■ 王偉林

（南京揚(yáng)子開(kāi)發(fā)投資有限公司，江蘇 南京 211800）

土地整治引入開(kāi)發(fā)性金融政府購(gòu)買服務(wù)的思考
——以南京市溧水區(qū)農(nóng)業(yè)復(fù)墾項(xiàng)目為案例

■ 王偉林

（南京揚(yáng)子開(kāi)發(fā)投資有限公司，江蘇 南京 211800）

開(kāi)發(fā)性金融政府購(gòu)買服務(wù)成為土地整治融資的新模式。與傳統(tǒng)融資方式相比，開(kāi)發(fā)性金融政府購(gòu)買服務(wù)具有貸款期限長(zhǎng)、利率低、可以平滑財(cái)務(wù)支出、適應(yīng)地方政府債務(wù)管理要求、規(guī)范資金使用等特點(diǎn)。文章結(jié)合南京市溧水區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)模式開(kāi)展的土地整治案例進(jìn)行研究，從項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目還款計(jì)劃、財(cái)政能力認(rèn)證等方面進(jìn)行實(shí)證剖析，以期為項(xiàng)目具體融資實(shí)踐提供操作指引。

土地整治；開(kāi)發(fā)性金融；融資；政府購(gòu)買服務(wù)

0 引言

土地整治工作是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措，也是緩解建設(shè)用地供需矛盾的重要途徑。通過(guò)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，可以促進(jìn)村莊合理布局、適當(dāng)集中、改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件，盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地，同時(shí)提升耕地質(zhì)量，打造高產(chǎn)良田，促進(jìn)區(qū)域現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)多重效益。土地整治工作目前仍多為政府行為，所需資金主要由自有資金（財(cái)政投入）和債務(wù)資金（銀行信貸貸款等）組成。土地整治資金的特點(diǎn)表現(xiàn)為墊付資金量大、投入集中、回收期長(zhǎng)，尤其是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)財(cái)政收入進(jìn)入低速增長(zhǎng)通道，項(xiàng)目融資成本將對(duì)土地整治成本起著重要影響。

土地整治項(xiàng)目資金融資引入開(kāi)發(fā)性金融的政府購(gòu)買服務(wù)模式，為擴(kuò)寬融資渠道提供了新的借鑒。政府購(gòu)買服務(wù)也是履行政府職能的方式之一，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政支付的改革和創(chuàng)新。本文結(jié)合南京市溧水區(qū)農(nóng)業(yè)復(fù)墾項(xiàng)目開(kāi)發(fā)性金融政府購(gòu)買服務(wù)模式下的融資，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行全流程剖析，以期為土地整治融資提供思路借鑒。

1 開(kāi)發(fā)性金融政府購(gòu)買服務(wù)背景與內(nèi)涵

1.1 背景

(1)嚴(yán)禁地方政府負(fù)債融資，明確舉債途徑?！蛾P(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)），明確“政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式?！蔽磥?lái)地方政府通過(guò)融資平臺(tái)以負(fù)債方式融資的可行性越來(lái)越小，改革創(chuàng)新融資新路徑勢(shì)在必行。

(2)政府大力提倡政府購(gòu)買服務(wù)、PPP等新型融資模式?！蛾P(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）出臺(tái)政府購(gòu)買服務(wù)模式，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域中更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度；“關(guān)于印發(fā)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知”（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)），對(duì)購(gòu)買服務(wù)相關(guān)主體、服務(wù)事項(xiàng)與目錄管理、購(gòu)買方式和流程、預(yù)算和財(cái)務(wù)管理、績(jī)效監(jiān)管等作了全面規(guī)定，進(jìn)一步加大政府購(gòu)買服務(wù)力度；《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作，各地區(qū)各部門(mén)可以根據(jù)需要和財(cái)力狀況，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給；《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》規(guī)定，地方政府可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等模式在棚戶區(qū)和危舊房改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通、醫(yī)療、養(yǎng)老等多個(gè)領(lǐng)域，通過(guò)單個(gè)項(xiàng)目、組合項(xiàng)目、連片開(kāi)發(fā)等多種形式擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

1.2 內(nèi)涵

(1)政府購(gòu)買服務(wù)本質(zhì)上包含政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership,PPP）。財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）指出，政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，要求由以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，這與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。即，政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)該包含PPP，其內(nèi)涵和外延較PPP項(xiàng)目更為廣泛。

