.1.1 管理機(jī)構(gòu)分散

落實(shí)首都清潔行動(dòng)計(jì)劃，管理首都空氣質(zhì)量，除市環(huán)保局進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理外，發(fā)改、城建、交通等部門也有一部分直接管理職能。同時(shí)，市環(huán)保局和區(qū)縣環(huán)保局作為空氣質(zhì)量管理的核心部門，兩級(jí)環(huán)保局設(shè)有各類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與直屬事業(yè)單位近200個(gè)，普遍涉及空氣質(zhì)量管理，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量相對(duì)龐大，每個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)管理水氣聲渣，使得本就龐雜的機(jī)構(gòu)更加分散，管理模式無法向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，管理效率低下。

2.1.2 環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度不夠，監(jiān)管重心難以下沉，監(jiān)管主體責(zé)任不夠明確，缺乏長期性和可持續(xù)性

大氣污染物來源廣泛，涉及到社會(huì)生產(chǎn)、生活的方方面面，污染治理也必須多部門齊抓共管，強(qiáng)化部門間聯(lián)動(dòng)。然而由于體制原因，一是街鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面無專門的環(huán)保部門和環(huán)保工作人員，其環(huán)保職能由不同科室的兼職環(huán)保員承擔(dān)，任務(wù)繁雜，精力難以集中，且人員流動(dòng)性大，隊(duì)伍不穩(wěn)定，極大地影響了屬地環(huán)境監(jiān)管作用的發(fā)揮。二是新《環(huán)保法》已于2015年1月1日實(shí)施，目前環(huán)保公安隊(duì)伍尚未成立，環(huán)保執(zhí)法在銜接方面缺乏有效手段，將制約新《環(huán)保法》在環(huán)境執(zhí)法一線的落實(shí)。

2.2 措施建議

2.2.1 在市級(jí)層面成立專門的空氣質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)，提高管理的專業(yè)化水平

專業(yè)化機(jī)構(gòu)的成立有利于集中空氣質(zhì)量管理各部門的人力、物力、財(cái)力，整合各區(qū)縣資源，減少行政人員的比例，降低行政管理成本，提高工作效率。建議設(shè)立北京市空氣質(zhì)量管理局，將市級(jí)環(huán)保部門和各區(qū)縣環(huán)保部門中與治理大氣污染相關(guān)的職能部門和崗位合并，作為隸屬于環(huán)保局的二級(jí)局，負(fù)責(zé)全市的空氣質(zhì)量管理工作，實(shí)現(xiàn)管理人員專業(yè)化。

2.2.2 建立市-區(qū)-鎮(zhèn)（街鄉(xiāng)）的環(huán)保管理機(jī)制，對(duì)環(huán)保進(jìn)行精細(xì)化管理

整合執(zhí)法力量，在區(qū)級(jí)以下設(shè)置綜合執(zhí)法體系，減少部門分割的多頭管理，在管理執(zhí)法上形成分區(qū)（網(wǎng)格化）的管理。

3 公共交通領(lǐng)域推廣新能源汽車存在的問 題及對(duì)策建議

2014年，北京市發(fā)布《北京市電動(dòng)汽車推廣應(yīng)用行動(dòng)計(jì)劃（2014-2017年）》（以下簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》），計(jì)劃將提供17萬輛電動(dòng)小客車指標(biāo)，到2017年將建設(shè)1萬個(gè)快速充電樁。

3.1 推廣過程中存在的主要問題

3.1.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，影響新能源汽車投入運(yùn)營

國際經(jīng)驗(yàn)顯示，世界各國在推廣新能源汽車的同時(shí)加大充電站等配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。德國柏林計(jì)劃設(shè)置500個(gè)充電站；美國投資4億美元用于示范項(xiàng)目和電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，1億美元用于補(bǔ)貼5個(gè)州的“電動(dòng)汽車項(xiàng)目”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；東京計(jì)劃建設(shè)300個(gè)電池更換站。而國內(nèi)新能源汽車發(fā)展的最重要配套設(shè)施——充電站建設(shè)滯后，已經(jīng)成為新能源汽車發(fā)展的最重要障礙之一。雖然各大電網(wǎng)公司和能源公司都提出了充電站建設(shè)規(guī)劃，但大規(guī)模的建設(shè)尚未全面展開，而且充電站的建設(shè)運(yùn)營存在投資大、經(jīng)濟(jì)性差的問題，降低了投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。

