石海波

摘 要：“十二五”以來(lái)，隨著建制村通暢工程的實(shí)施，農(nóng)村公路建設(shè)在規(guī)模、等級(jí)、質(zhì)量等方面取得了重大成效，同時(shí)也暴露出日益突出的建設(shè)矛盾和問題，制約著農(nóng)村公路向更快、更高、更深的方向發(fā)展。本文建立在作者多年農(nóng)村公路建設(shè)管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合正寧縣農(nóng)村公路建設(shè)實(shí)際，深入分析了農(nóng)村公路建設(shè)方面存在的諸多問題，并提出了相應(yīng)的思路和和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公路；建設(shè)；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F542.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2017）06-0103-02

農(nóng)村公路建設(shè)是一項(xiàng)事關(guān)廣大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)固發(fā)展壯大、廣大農(nóng)村區(qū)域全面建成小康社會(huì)、廣大農(nóng)民群眾精準(zhǔn)脫貧致富，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性工程，也是一項(xiàng)惠及千家萬(wàn)戶的民心工程。這一“民心工程”的實(shí)施，給我縣交通運(yùn)輸發(fā)展帶來(lái)了歷史性的機(jī)遇。截止“十二五”末，正寧縣建成農(nóng)村公路285條1327公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村通等級(jí)路、通班車率100%，村民小組通等級(jí)路率50%，在全市乃至全省率先實(shí)現(xiàn)了“村村通”水泥（瀝青）路的目標(biāo)，從根本上解決了人民群眾的出行問題，也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給農(nóng)民帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)效益，提高了農(nóng)民生活質(zhì)量和農(nóng)村文明程度。但隨著出行暢通問題的解決，人們開始對(duì)出行的便捷性、舒適性、安全性等方面提出了更高的要求，由于受到各種主客觀因素的影響，目前我縣農(nóng)村公路建設(shè)水平與群眾對(duì)公路交通自身需求還不完全相適應(yīng)，在實(shí)施過(guò)程存在一些困難和問題。

1 農(nóng)村公路建設(shè)中存在的問題

1.1 規(guī)劃設(shè)計(jì)不全面

當(dāng)前的農(nóng)村公路項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)始建于“十五”末和“十一五”初，很好的指導(dǎo)了農(nóng)村公路的有序建設(shè)。受制于當(dāng)時(shí)農(nóng)村公路發(fā)展水平和國(guó)省建設(shè)政策，項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)在現(xiàn)階段來(lái)看存在諸多問題。一是網(wǎng)絡(luò)化考慮不夠。公路通到村委會(huì)視為建制村通公路，通達(dá)深度和廣度不夠，由此在大多區(qū)域形成了村村不聯(lián)，川塬不通，出口斷頭，很大程度上影響了公路整體服務(wù)功能的發(fā)揮。二是以不變應(yīng)萬(wàn)變。公路隨著村鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)形成、資源開發(fā)等因素在不斷發(fā)展，農(nóng)村公路項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)沒有隨著新農(nóng)村建設(shè)、移民搬遷、精準(zhǔn)扶貧、支柱產(chǎn)業(yè)開發(fā)等變化及時(shí)進(jìn)行升級(jí)維護(hù)，形成了銜接斷檔，造成有的項(xiàng)目被動(dòng)調(diào)整和更改，損害了項(xiàng)目的計(jì)劃性和嚴(yán)肅性，同時(shí)給建設(shè)管理、工程驗(yàn)收、資金結(jié)算帶來(lái)很多的困難和變數(shù)。三是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低。農(nóng)村公路不分路線的重要程度、輻射廣度、貫通深度，沒有考慮后期沿線的資源開發(fā)、旅游建設(shè)、村鎮(zhèn)規(guī)劃，一律按四級(jí)公路建設(shè)，路基寬4m～6m，路面4m～5m，路面結(jié)構(gòu)采用為3cm瀝青碎石面層+15cm水泥穩(wěn)定基層+10cm天然砂礫墊層。通行能力差，承載能力差，極易受超限行車損壞。

