摘 要： 日本地方分權(quán)改革作為日本行政改革的重心和關(guān)鍵，通過(guò)轉(zhuǎn)變中央與地方間的關(guān)系，擴(kuò)大地方自治[1]。通過(guò)改變?nèi)毡局醒肱c地方以往的自上而下的主從關(guān)系，形成一種新型的平等、合作關(guān)系。在日本地方分權(quán)改革的背景下，日本主動(dòng)吸收了西方先進(jìn)國(guó)家的政府管理理念，與中國(guó)縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”的特點(diǎn)相反，日本的縱向政府間關(guān)系呈現(xiàn)“職責(zé)異構(gòu)”的特點(diǎn)。通過(guò)分析日本20世紀(jì)90年代的地方分權(quán)改革以及中央和地方的縱向政府間關(guān)系可以為中國(guó)的行政改革提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：日本 地方分權(quán)改革 職責(zé)異構(gòu) 縱向間政府關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：D521 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2017）01-0316-02

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)90年代，處于世紀(jì)之交的日本正面臨政局混亂，經(jīng)濟(jì)低迷，官員腐敗，國(guó)際政治地位低下等問(wèn)題。為了解決這一問(wèn)題，日本在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治方面走上了行政改革的道路。它進(jìn)行了行政機(jī)構(gòu)改革和地方分權(quán)改革等一系列的行政改革，它又稱(chēng)是日本政府的“第三次改革”。中國(guó)現(xiàn)在正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，現(xiàn)有的政府管理模式，縱向政府間職能的配置，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，權(quán)責(zé)的配置等方面改革無(wú)疑落后于經(jīng)濟(jì)體制的改革，其特點(diǎn)可用“職責(zé)同構(gòu)”來(lái)概括。在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的中國(guó)，縱向政府間關(guān)系的“職責(zé)同構(gòu)”的特點(diǎn)，阻礙我國(guó)行政體制改革的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展也必將受阻。日本通過(guò)地方分權(quán)改革，在借鑒西方先進(jìn)政府管理文化的基礎(chǔ)上，使得日本的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)都發(fā)生了深刻的變化。因此分析日本地方分權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)以及中央和地方的縱向政府間關(guān)系可以為中國(guó)的行政改革提供借鑒和參考。

二、日本地方分權(quán)改革實(shí)施的困境

首先，國(guó)際形勢(shì)急劇變化和經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊。在國(guó)際化、全球化不斷加強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)化規(guī)模不斷擴(kuò)大的今天，日本政治、行政改革與分權(quán)化已成為不能回避的焦點(diǎn)。[2]冷戰(zhàn)后，國(guó)際局勢(shì)出現(xiàn)重大變化，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加速，勢(shì)不可擋。針對(duì)此形勢(shì)，中央政府所面臨的國(guó)際和國(guó)內(nèi)問(wèn)題不斷增加，僅僅依靠中央政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確地采取應(yīng)對(duì)措施。

其次，中央集權(quán)型行政體制出現(xiàn)“制度疲勞”。二戰(zhàn)后，日本明治維新以來(lái)形成的中央集權(quán)制度得到加強(qiáng)。這一體制使日本在短時(shí)間內(nèi)晉升先進(jìn)國(guó)家產(chǎn)生過(guò)重要作用，但它過(guò)分強(qiáng)調(diào)中央的權(quán)利，這不僅限制了地方自治的空間，也削弱的地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，過(guò)于強(qiáng)調(diào)全國(guó)的統(tǒng)一性而忽視了地方間的差異性。

再次，日本社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇變遷[3] 。日本社會(huì)的人口老齡化和少子化的現(xiàn)象嚴(yán)峻，隨著人口減少，導(dǎo)致勞動(dòng)力緊缺，日本的社會(huì)保障制度的負(fù)擔(dān)也越發(fā)沉重，這種現(xiàn)象極有可能導(dǎo)致地區(qū)收入差距的擴(kuò)大，導(dǎo)致地區(qū)之間的兩極分化現(xiàn)象。地區(qū)收入差距過(guò)大可能危機(jī)日本國(guó)民經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致日本在世界經(jīng)濟(jì)的地位下降。