3.1.2 部分車型節(jié)能效果和服務(wù)水平有待提高

純電動(dòng)車的電池壽命短是制約純電動(dòng)車發(fā)展的另一技術(shù)難點(diǎn)，在北京84路公交線路上行駛的純電動(dòng)公交車僅運(yùn)行了兩年電池容量就衰減了一半，單次充電后行駛里程從2008年的100公里減為2010年的50公里，為公交車的正常運(yùn)營造成一定的影響。特別是夏季，電動(dòng)汽車雖然安置空調(diào)，但由于供電不足，一般都不開啟空調(diào)，影響公交服務(wù)質(zhì)量。

3.1.3 新能源汽車的運(yùn)營成本高于傳統(tǒng)柴油車

據(jù)測(cè)算，不含車輛和電池折舊費(fèi)用，新能源公交車的運(yùn)營成本為傳統(tǒng)柴油車百公里運(yùn)營成本（不含折舊）的1.43倍。按目前北京市公交車年均行駛里程6.6萬公里測(cè)算，一輛純電動(dòng)車每年的運(yùn)行成本要比傳統(tǒng)柴油車高23.7萬元。這筆費(fèi)用如由政府財(cái)政收入支付，無疑要增加針對(duì)公交運(yùn)營的補(bǔ)貼。

此外，可能出現(xiàn)的高昂維修成本也是需要關(guān)注的重要問題。目前，無論國產(chǎn)或進(jìn)口混合動(dòng)力公交車維修費(fèi)用都比較高。國產(chǎn)混合動(dòng)力車發(fā)動(dòng)機(jī)故障率較高，一旦發(fā)生故障就需要更換零件；進(jìn)口混合動(dòng)力車故障率較低，但動(dòng)力系統(tǒng)一旦出現(xiàn)故障，單車維修費(fèi)用是較為昂貴的。純電動(dòng)車一般行駛2萬公里保養(yǎng)一次，可在一般的公交車保養(yǎng)廠進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，但在車輛行駛中出現(xiàn)故障時(shí)，則必須由北京理工大學(xué)負(fù)責(zé)研發(fā)純電動(dòng)車發(fā)動(dòng)機(jī)的專家專門負(fù)責(zé)維修。今后一旦規(guī)模擴(kuò)大，維修任務(wù)必然增加。

3.2 措施建議

3.2.1 政府財(cái)政補(bǔ)貼帶動(dòng)金融社會(huì)資本投入

政府財(cái)政補(bǔ)貼的目的除培育消費(fèi)市場(chǎng)、降低購車成本外，另一重要作用應(yīng)為撬動(dòng)企業(yè)自身、金融資本和各類社會(huì)資本的投入。新能源汽車研發(fā)階段投入大、效益低，此時(shí)社會(huì)資本進(jìn)入并不合適，仍需依靠政府投入和企業(yè)自身的研發(fā)力量。但包括電池、汽車電子、電機(jī)等相關(guān)配套產(chǎn)品的研發(fā)、中試和產(chǎn)業(yè)化，金融力量可以早期持續(xù)介入。此外，政府和企業(yè)也必須在服務(wù)設(shè)施等方面進(jìn)行相應(yīng)投入，并加強(qiáng)跟蹤維護(hù)

3.2.2 統(tǒng)籌新能源汽車應(yīng)用和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，提高配套服務(wù)水平

保障節(jié)能與新能源汽車示范推廣應(yīng)用工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。在新能源汽車在公交、環(huán)衛(wèi)等行業(yè)大規(guī)模推廣應(yīng)用的同時(shí)，應(yīng)與現(xiàn)有城市公交、環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，同步完成電動(dòng)公交客車和電動(dòng)環(huán)衛(wèi)車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快建設(shè)電動(dòng)和混合動(dòng)力汽車整車及關(guān)鍵零部件產(chǎn)業(yè)化基地，并在北京規(guī)模應(yīng)用。