1.2 監(jiān)管實(shí)施力量薄弱

農(nóng)村公路點(diǎn)多、線短、面廣、規(guī)模小，其特點(diǎn)決定了農(nóng)村公路建設(shè)實(shí)施相對(duì)困難。一是監(jiān)管力量薄弱。作為農(nóng)村公路的監(jiān)管的縣級(jí)交通運(yùn)輸部門，專業(yè)技術(shù)人員普遍不足。正寧縣交通運(yùn)輸部門管理全縣農(nóng)村公路285條1327公里，專業(yè)技人員不足10名，年均要承擔(dān)近200公里的建設(shè)養(yǎng)護(hù)任務(wù)，監(jiān)管任務(wù)繁重，參建人員常常是顧了東顧不了西，疲于應(yīng)付，力不從心。二是設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理力量不足。農(nóng)村公路單體工程規(guī)模小利潤(rùn)薄的自身特點(diǎn)決定，一流的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理隊(duì)伍不會(huì)承攬類似項(xiàng)目，一流的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理人才不會(huì)參建農(nóng)村公路。設(shè)計(jì)往往是圖上定線、室內(nèi)套圖（橋梁設(shè)計(jì)照搬“標(biāo)準(zhǔn)圖），致使有的設(shè)計(jì)文件千篇一律、與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際不符；施工、監(jiān)理常常是一流企業(yè)中標(biāo)，二流企業(yè)進(jìn)場(chǎng)，三四流人員施工。有的項(xiàng)目甚至存在“全能冠軍”包著干，從投標(biāo)報(bào)名、做標(biāo)書、開標(biāo)全由一家企業(yè)包辦的尷尬局面。

1.3 建設(shè)資金十分短缺

農(nóng)村公路建設(shè)國(guó)家每公里定額補(bǔ)助，其余缺口資金由地方自籌。目前通村公路國(guó)家補(bǔ)助50萬(wàn)元/公里，2015年起實(shí)施的“美麗鄉(xiāng)村”項(xiàng)目每公里公補(bǔ)助20萬(wàn)元。正寧縣川塬交錯(cuò)，溝壑縱橫，山區(qū)四級(jí)公路每公里造價(jià)約需130萬(wàn)元，塬面四級(jí)公路每公路造價(jià)約需75萬(wàn)元。也就說(shuō)大約一半甚至是一半以上的建設(shè)資金需要地方財(cái)政配套，還不包括前期的征遷補(bǔ)償資金。作為西部的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣、革命老區(qū)，一年的小口徑財(cái)政收入也就是三四千萬(wàn)元，保吃飯尚存在困難。截止2015年底，正寧縣農(nóng)村公路建設(shè)資金嚴(yán)重短缺，使本來(lái)就不寬松的建設(shè)環(huán)境更加困難。

1.4 養(yǎng)管跟不上

一是“縣道縣管、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管、村道村管”的養(yǎng)護(hù)體制未真正形成，雖然市縣下發(fā)了成立縣鄉(xiāng)村三級(jí)公路養(yǎng)管機(jī)構(gòu)的體制改革文件，但受機(jī)構(gòu)編制的限制未落實(shí)在現(xiàn)實(shí)中，停留在紙上。交通部門在獨(dú)力支持著，艱難地唱著獨(dú)角戲。鄉(xiāng)、村兩級(jí)公路缺少專門的養(yǎng)管機(jī)構(gòu)、人員，村公路修成后，路肩沒人培護(hù)，冬天不清雪，夏天不排水，超限超載車輛任意行走，沒多長(zhǎng)時(shí)間就出現(xiàn)壞損現(xiàn)象。路產(chǎn)、路權(quán)得不到有效的保障，沿線村民亂堆亂放、亂搭亂建現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是資金配套不到位。省市不能及時(shí)按“7351”配套養(yǎng)管資金，縣財(cái)政每年按不低于財(cái)政收入3%比例配套的養(yǎng)管資金常常被擠占挪用。日常養(yǎng)護(hù)難以正常開展，常常是應(yīng)急搶險(xiǎn)。三是財(cái)政養(yǎng)護(hù)資金支出規(guī)定與日常養(yǎng)護(hù)支出特點(diǎn)相矛盾。20萬(wàn)元以上的政府支出要求實(shí)行招標(biāo)建設(shè)，日常的路面修補(bǔ)、水毀搶修時(shí)隨機(jī)的、動(dòng)態(tài)的，專門普查匯總后招標(biāo)按工程建設(shè)，不符合養(yǎng)護(hù)規(guī)律，且效果不好。