最后，“東京一極化”趨勢(shì)。日本雖然在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面雖有改善，但是國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、人口、文化等方面仍舊呈現(xiàn)向東京過(guò)度集中的現(xiàn)象，導(dǎo)致“東京一極化”現(xiàn)象。這不僅會(huì)對(duì)居民產(chǎn)生不良影響，同時(shí)也會(huì)削弱在大都市圈的地震防御能力。

三、縱向政府間職責(zé)的“異構(gòu)化”：日本地方分權(quán)改革中的邏輯導(dǎo)向

1.“職責(zé)異構(gòu)”的含義

“職責(zé)異構(gòu)”是和“職責(zé)同構(gòu)”相對(duì)應(yīng)的，縱向政府間職能、職責(zé)、機(jī)構(gòu)配置的狀態(tài)。[4]是指在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)，地方政府可以依據(jù)地方的特點(diǎn)，通過(guò)機(jī)構(gòu)改革實(shí)行有異于中央政府或上級(jí)政府的行政管理體制?！奥氊?zé)異構(gòu)”源于各個(gè)層級(jí)政府的權(quán)力來(lái)源不同。在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置上各不相同。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是在這種管理模式下，各級(jí)政府獨(dú)立行使相應(yīng)的權(quán)力并承擔(dān)各自獨(dú)立的責(zé)任，并且在不同層級(jí)、不同地域相應(yīng)地配置不同的機(jī)構(gòu)。

2.日本縱向政府間職責(zé)的配置的特點(diǎn)

首先，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生等重要的事務(wù)一律由中央政府統(tǒng)一管理。其次，由于各級(jí)政府間在職責(zé)配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面重合的地方比較少，所以呈現(xiàn)出“職責(zé)異構(gòu)”的特點(diǎn)。再次，縱向政府間的職權(quán)配置呈現(xiàn)出從宏觀(guān)到微觀(guān)的逐級(jí)遞減的趨勢(shì)。最后，縱向政府間的機(jī)構(gòu)設(shè)置不是單純的直線(xiàn)型對(duì)口設(shè)置，并且同一層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置也隨人口規(guī)模的不同產(chǎn)生變化。

3.“職責(zé)異構(gòu)”的表現(xiàn)

3.1中央與地方政府之間有明確的職責(zé)劃分

日本的中央政府負(fù)責(zé)的國(guó)家事務(wù)，指的是關(guān)系到國(guó)家根本利益的國(guó)計(jì)民生的，需要實(shí)行高度集中的統(tǒng)一管理的，需要站在國(guó)家的角度制定計(jì)劃和方案的事務(wù)。根據(jù)《地方自治法》規(guī)定，中央政府負(fù)責(zé)的國(guó)家事務(wù)包括；國(guó)防、外交、司法、行政、法律與貨幣發(fā)行、[5]運(yùn)輸、通信、郵政經(jīng)營(yíng)、國(guó)立教育及研究設(shè)施、國(guó)立醫(yī)院及療養(yǎng)設(shè)施、國(guó)家的航空、氣象及水路設(shè)施、國(guó)立博物館及圖書(shū)館[6]。地方政府負(fù)自治事務(wù)和機(jī)關(guān)委任事務(wù)。

3.2中央與地方政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上互不相同

日本中央政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置包括：以?xún)?nèi)閣總理大臣為首的內(nèi)閣府，和以各國(guó)務(wù)大臣為首的總務(wù)省、法務(wù)省、外務(wù)省、財(cái)務(wù)省、文部科學(xué)省、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國(guó)土交通省、環(huán)境省、防衛(wèi)省、國(guó)家公安委員會(huì)等1府12省廳。日本《地方自治法》對(duì)日本地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置種類(lèi)、數(shù)量、名稱(chēng)以及各部門(mén)承擔(dān)事務(wù)的內(nèi)容和職責(zé)權(quán)限做了明確的規(guī)定。

