■庹國柱

加快培育農(nóng)業(yè)發(fā)展新動能農(nóng)業(yè)保險大有作為

■庹國柱

2月5日發(fā)布的2017年中央一號文件，主題是“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能”。對于作為農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理工具的農(nóng)業(yè)保險來說，在服務(wù)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能方面，可以作出哪些貢獻(xiàn)，又會有哪些支持政策?

一、對農(nóng)業(yè)保險總體要求是“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”

中央一號文件提出，要“持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險擴(kuò)面、增品、提標(biāo)，開發(fā)滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的保險產(chǎn)品”。筆者覺得這是深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能對農(nóng)業(yè)保險的總要求。

我國的農(nóng)業(yè)保險于2007年開始由中央和各級財政補(bǔ)貼保費，至今已經(jīng)10年了。就市場規(guī)模來說，農(nóng)業(yè)保險保費收入2016年達(dá)到417.7億元，為農(nóng)業(yè)提供的風(fēng)險保障高達(dá)2.1萬億元，兩者都比10年前增長了50多倍。2016年承保的農(nóng)作物面積已經(jīng)達(dá)到17.21億畝，占當(dāng)年播種面積的70%以上，僅中央財政補(bǔ)貼種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)保險標(biāo)的種類就擴(kuò)展到15類。這個發(fā)展成就是明顯的。

但是，跟農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，特別是深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的需求相比，農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面還不夠廣，還有很大比例的列入中央財政補(bǔ)貼目錄的農(nóng)作物和列入各級財政補(bǔ)貼目錄的家畜（主要是能繁母豬、育肥豬和特定地區(qū)的牦牛、藏系羊等）沒有投保，也就沒有納入風(fēng)險保障之列。從各省來說，有地方特色的重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)也還有很多沒有加入保險保障行列?！皵U(kuò)面”，實現(xiàn)應(yīng)保盡保就是在現(xiàn)行政策支持之下的必然要求。

“增品”就是要盡可能多地增加適銷對路的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。在區(qū)域?qū)用?，不論是納入中央財政補(bǔ)貼目錄的保險標(biāo)的，還是由地方政府支持的有地方特色的農(nóng)林牧生產(chǎn)項目和產(chǎn)品，都需要為其提供多種多樣的保險保障產(chǎn)品。開發(fā)和增加各種農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品是“必須的”。在農(nóng)戶層面上，隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的涌現(xiàn)，他們對農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的需求應(yīng)與分散的小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶有很大差別，這也對保險產(chǎn)品的需求提出了新的要求。經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的保險機(jī)構(gòu)要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，盡可能多地開發(fā)和提供他們中意的保險產(chǎn)品。

“提標(biāo)”就要求農(nóng)業(yè)保險提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的“需求”不僅僅是一個“量”的概念，更是一個“質(zhì)”的概念。對這一點，無論是保險公司還是各級政府，乃至廣大投保農(nóng)戶，都有深刻體會。比如說，對絕大多數(shù)種田大戶、家庭農(nóng)場來說，他們對目前農(nóng)業(yè)保險只提供“成本保險”的狀況就不那么滿意。如今，流轉(zhuǎn)來的耕地租金和雇人耕作的人力成本已經(jīng)將成本大大推升，而現(xiàn)有的保障水平不包括租金和人力成本，這種“成本保險”就難以適合他們對農(nóng)業(yè)保險的保障期待，因為無法滿足簡單再生產(chǎn)的風(fēng)險保障需求。無論這種保險的“標(biāo)準(zhǔn)”還是“質(zhì)量”都需要大大提高。特別是對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來說，供給和需求之間的差距就更大。當(dāng)然在農(nóng)業(yè)保險的展業(yè)、定損、理賠服務(wù)的質(zhì)量方面、標(biāo)準(zhǔn)方面也有大大的提升空間。

二、在加大農(nóng)村改革力度的背景下認(rèn)識農(nóng)業(yè)保險可能的貢獻(xiàn)

在加大農(nóng)村改革的“題目”下，中央一號文件提出了一系列的工作任務(wù)，比如深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和收儲制度改革，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，改革財政支農(nóng)投入機(jī)制，加快農(nóng)村金融創(chuàng)新等，而這每一方面的改革都離不開農(nóng)業(yè)保險的資源配置。

農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和收儲制度的改革進(jìn)入實施之后，農(nóng)產(chǎn)品特別是玉米、小麥和稻谷等大宗作物的價格市場化對種糧農(nóng)戶收入的影響以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響變得突出起來。中央的方針是“價補(bǔ)分離”，而怎樣“補(bǔ)”，通過什么方式“補(bǔ)”，既能發(fā)揮財政資金的最佳效果，又能符合有關(guān)國際貿(mào)易的規(guī)則，是一個亟待探索解決的問題。除了中央一號文件里提出的各種“補(bǔ)貼”方向和途徑之外，也需要通過農(nóng)業(yè)保險的方式間接地向農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶補(bǔ)貼，甚至對現(xiàn)有補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)也要作出調(diào)整，將現(xiàn)行的一些直接補(bǔ)貼通過農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)變成間接補(bǔ)貼。近年來，已經(jīng)開始試驗和探索的農(nóng)產(chǎn)品價格保險、收入保險，可能就是最好的補(bǔ)貼途徑之一。一個重要的參照系就是美國，他們已經(jīng)將大部分農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼取消，而用這部分取消的補(bǔ)貼資金增加對農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼和支持。在這種國際和國內(nèi)改革背景下，中央一號文件特別提出“支持?jǐn)U大農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)保險試點”和“探索建立農(nóng)產(chǎn)品收入保險制度”，是值得我們重視和認(rèn)真研究的。特別是“探索建立收入保險制度”，這是第一次被中央一號文件提出，也是迄今為止中央文件第一次提出。這應(yīng)該是今年和往后的重要研究和實踐課題。