1.5 公路安全隱患多

農(nóng)村公路沿線大多人口密集，受制地形限制、征遷困難等因素，多是在原來(lái)老路基礎(chǔ)上拓寬改建。建成的農(nóng)村公路急彎視距不暢路段多，臨涯臨溝路段多，平面交叉路口多。因思想上安全認(rèn)識(shí)不到位、建設(shè)資金短缺等原因，農(nóng)村公路普遍缺少必要的安全、防護(hù)設(shè)施和警告標(biāo)志，安全隱患相當(dāng)突出。

1.6 群眾糾紛上訪多

隨著村民生活水平和質(zhì)量的不斷改善，思相想認(rèn)識(shí)和自身維權(quán)意識(shí)大大提高。不少人受長(zhǎng)期受“單干”思維影響，集體意識(shí)淡薄，參與農(nóng)村公路建設(shè)的積極性不高。當(dāng)看到各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)越來(lái)越重視，認(rèn)為修路是政府的事，政府會(huì)投資建設(shè)的，“等靠要”思想嚴(yán)重。涉及到其被拆遷的房屋或占用的田、土、山、林時(shí)，漫天要價(jià)，條件苛刻，成為當(dāng)下農(nóng)村公路建設(shè)最令人頭疼的的老大難問題。村與村之間地方保護(hù)主義嚴(yán)重，連接路協(xié)調(diào)困難重重。塬面的排水更是難以解決，甚至是無(wú)處可去。有的村提出上游村的水不準(zhǔn)流到下游來(lái)，左邊農(nóng)戶的水不準(zhǔn)流到右邊來(lái)，水不準(zhǔn)進(jìn)澇池、水不準(zhǔn)下溝。天一下雨，稍有積水就上訪?？h交通運(yùn)輸部門大量的時(shí)間精力都耗費(fèi)在了解決村民糾紛和上訪上，不勝其煩。

2 加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)的對(duì)策與建議

2.1 因地制宜，科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)

我縣農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了飽和的程度，公路密度達(dá)到了100.6公里/百平方公里，整體規(guī)劃設(shè)計(jì)在遵循“因地制宜、就地取材、技術(shù)適用、保證質(zhì)量”的前提下，要把網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)放在第一位。今后要以打通出口路、新建連接路、升級(jí)骨架路為重點(diǎn)，構(gòu)建區(qū)域農(nóng)民趕集購(gòu)物、訪親問友、外出辦事“兩小時(shí)”交通圈，全面提升農(nóng)村公路整體服務(wù)功能。其次要增強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)的前瞻性，充分結(jié)合農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧、小城鎮(zhèn)建設(shè)、旅游礦產(chǎn)資源開發(fā)、山、水、林、田綜合治理，公路先行，帶動(dòng)發(fā)展。再次要因地制宜建設(shè)農(nóng)村公路，按農(nóng)村公路沿線的村組、人口、土地、資源及在公路網(wǎng)絡(luò)中的功能等因素，科學(xué)合理的確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)等級(jí)，滿足交通需求。