四、日本地方分權(quán)改革的內(nèi)容及存在的問(wèn)題

1.地方分權(quán)改革內(nèi)容：中央政府如何改進(jìn)對(duì)地方政府的控制

改變中央集權(quán)型的集權(quán)模式；調(diào)整中央政府與地方政府的事權(quán)；廢除“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”制度；對(duì)地方自治體處理自治事務(wù)和法定受托事務(wù)的程序做出了規(guī)定；改變對(duì)地方政府干預(yù)的方式；建立新的中央與地方政府間行政糾紛處理制度；廢除地方事務(wù)官制度、修改必置規(guī)則、推進(jìn)權(quán)限讓與；八建立健全地方公共團(tuán)體的行政體制，促進(jìn)行市町村合并。

2.地方分權(quán)改革的特點(diǎn)

日本的地方分權(quán)改革主要體現(xiàn)了一下的特點(diǎn)：首先，強(qiáng)化行政立法，健全行政法規(guī)。其次，行政決策科學(xué)，依法推進(jìn)。再次，政治領(lǐng)導(dǎo)是行政改革向前推進(jìn)的基本保證。最后，廣泛的民間參與。

3.地方分權(quán)改革存在的問(wèn)題

首先，地方分權(quán)改革沒(méi)有涉及財(cái)稅分配制度。中央對(duì)地方政府的控制在立法權(quán)和行政權(quán)都有很大的減少，但是沒(méi)有改革財(cái)稅分配體制，因?yàn)樽灾髫?cái)源對(duì)于地方自治體行政活動(dòng)的自主性、自立性和財(cái)政基礎(chǔ)的穩(wěn)定具有決定性的意義。其次，地方分權(quán)改革在提高地方自治體的自治權(quán)力方面有較大的提高，卻并沒(méi)有涉及擴(kuò)大地方居民自治權(quán)利。再次、日本在二戰(zhàn)后，雖然說(shuō)地方自治得到了一定的發(fā)展，但是中央集權(quán)的官僚制體制得到了延續(xù)，因此，日本國(guó)民的傳統(tǒng)觀(guān)念和意識(shí)上，新主張和舊意識(shí)的矛盾問(wèn)題有待解決。

4.如何改進(jìn)地方分權(quán)改革存在問(wèn)題

首先，將分權(quán)與參與民主有效結(jié)合。在推進(jìn)日本地方分權(quán)改革的進(jìn)程中，除了減少對(duì)地方政府的干預(yù)之外，一方面要促進(jìn)地方自治體的成熟與合并，這樣可使地方分權(quán)真正的落實(shí)到地方自治體，另一方面還要激發(fā)居民對(duì)地方事務(wù)參與的熱情。其次，建立一種和諧的縱向間政府關(guān)系。通過(guò)日本地方分權(quán)改革的推進(jìn)，我們認(rèn)識(shí)到以地方自治為趨向的地方治理改革不是單純的集權(quán)體制向分權(quán)體制的轉(zhuǎn)變，而是要在國(guó)家、地方政府、居民之間形成一種良性的監(jiān)督和自治關(guān)系。最后，調(diào)整政府間的財(cái)政關(guān)系。日本地方分權(quán)改革是在財(cái)政不景氣的狀況下進(jìn)行的。為了充實(shí)地方財(cái)源，實(shí)施了國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金制度且。中央政府給予了補(bǔ)助必定會(huì)施加一定的干預(yù)，限制地方自主性，除此之外補(bǔ)助金制度程序繁瑣，影響行政及財(cái)政資金運(yùn)用的效率。因此，應(yīng)該在充實(shí)地方財(cái)源的基礎(chǔ)上，完善國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金制度的不足。