與現(xiàn)有的公交、環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)規(guī)劃相結(jié)合，編制純電動(dòng)公交客車和電動(dòng)環(huán)衛(wèi)車充電站建設(shè)規(guī)劃，選址應(yīng)依托現(xiàn)有公交車站、無軌電車線路終點(diǎn)站和環(huán)衛(wèi)場(chǎng)站布局。加快電動(dòng)汽車維修站建設(shè)，打造電動(dòng)汽車維修服務(wù)隊(duì)伍，適應(yīng)新能源汽車大規(guī)模推廣應(yīng)用的需求。

3.2.3 制定北京市新能源公交車運(yùn)營實(shí)際情況的財(cái)稅措施

目前，北京新能源汽車運(yùn)營成本和維修養(yǎng)護(hù)成本均高于傳統(tǒng)柴油車，今后如需從目前的示范運(yùn)營階段進(jìn)入真正大規(guī)模應(yīng)用階段，還需出臺(tái)相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼辦法，加強(qiáng)對(duì)新能源公交車的補(bǔ)貼力度。首先，應(yīng)根據(jù)新能源公交車實(shí)際運(yùn)營成本，適當(dāng)提高對(duì)新增成本的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；第二，應(yīng)區(qū)分新能源汽車專項(xiàng)補(bǔ)貼和常規(guī)公交運(yùn)營補(bǔ)貼，車輛電池租賃、電能消耗與其他運(yùn)營補(bǔ)貼應(yīng)分別獨(dú)立核算，避免可能產(chǎn)生的交叉補(bǔ)貼；第三，根據(jù)不同車型，提供車價(jià)2～3%的維修補(bǔ)貼。

3.2.4 建立多源化的資金渠道，明確多種補(bǔ)貼方法

目前，北京市新能源汽車示范運(yùn)營的資金來源主要通過財(cái)政補(bǔ)貼，在新能源汽車大規(guī)模投入使用后勢(shì)必造成財(cái)政壓力。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，可考慮通過多種資金來源補(bǔ)貼新能源汽車的運(yùn)營。可以通過實(shí)施交通需求管理政策，如擁堵收費(fèi)、排污費(fèi)等，獲取的資金用于新能源汽車運(yùn)營補(bǔ)貼。

4 減煤換煤領(lǐng)域存在的問題及對(duì)策

北京通過實(shí)施能源清潔化戰(zhàn)略，引進(jìn)天然氣等清潔能源替代燃煤，年燃煤總量已經(jīng)由2012年的2300萬噸，下降到2015年的1200萬噸以內(nèi)。目前北京冬季燃煤取暖主要分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)，年用煤量430萬噸，占北京市總用煤量的20%左右。為此，北京在全國率先開展了治理農(nóng)村散煤污染。通過用優(yōu)質(zhì)清潔能源替代傳統(tǒng)燃煤來實(shí)現(xiàn)“減煤”，或用低硫優(yōu)質(zhì)型煤來實(shí)現(xiàn)“換煤”。2013-2014年北京市已經(jīng)減煤、換煤210萬噸，2015-2016年采暖季又實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部減煤換煤180萬噸。目標(biāo)是到2020年北京平原地區(qū)村莊全部改用清潔能源。

然而，當(dāng)前減煤換煤工作的推進(jìn)還是存在以下兩方面的問題：一是市政基礎(chǔ)設(shè)施條件不足，不能滿足減煤工作的需要。太陽能和液化石油氣替代采暖用煤，需要具備較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施條件，如電網(wǎng)電力增容、管線鋪設(shè)等等。但實(shí)際情況是，由于條件制約，基礎(chǔ)設(shè)施跟進(jìn)改善工作進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致減煤工作推進(jìn)并不順利。二是煤炭的價(jià)格問題。由于優(yōu)質(zhì)低硫的型煤價(jià)格高于含硫量高的散煤煙煤，群眾自然不會(huì)有動(dòng)力選擇型煤，需要政府投入大量的補(bǔ)貼資金，對(duì)于使用優(yōu)質(zhì)型煤、符合北京地方標(biāo)準(zhǔn)蘭碳的，每噸獎(jiǎng)勵(lì)200元。加上盡管近年煤炭價(jià)格整體下降，但主要是劣質(zhì)煙煤價(jià)格下降，而符合北京燃煤排放標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)燃煤產(chǎn)量不高，價(jià)格不僅未降反升。政府的補(bǔ)貼必不可少，幫助增加型煤的市場(chǎng)競(jìng)爭力。此外，大量“私煤”無證銷售，也擾亂了正常的市場(chǎng)秩序，監(jiān)管困難。