2.2 加強(qiáng)監(jiān)管，提高建設(shè)質(zhì)量

人的因素是第一位的，農(nóng)村公路建設(shè)面寬量大，需要大量專業(yè)技術(shù)管理人才。一是要通過(guò)外引內(nèi)訓(xùn)的方式加強(qiáng)交通運(yùn)輸部門自身力量建設(shè)，提高監(jiān)管能力。二是嚴(yán)把設(shè)計(jì)、施工企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，實(shí)行招標(biāo)資格預(yù)審，把在農(nóng)村公路建設(shè)中技術(shù)力量強(qiáng)、重合同守信譽(yù)的企業(yè)篩選進(jìn)來(lái)，把設(shè)計(jì)施工質(zhì)量差、有污點(diǎn)的企業(yè)清除出場(chǎng)，從源頭保證建設(shè)質(zhì)量。三是以縣為單位，招標(biāo)或成立試驗(yàn)檢測(cè)中心，獨(dú)立開展工程質(zhì)量檢測(cè)，客觀公正評(píng)價(jià)工程質(zhì)量，為縣交通運(yùn)輸局質(zhì)量管理和決策提供依據(jù)。四是加大社會(huì)監(jiān)督。實(shí)行項(xiàng)目“七公開”制，對(duì)建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理監(jiān)督單位、路面結(jié)構(gòu)以及資金來(lái)源與構(gòu)成、開竣工日期、接養(yǎng)單位等進(jìn)行公示，公開違規(guī)舉報(bào)電話，增強(qiáng)工程透明度和社會(huì)監(jiān)督壓力。面向社會(huì)聘任一批熱心公益事業(yè)、群眾威望高、自身責(zé)任心強(qiáng)的農(nóng)村公路質(zhì)量義務(wù)監(jiān)督員，以明查暗訪、動(dòng)態(tài)隨機(jī)地參與到工程一線建設(shè)。人大、政協(xié)要組織人大代表、政協(xié)委員對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)進(jìn)行視察或?qū)ｎ}調(diào)查。紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)部門對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處農(nóng)村公路建設(shè)中的違法違紀(jì)行為。新聞媒體要對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)主動(dòng)介入，跟蹤報(bào)道?？傊龅健耙粋€(gè)堅(jiān)持，三個(gè)絕不能”?！耙粋€(gè)堅(jiān)持”就是要堅(jiān)持以人為本，把維護(hù)人民群眾的利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！叭齻€(gè)絕不能”即一是絕不能搞不切實(shí)際的政績(jī)工程；二是絕不能搞經(jīng)不起考驗(yàn)的劣質(zhì)工程；三是絕不能搞權(quán)錢交易的腐敗工程。

2.3 多方籌資，破解資金難局

農(nóng)村公路是服務(wù)于農(nóng)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共產(chǎn)品，應(yīng)以財(cái)政投入為主。特別是對(duì)正寧縣這樣的西部老少邊區(qū)，建議國(guó)家采取采取適當(dāng)?shù)恼邇A斜，區(qū)別對(duì)待，提高定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。從國(guó)家層面進(jìn)一步擴(kuò)大縣一級(jí)政府的財(cái)權(quán)，使之于事權(quán)相適應(yīng)。從市級(jí)層面整合發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)綜、扶貧、土地等部門的公路建設(shè)資金，統(tǒng)一用于農(nóng)村公路建設(shè)，減輕地方配套的壓力。和外來(lái)開發(fā)當(dāng)?shù)毓まr(nóng)產(chǎn)業(yè)和旅游、礦山資源的大型企業(yè)集團(tuán)充分溝通協(xié)商，出資新建或升級(jí)改建沿線的農(nóng)村公路，以滿足通行需要。充分利用掛點(diǎn)幫扶單位的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)或資源，最大限度的支持農(nóng)村公路建設(shè)。農(nóng)村公路建設(shè)涉及千家萬(wàn)戶，堅(jiān)持采取“一事一議”的方式，解決農(nóng)村公路建設(shè)涉及的征地拆遷所需資金。

最后是寄希望于農(nóng)村公路沿線受益單位、企業(yè)以及當(dāng)?shù)卮褰M有聲望、有名譽(yù)、有強(qiáng)烈家鄉(xiāng)情結(jié)的經(jīng)濟(jì)能人、名人，捐助農(nóng)村公路建設(shè)。