五、總結(jié)對(duì)中國(guó)的啟示

首先，減少對(duì)地方的干預(yù)，明確中央和地方的職權(quán)劃分。日本地方分權(quán)改革的目的為“放權(quán)”。盡可能的減少?lài)?guó)家對(duì)地方政府的行政干預(yù)，通過(guò)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和行政指導(dǎo)來(lái)放權(quán)，而不是直接參與。這和我國(guó)政府簡(jiǎn)政放權(quán)也存在一定的相同之處，通過(guò)真正的放權(quán)給地方政府，而非直接干涉地方政府行政。

其次，明確行政改革的方向和目標(biāo)，注重穩(wěn)步推進(jìn)。在改革過(guò)程中，注重推進(jìn)地方分權(quán)改革的方向、目標(biāo)的設(shè)計(jì)，以此來(lái)克服改革的阻力，它不是單純的集權(quán)向分權(quán)體制的轉(zhuǎn)變，而是在國(guó)家、地方政府和居民之間建立一種和諧的層級(jí)政府關(guān)系和自治關(guān)系。這要求必須以提高地方政府自身職能為基礎(chǔ)，來(lái)減少地方基層政府作為中央政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)而出現(xiàn)的功能缺位。

再次，完善相關(guān)法律體系及明確地方與中央的關(guān)系。日本地方分權(quán)改革以法律的形式推進(jìn)中央和地方政府關(guān)系的變化。強(qiáng)化行政立法，健全行政法規(guī)，在法律的框架內(nèi)進(jìn)行改革，可以明確中央與地方的關(guān)系，并且通過(guò)法律來(lái)保障地方政府的權(quán)利。

最后，強(qiáng)調(diào)民眾的監(jiān)督和參與，增強(qiáng)地方政府的管理服務(wù)職能。日本地方分權(quán)改革的過(guò)程中，不管是地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)還是地域主權(quán)戰(zhàn)略會(huì)議，都鼓勵(lì)來(lái)自不同地域的社會(huì)各界人士的參與和監(jiān)督。我國(guó)可仿照日本設(shè)置眾多渠道，通過(guò)不同地區(qū)的公民的參與和監(jiān)督來(lái)達(dá)到填補(bǔ)上級(jí)政府留下的監(jiān)督空間，促進(jìn)民眾的參與監(jiān)督。地方政府需要面對(duì)廣大群眾，因此提高地方政府的服務(wù)能力，改變?cè)瓉?lái)的管理方式，把更多的精力放到民眾身上，搞好保障民生的基本公共服務(wù)。

注解

①地方分權(quán)改革是20世紀(jì)90年代以來(lái)日本行政改革的重要領(lǐng)域，被稱(chēng)為繼明治維新、戰(zhàn)后改革之后的“第三次革命”。

②“職責(zé)同構(gòu)”是指不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。

③“東京一極化”是指東京城市機(jī)能的高度綜合化和集中化。

④自治事務(wù)分為三種類(lèi)型：公共事務(wù)、團(tuán)體委任事務(wù)、行政事務(wù)。

⑤中央與地方政府間“糾紛處理委員會(huì)”隸屬于總理府，是與各省廳位置并列的外設(shè)機(jī)構(gòu)。

⑥日本將設(shè)置特定行政機(jī)構(gòu)和設(shè)置擁有特別資格、職務(wù)的職員規(guī)定為自治體的義務(wù)，這種制約自治體的人事權(quán)和組織編制權(quán)的規(guī)定稱(chēng)為“必置規(guī)則”。

⑦權(quán)限讓與指通過(guò)個(gè)別法律的修訂，將中央政府的權(quán)限轉(zhuǎn)移到都、道、府、縣，同時(shí)將都、道、府、縣的權(quán)限下放給市、町、村。

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作者簡(jiǎn)介：蔡萍萍（1991-），女，漢族，福建省泉州人，碩士，福建師范大學(xué)，公共管理學(xué)院，研究方向：行政管理。