(2)開(kāi)發(fā)性金融政府購(gòu)買服務(wù)模式內(nèi)涵?！秶?guó)家發(fā)展改革委國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2015〕445號(hào)）指出，開(kāi)發(fā)銀行要充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融的中長(zhǎng)期融資優(yōu)勢(shì)及引領(lǐng)導(dǎo)向作用，努力拓寬項(xiàng)目的融資渠道；在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)，給予社會(huì)資本合作項(xiàng)目差異化信貸政策，對(duì)符合條件的項(xiàng)目，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30年，貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠；不斷創(chuàng)新和完善PPP項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)管理體系，通過(guò)排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、購(gòu)買服務(wù)協(xié)議項(xiàng)下權(quán)益質(zhì)押等方式，建立靈活有效的信用結(jié)構(gòu)，切實(shí)防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行積極推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)方式融資的銀企合作新模式，在棚戶區(qū)改造、水利、環(huán)境整治等方面開(kāi)展探索，并取得成效。本文認(rèn)為開(kāi)發(fā)性金融政府購(gòu)買服務(wù)是指開(kāi)發(fā)銀行等開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)為支持政府和社會(huì)資本合作，為項(xiàng)目提供較長(zhǎng)期限、差別化優(yōu)惠利率等服務(wù)，以政府購(gòu)買服務(wù)模式下的政府財(cái)政支出資金作為還款來(lái)源的項(xiàng)目融資模式。

2 土地整治開(kāi)發(fā)性金融政府購(gòu)買服務(wù)的特征與流程

2.1 特征

(1)提高土地整治工作效率。土地整治資金籌資情況從某種程度上決定著整治工作效率。土地整治項(xiàng)目具有資金占用量大、前期一次性投入大等特點(diǎn)，而以往農(nóng)地整治項(xiàng)目主要資金來(lái)源為財(cái)政資金，受制于資金短缺，土地整治工作效率較低。本案例南京市溧水區(qū)2015年度農(nóng)業(yè)復(fù)墾項(xiàng)目（一期）獲得國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行江蘇省分行政府購(gòu)買服務(wù)后，于次月實(shí)現(xiàn)了首筆20000萬(wàn)元資金發(fā)放，充分保證了項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中的資金需求。

(2)貸款期限長(zhǎng)，利率低，平滑財(cái)務(wù)支出，緩解財(cái)政支出壓力。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目融資顯著特點(diǎn)之一是項(xiàng)目貸款期限較長(zhǎng)，多為中長(zhǎng)期貸款。而開(kāi)發(fā)性金融資本金來(lái)源主要為國(guó)家財(cái)政資金注入，同商業(yè)銀行貸款相比，開(kāi)發(fā)性金融購(gòu)買服務(wù)模式利率較低，本案例項(xiàng)目融資貸款利率僅為同期基準(zhǔn)利率上浮5%，與商業(yè)銀行融資利率相比要節(jié)約30%，貸款期限為12年，且有一年寬限期（寬限期內(nèi)只需要還息不用還本）。按照合同約定，本案例第一年政府購(gòu)買服務(wù)資金支出僅為3136萬(wàn)元，這種長(zhǎng)期限、低利率的融資模式，通過(guò)“以時(shí)間換空間”，有效彌補(bǔ)了當(dāng)期財(cái)政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(3)適應(yīng)了地方政府債務(wù)管理的新要求。政府購(gòu)買服務(wù)模式還款來(lái)源于承接主體和購(gòu)買主體簽訂的《農(nóng)業(yè)復(fù)墾項(xiàng)目政府購(gòu)買服務(wù)合同》所獲得的政府逐年采購(gòu)服務(wù)資金，列入到財(cái)政中長(zhǎng)期支出計(jì)劃，購(gòu)買資金屬于每年財(cái)政支出，不屬于財(cái)政負(fù)債，不會(huì)增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

(4)利于土地集約利用，較好地實(shí)現(xiàn)土地增值收益。土地整治項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益具有回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，而通過(guò)開(kāi)發(fā)性金融政府購(gòu)買服務(wù)后，還款資金逐年分?jǐn)偅梢詼p少地方政府突擊出讓土地償還貸款的沖動(dòng)，有利于地方政府合理安排土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃，更好地開(kāi)展土地整治工作。

(5)規(guī)范資金使用。為降低風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)往往會(huì)采取一些風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，較為常用的有要求項(xiàng)目融資貸款納入其資金賬戶，接受監(jiān)管等，這樣可以較好地防止地方政府對(duì)項(xiàng)目融資“挪作他用”，確保土地整治資金能夠?qū)？顚Ｓ谩?/p>