同時，在目前實行農(nóng)村集體所有的耕地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”和“大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營”的背景下，土地經(jīng)營權(quán)的出租和承租變得普遍起來，但是因為農(nóng)產(chǎn)品定價機(jī)制的改革和市場價格的劇烈變化，使土地流轉(zhuǎn)合同履約的不確定性突出起來。為了推動土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，中央一號文件提出鼓勵地方探索土地流轉(zhuǎn)履約保證保險，引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展，就是適逢其時。其實，此前有的省已經(jīng)開始“土地流轉(zhuǎn)履約保證保險”試點，也初步取得了一些經(jīng)驗。中央一號文件給我們提出的任務(wù)就是要進(jìn)一步探索，讓這類保險真正為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營保駕護(hù)航。

鑒于電子和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險如何利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提高經(jīng)營管理能力和服務(wù)水平，也是大家正在探索的課題。這方面中央一號文件也給出了政策意見，“鼓勵金融機(jī)構(gòu)積極利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供小額存貸款、支付結(jié)算和保險等金融服務(wù)。”

當(dāng)然，從活躍農(nóng)業(yè)保險市場的角度，改革也離不開農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題。對于一個完善的農(nóng)業(yè)保險市場來說，我們不僅需要商業(yè)保險公司在農(nóng)業(yè)保險市場上唱主角，也需要其他保險組織形式及輔助，所以2017年中央一號文件提出要“鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)互助保險”。對于發(fā)展農(nóng)業(yè)互助合作制保險的問題，2014年的中央一號文件就指出，要“鼓勵開展多種形式的互助合作保險”。這是與鼓勵發(fā)展農(nóng)民合作社以及“開展農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作試點”的精神是一致的。合作制金融包括合作保險的發(fā)展，也是整個金融市場改革的重要組成部分。而目前的農(nóng)村合作金融也才開始試點，農(nóng)業(yè)合作保險的探索基本上還沒有破題，從其他國家的合作金融和合作保險發(fā)展歷史和經(jīng)驗來看，我國農(nóng)業(yè)合作保險的探索和培育還需要較長時間。即使如此，我們也應(yīng)當(dāng)滿腔熱情地來推進(jìn)這個探索。

三、增加對農(nóng)業(yè)保險的支持是財政支農(nóng)資金優(yōu)化配置的應(yīng)有之義

適應(yīng)深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和努力培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的需要，農(nóng)業(yè)保險的進(jìn)一步發(fā)展勢在必行。但是我國目前的農(nóng)業(yè)保險制度是建立在政府補(bǔ)貼保險費和實行一系列稅收優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上發(fā)展起來的制度。我們必須了解，離開了政府的財政支持，就不可能有這個農(nóng)業(yè)保險市場，也不可能建立起來這個政策性農(nóng)業(yè)保險制度。

所以，中央一號文件在現(xiàn)行財政支持農(nóng)業(yè)保險的政策基礎(chǔ)上，對于農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展所需要的財政政策支持，采取了比較謹(jǐn)慎但是很明確的態(tài)度。

按照現(xiàn)行中央財政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險費的政策規(guī)定（參見2017年1月23日發(fā)布的《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補(bǔ)貼管理辦法》），中央財政補(bǔ)貼保費的農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的只有15類，支持的保險保障水平只是保額比較低的“直接物化成本的”保險，而要更多地開發(fā)新的保險產(chǎn)品，特別是“支持?jǐn)U大農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)保險試點”“穩(wěn)步擴(kuò)大‘保險+期貨’試點”“探索建立農(nóng)產(chǎn)品收入保險制度”等重要的產(chǎn)品和制度，沒有新的財政支持是不可能的，也就是說，需要相應(yīng)的財政資源作后盾。對于這個方面，中央一號文件里其實已經(jīng)有了明確的政策意見，那就是“鼓勵地方多渠道籌集資金”和“采取以獎代補(bǔ)方式支持地方開展特色農(nóng)產(chǎn)品保險”，充分調(diào)動地方政府和社會資本的積極性來開發(fā)更多的有各地特色的、適應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所需要的諸如價格保險和收入保險產(chǎn)品。對于這些超出中央財政承諾的補(bǔ)貼責(zé)任，中央財政要采取以獎代補(bǔ)的方式給予支持。這就是中央財政支持農(nóng)業(yè)保險的一種補(bǔ)充手段。其實，從整體上來看也是這種思路，那就是要求“創(chuàng)新財政資金使用方式，推廣政府和社會資本合作，實行以獎代補(bǔ)和貼息，支持建立擔(dān)保機(jī)制，鼓勵地方建立風(fēng)險補(bǔ)償基金，撬動金融和社會資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村”。此前和今后保險機(jī)構(gòu)發(fā)展風(fēng)險較大的農(nóng)戶貸款保證保險也是在這個政策精神之下得到開發(fā)的。（摘自《中國保險報》）

（責(zé)編：劉國華）