下一步繼續(xù)推進(jìn)減煤換煤工作的對(duì)策建議有：一是加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，讓優(yōu)質(zhì)煤替代工作深入人心。通過印制宣傳冊(cè)、媒體宣傳、入戶宣傳等多角度全方位的宣傳引導(dǎo)手段，讓群眾認(rèn)識(shí)到優(yōu)質(zhì)煤替代的重要性，使用劣質(zhì)煤對(duì)大氣污染和人體健康造成的危害，增強(qiáng)群眾的環(huán)保意識(shí)，并大力宣傳各級(jí)政府的優(yōu)勢(shì)煤和節(jié)能爐具的補(bǔ)貼政策，讓群眾感受到切實(shí)的實(shí)惠和好處，增強(qiáng)抵制劣質(zhì)燃煤的自覺性。二是夯實(shí)農(nóng)村地區(qū)優(yōu)質(zhì)燃煤的“供應(yīng)、配送、質(zhì)量監(jiān)管”三個(gè)體系。北京市農(nóng)村新能源與可再生能源協(xié)會(huì)組織篩選供煤生產(chǎn)企業(yè)，為各區(qū)縣招標(biāo)搭建服務(wù)平臺(tái)。積極組織村級(jí)配送專業(yè)隊(duì)，由企業(yè)到村，再由村到戶，配送專業(yè)隊(duì)每噸給予30-50元補(bǔ)貼。市質(zhì)監(jiān)局加強(qiáng)對(duì)煤炭生產(chǎn)和銷售企業(yè)的監(jiān)督檢查工作。

5 對(duì)重點(diǎn)地區(qū)實(shí)行單獨(dú)考核促進(jìn)節(jié)能減排

落實(shí)首都清潔行動(dòng)計(jì)劃分解的重點(diǎn)任務(wù)，主要是在北京市屬委辦局、區(qū)縣一級(jí)政府和部分國有企業(yè)，如中石油、金隅集團(tuán)等。但對(duì)北京空氣質(zhì)量造成嚴(yán)重影響的首都機(jī)場(chǎng)地區(qū)，缺乏考核機(jī)制和手段。因此，要對(duì)首都機(jī)場(chǎng)地區(qū)進(jìn)行單獨(dú)的環(huán)境保護(hù)考核，形成倒逼機(jī)制，使其減少大氣污染排放。具體的措施有：

5.1 使用新技術(shù)

新技術(shù)的研發(fā)和使用是減少排放的重要因素，加快發(fā)展更清潔的可替代性能源、更先進(jìn)的空管技術(shù)、更優(yōu)質(zhì)的機(jī)身、引擎設(shè)計(jì)是較少排放的重要實(shí)施途徑。對(duì)機(jī)場(chǎng)而言，與全球的制造商、供應(yīng)商、航空公司和政策機(jī)構(gòu)共同合作，開發(fā)新技術(shù)是機(jī)場(chǎng)努力的方向。2009年，EADS和IAI研發(fā)出新型飛機(jī)地面滑行輔助設(shè)備——Taxibot。該設(shè)備能夠?qū)w機(jī)從登機(jī)門直接拖出到跑道，而無需改變飛機(jī)自身構(gòu)造和操作方式。飛機(jī)直接推出技術(shù)能夠有效減少飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)在滑行道上的燃油損耗，EADS預(yù)測(cè)該技術(shù)將使全球每年飛機(jī)地面滑行的燃料費(fèi)用由80億美元降低到20億美元，二氧化碳每年排放量由原來的1800萬噸降低到200萬噸。

5.2 改善基礎(chǔ)設(shè)施

根據(jù)IPCC資料顯示，提升空域和機(jī)場(chǎng)的效率，政府和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)商將可以幫助航空業(yè)減少高達(dá)12%的有害氣體排放。可在在機(jī)場(chǎng)使用混合動(dòng)力和低排放的車輛擺渡乘客、運(yùn)送行李。

5.3 推出新制度

2006年，歐盟就率先在機(jī)場(chǎng)地區(qū)推出了碳排放交易政策，歐洲機(jī)場(chǎng)對(duì)停靠的機(jī)型有嚴(yán)格的環(huán)保措施，排放不達(dá)標(biāo)的飛機(jī)允許停放。

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