2.2 融資流程

土地整理政府購(gòu)買服務(wù)融資流程主要操作分為以下步驟：

(1)土地整理項(xiàng)目購(gòu)買服務(wù)納入政府采購(gòu)目錄。

(2)確定采購(gòu)主體。由市（區(qū)、縣）人民政府自身或者授權(quán)財(cái)政部門(mén)（或國(guó)土部門(mén)）作為土地整理政府購(gòu)買服務(wù)的采購(gòu)主體。

(3)確定承接主體。采購(gòu)主體確定之后，采購(gòu)主體通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等招標(biāo)流程后確定土地整理項(xiàng)目承接主體，并由承接主體辦理項(xiàng)目融資所需要的相應(yīng)審批手續(xù)（如項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)等審批、人大將項(xiàng)目政府購(gòu)買資金列入財(cái)政預(yù)算的說(shuō)明、財(cái)政部門(mén)對(duì)購(gòu)買資金做出計(jì)劃說(shuō)明等）。

(4)購(gòu)買服務(wù)合同簽署。采購(gòu)主體與承接主體簽訂政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議，確定服務(wù)內(nèi)容、期限、資金來(lái)源等。

(5)評(píng)級(jí)授信。銀行根據(jù)項(xiàng)目可研報(bào)告、土地整理方案以及借款人財(cái)務(wù)狀況等進(jìn)行評(píng)級(jí)授信，確定貸款信用結(jié)構(gòu)、還款來(lái)源、金額、期限和利率等。

(6)融資合同簽訂。開(kāi)發(fā)銀行與承接主體簽訂項(xiàng)目融資合同。

(7)貸款發(fā)放和還本付息。按照合同約定條件發(fā)放首筆貸款，同時(shí)按照約定進(jìn)行貸款還本付息。

土地整治開(kāi)發(fā)性金融購(gòu)買服務(wù)流程具體見(jiàn)圖1。

圖1 土地整治開(kāi)發(fā)性金融購(gòu)買服務(wù)流程

3 土地整治開(kāi)發(fā)性金融政府購(gòu)買服務(wù)融資案例分析

南京市溧水區(qū)2015年度土地整理項(xiàng)目（一期）涉及東屏、洪藍(lán)、晶橋、和風(fēng)、石湫、柘塘6個(gè)鎮(zhèn)，共49個(gè)復(fù)墾地塊，總面積96.1預(yù)算期內(nèi)政府付費(fèi)等支出等于當(dāng)年已有政府付費(fèi)支出與本項(xiàng)目政府付費(fèi)支出之和。592公頃。一期工程項(xiàng)目主要開(kāi)展房屋拆遷和土地整理兩大工程。項(xiàng)目竣工后，可以增加約95公頃耕地。按照《溧水區(qū)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，本項(xiàng)目建成后復(fù)墾地塊將與周邊農(nóng)田形成連片農(nóng)地，可顯著提高全區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展水平，改善周邊居民生活居住條件。

圖2 政府采購(gòu)模式關(guān)系結(jié)構(gòu)

該項(xiàng)目的“政府采購(gòu)模式關(guān)系結(jié)構(gòu)如圖2所示，其中：①指開(kāi)發(fā)銀行發(fā)放貸款；②指承接主體將貸款用于土地整理項(xiàng)目；③指承接主體與采購(gòu)主體之間簽訂土地整治項(xiàng)目政府購(gòu)買服務(wù)合同；④指財(cái)政部門(mén)按照購(gòu)買服務(wù)合同按時(shí)支付購(gòu)買資金；⑤指承接主體將財(cái)政部門(mén)提供的購(gòu)買資金支付開(kāi)發(fā)銀行本金和利息；(6)指土地整治完成后產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入增長(zhǎng),整體現(xiàn)金流覆蓋項(xiàng)目融資貸款。

3.1 項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)情況

項(xiàng)目承接主體為南京溧水國(guó)資經(jīng)營(yíng)有限公司，屬于南京市溧水區(qū)人民政府成立的國(guó)有獨(dú)資公司。項(xiàng)目采購(gòu)主體為南京市國(guó)土資源局溧水分局。項(xiàng)目總投資52738萬(wàn)元（其中資本金12738萬(wàn)元，占比24.2%，來(lái)源于股東方增資，由財(cái)政資金注入），開(kāi)發(fā)銀行融資款40000萬(wàn)元，占比75.8%（表1）。融資還款來(lái)源于政府購(gòu)買服務(wù)合同獲得的政府逐年財(cái)務(wù)服務(wù)的資金。貸款期限為12年（寬限期為1年）。

3.2 項(xiàng)目還款計(jì)劃

表1預(yù)算期內(nèi)政府付費(fèi)等支出等于當(dāng)年已有政府付費(fèi)支出與本項(xiàng)目政府付費(fèi)支出之和。項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)表 單位：萬(wàn)元