2.4 建養(yǎng)并重，理順養(yǎng)管體制

隨著我縣農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)模的越升，已經(jīng)從以前的建設(shè)為主發(fā)展為現(xiàn)在的建養(yǎng)并舉、重在管護(hù)。要按照省市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革方案要求，借助省編辦批復(fù)鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)村公路管護(hù)機(jī)構(gòu)編制的東風(fēng)，成立鄉(xiāng)級(jí)管護(hù)機(jī)構(gòu)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)人員，把縣道縣管、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管、村道村管的養(yǎng)護(hù)管理體系落到實(shí)處。把公路養(yǎng)管納入各級(jí)政府的發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，明確責(zé)任主體?？h交通主管部門具體負(fù)責(zé)本地區(qū)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作，其所屬的公路管理機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)縣道的日常管理養(yǎng)護(hù)工作，指導(dǎo)鄉(xiāng)道、村道的日常管理養(yǎng)護(hù)工作。以現(xiàn)有的公路養(yǎng)護(hù)道班為依托，組建專業(yè)的養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，除公大中修工程招標(biāo)外，負(fù)責(zé)對(duì)全縣縣鄉(xiāng)村路面日常病害處置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在交通主管部門的組織指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作；村民委員會(huì)在縣交通主管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導(dǎo)幫助下，做好本村村道建設(shè)和日常養(yǎng)護(hù)的組織實(shí)施工作。

2.5 以人為本，注重安全防護(hù)

農(nóng)村公路行車安全，是涉及人命關(guān)天的大事，必須引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門足夠重視。一是交通運(yùn)輸部門要在測(cè)設(shè)規(guī)劃農(nóng)村公路時(shí)，從確保安全的角度出發(fā)，盡量降低坡度，增大彎道半徑和加寬彎道路面，施工單位和監(jiān)理人員也應(yīng)按照設(shè)計(jì)要求嚴(yán)格施工。二是由交通運(yùn)輸部門主導(dǎo)，交警、安監(jiān)部門配合，積極實(shí)施農(nóng)村公路安全生命保障工程，對(duì)存在急彎、陡坡、臨涯、臨水等?；悸范卧O(shè)置安全警示標(biāo)志和限載、限速等標(biāo)志，設(shè)置減速設(shè)施，消除安全隱患。三是建議統(tǒng)一在農(nóng)村公路進(jìn)出口設(shè)置醒目的限制超重、超載的大型車輛進(jìn)入標(biāo)志和禁止農(nóng)用車載人標(biāo)志，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組落實(shí)專、兼職路政管理人員，動(dòng)態(tài)巡查監(jiān)管，預(yù)防發(fā)生重大交通事故，確保人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

2.6 宣傳引導(dǎo)，化解矛盾糾紛

要充分利用電視、報(bào)紙、電臺(tái)等主要媒體，積極主動(dòng)地反復(fù)宣傳國(guó)家有關(guān)農(nóng)村公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)緊密相關(guān)的法律法規(guī)，深入講解，消除誤解，化解壓力，凝聚共識(shí)，形成合力。在建設(shè)中，要充分聽取民意，不修廣大農(nóng)民群眾不想修、不愿修的路，不隨意征用農(nóng)民宅基地和耕地，不亂采亂挖，選擇合理線形和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，解決好排水設(shè)施，不拖欠農(nóng)民工工資，把負(fù)面影響減到最低。在發(fā)動(dòng)群眾投資投勞方面，必須堅(jiān)持自愿、公開、量力而行的原則，切不可因?yàn)樾蘼范鴮?duì)群眾的生活造成不必要的負(fù)擔(dān)。大力發(fā)展“村村通”客運(yùn)班線，推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化，解決農(nóng)民出行難問題，讓農(nóng)民切切實(shí)實(shí)隱享受到建設(shè)農(nóng)村公路的便利和收益。

3 結(jié)語(yǔ)

“十三五”期間，農(nóng)村公路建設(shè)是助推農(nóng)村脫貧、建成小康社會(huì)的重要舉措之一。加快農(nóng)村公路建設(shè)步伐，早日實(shí)現(xiàn)村村通瀝青（水泥）路是交通人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。我們要搶抓國(guó)家加大六盤山區(qū)集中連片扶貧開發(fā)支持的投資機(jī)遇，高度的政治自覺和行動(dòng)自覺，強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神，多措并舉，勇于拼搏，努力破解農(nóng)村公路建設(shè)中的難題，推動(dòng)農(nóng)村公路健康快速發(fā)展，使農(nóng)村公路更好的為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

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