本次貸款還款來(lái)源合計(jì)為76000萬(wàn)元，全部為借款人根據(jù)擬簽訂的《溧水區(qū)2015年度農(nóng)業(yè)復(fù)墾項(xiàng)目政府購(gòu)買服務(wù)合同》獲得的政府逐年采購(gòu)服務(wù)資金，并按照開(kāi)發(fā)銀行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)按平均約139%的年度償債覆蓋率進(jìn)行現(xiàn)金流覆蓋，還款計(jì)劃明細(xì)見(jiàn)表2。

表2 項(xiàng)目融資還款計(jì)劃明細(xì)表 單位：萬(wàn)元

3.3 財(cái)政支付能力論證

(1)政府付費(fèi)等支出占綜合財(cái)力測(cè)算情況。地方綜合財(cái)力以2014年南京市溧水區(qū)1041515萬(wàn)元為基數(shù)，基于審慎原則，測(cè)算期內(nèi)綜合財(cái)力年均增長(zhǎng)率假定為5%（2014年為5.57%），根據(jù)評(píng)審預(yù)測(cè)，測(cè)算期內(nèi)政府付費(fèi)等支出1預(yù)算期內(nèi)政府付費(fèi)等支出等于當(dāng)年已有政府付費(fèi)支出與本項(xiàng)目政府付費(fèi)支出之和。占綜合財(cái)力比范圍在0.3%～4%，占比較小，可認(rèn)為溧水區(qū)具備支付能力 。

(2)政府付費(fèi)等支出占當(dāng)年財(cái)政支出比例情況。

溧水區(qū) 2012—2014年公共財(cái)政本年支出分別為349708萬(wàn)元、429320萬(wàn)元和458851萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)率14.8%，基于審慎原則，測(cè)算期內(nèi)綜合財(cái)力年均增長(zhǎng)率假定為8%。基于以上預(yù)測(cè)，本項(xiàng)目政府支出費(fèi)用占公共財(cái)政支出比為0.7%～7%，占比較小，可認(rèn)為溧水區(qū)具備支付能力。

4 結(jié)語(yǔ)

開(kāi)發(fā)性金融政府購(gòu)買服務(wù)模式為農(nóng)地整治工作資金融資提供了新的思路。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，土地整治規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大，所需要的資金也將不斷增加，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)模式，尤其是開(kāi)發(fā)性金融的長(zhǎng)期限、低成本的政府購(gòu)買服務(wù)模式將大有可為。此外，產(chǎn)業(yè)投資基金等也能成為土地整治中重要資金補(bǔ)充。土地整治資金中的自有資金主要來(lái)源于財(cái)政投入，包括新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)和用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的土地出讓金收益部分。地方政府在今后的項(xiàng)目融資過(guò)程中還可以加大創(chuàng)新力度，比如在資本金籌集方面引入產(chǎn)業(yè)基金，或者采取PPP模式引入信托補(bǔ)充資本金等方式，減少對(duì)財(cái)政資金的依賴，在項(xiàng)目融資上結(jié)合開(kāi)發(fā)性金融政府購(gòu)買服務(wù)模式，拓寬融資渠道，降低融資成本，為土地整治工作開(kāi)展提供更高效的資金支持。

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Introducing the Developmental Financial Government Purchase Services into Land Consolidation and Improvement—A Case Study of Agricultural Reclamation Projects in Lishui District of Nanjing

WANG Weilin
(Nanjing Yangzi Development Investment co., LTD, Nanjing Jiangsu 211800, China)

The developmental financial government purchase services have become a new mode for land reclamation financing. Comparing the traditional fi nancing way, this new mode is characterized by longer loan term, low interest rates, and which can smooth the fi nancial expenditure, fi t in with the needs of management of local government debts, and standardize the use of fund. This paper gives a research on the case of land consolidation based on the mode of government purchase in Lishui district of Nanjing. It gives an empirical analysis from the range of project fi nancing structure, project repayment plan, and fi scal capacity certif i cation with a view to providing working instruction for project fi nancing practice.

land consolidation; developmental fi nance; fi nancing; government purchase services

F301.24；F062.1

A

1672-6995（2017）04-0047-04

2016-10-29；

2016-11-28

江蘇省國(guó)土資源廳科技計(jì)劃項(xiàng)目（201111）

王偉林（1983-），男，山東省煙臺(tái)市人，南京揚(yáng)子開(kāi)發(fā)投資有限公司工程師，管理學(xué)碩士，主要從事土地經(jīng)濟(jì)與政策方面研究工作。