□葉敏，陳昌軍

以外管外：人口流入型地區(qū)的參與式社會(huì)治理
——以上海市奉賢區(qū)橋村為例

□葉敏，陳昌軍

隨著中國(guó)社會(huì)流動(dòng)性的加強(qiáng)，對(duì)于許多人口流入型地區(qū)，越來越需要尋找外來人口參與地方社會(huì)治理的有效機(jī)制。通過對(duì)上海奉賢區(qū)橋村外來人口參與社會(huì)治理的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的實(shí)地考查和分析，發(fā)現(xiàn)在村鎮(zhèn)兩級(jí)的積極統(tǒng)籌下，通過設(shè)立來奉人員服務(wù)管理委員會(huì)，實(shí)施多元并舉的外來人口參與自治機(jī)制，以及文化引領(lǐng)和舉辦社區(qū)活動(dòng)，外來人口較為有效地參與到村域治理體系。外來人口參與之所以能夠有為，其核心在于外來人口的部分精英被成功吸納，啟用民間人情社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，以及由外來人口參與所形成的語言、心理和文化上的治理契合性。外來人口之所以愿意參與，其背后蘊(yùn)藏著一種綜合性激勵(lì)機(jī)制，包括社會(huì)地位生產(chǎn)、社區(qū)認(rèn)同建構(gòu)以及更為現(xiàn)實(shí)的利益激勵(lì)。

以外管外； 人口流入型地區(qū)； 參與； 社會(huì)治理

一、問題的提出：外來人口可以成為地方社會(huì)治理的參與主體嗎

隨著改革開放以來不平衡的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，中國(guó)形成了巨大規(guī)模的人口流動(dòng)，一些地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、就業(yè)崗位多，吸引了大量人口的流入，外來人口逐漸成為一類越來越需要關(guān)注的社會(huì)群體。然而，在我國(guó)現(xiàn)有行政分割治理模式下，外來人口主要還是作為“被管理對(duì)象”“純粹的管理客體”而存在，基本被排斥在流入地的管理決策之外[1]。在這種“單向度治理”模式下，“社區(qū)的治理主體是擁有社區(qū)戶籍的本地居民，社區(qū)的公共參與呈現(xiàn)出‘對(duì)內(nèi)開放’與‘對(duì)外封閉’的雙重特征”[2]。與此同時(shí)，對(duì)于外來人口，地方治理的常態(tài)邏輯是，“重管理輕服務(wù)”“重權(quán)力輕權(quán)利”[3]。外來人口無法有效融入地方治理顯然并不是一種理想狀態(tài)，一方面，對(duì)于流入地而言，因?yàn)槿狈ν鈦砣丝诘闹鲃?dòng)配合和支持，治理成本顯得相當(dāng)高昂，社會(huì)關(guān)系容易趨于緊張；另一方面，這種以管理為主導(dǎo)的治理模式，對(duì)于外來人口而言，權(quán)利無法得到有效保障，對(duì)地方的認(rèn)同感和融入度也容易處于低位運(yùn)行狀態(tài)。外來人口為何無法有效參與地方治理的回答，一種最為常規(guī)的解釋邏輯是制度使然，“因?yàn)槌鞘袘艏贫鹊确矫娴闹萍s，難以參與流入地社區(qū)治理”[4]。這種制度主義解釋有相當(dāng)廣泛的說服力，因?yàn)橹袊?guó)的戶籍制度與其綁定的成員的權(quán)利相當(dāng)緊密，以至于任何離開原籍的人很難在另一個(gè)地方獲得權(quán)利保障，特別是難以獲得作為“政治權(quán)利”的參與權(quán)。另外一種解釋邏輯可以從外來人口一端出發(fā)，對(duì)于許多外來人口而言，之所以無法融入地方治理，乃是因?yàn)樗麄兊摹皡⑴c冷漠”。這種“參與冷漠”往往并不是因?yàn)橥鈦砣丝诘南麡O被動(dòng)，而是因?yàn)橥鈦砣丝诘纳鐣?huì)生活條件無法支持積極的參與，比如時(shí)間、金錢、知識(shí)。制度主義解釋具有相當(dāng)大的說服力，但是制度主義解釋模式無法說明同質(zhì)化制度條件下的地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，也沒有對(duì)逐漸發(fā)生的制度變遷給予足夠重視。外來人口參與能力不足也具有相當(dāng)大的解釋能力，但這種解釋也是一種“統(tǒng)一化”的思維，并沒有對(duì)外來人口做出細(xì)分化理解，也沒有注意外來人口內(nèi)部所蘊(yùn)含的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范資源。實(shí)際上，外來人口對(duì)地方治理的參與是一種國(guó)家與社會(huì)的反復(fù)互動(dòng)之后的狀態(tài)，尤其取決于地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)外來人口參與地方治理的重視程度和動(dòng)員能力。本文所要介紹的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)說明，外來人口參與地方社會(huì)治理具有相當(dāng)大的作為空間，地方在承擔(dān)組織成本和提供激勵(lì)機(jī)制的情況下，外來人口中的精英有動(dòng)力參與地方治理，并發(fā)揮出相當(dāng)有效的治理作用。

二、參與式社會(huì)治理與外來人口的治理參與

20世紀(jì)60年代之后，面對(duì)西方社會(huì)的民主赤字和傳統(tǒng)管理模式的缺陷，一些學(xué)者開始提出更為強(qiáng)勢(shì)的“參與民主”[5][6]。在“參與民主”的啟示下，政府治理領(lǐng)域逐漸形成了參與式治理的新理念[7][8] 5-41。蓋伊·彼得斯認(rèn)為參與式政府的精髓在于，“尋找某種方法，以使更多的公眾，如基層工作者、顧客以及一般大眾都來參與整個(gè)治理過程，并打破傳統(tǒng)官僚主義的鐐銬?！盵9] 51進(jìn)入21世紀(jì)之后，參與式治理開始引起不少中國(guó)學(xué)者的關(guān)注[10][11][12][13]。一些學(xué)者也開始結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況給出參與式治理的本土化理解。比如有學(xué)者指出，參與式治理，“是指與政策有利害關(guān)系的公民個(gè)人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程”[14]?！皡⑴c式治理方式主要體現(xiàn)在參與主體的多元化，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織和個(gè)人的參與，不再是單向的政府管理”[15]。在對(duì)參與式治理的擴(kuò)展性研究中，有學(xué)者提出了參與式社區(qū)治理的概念，“所謂參與式社區(qū)治理，就是社區(qū)中的所有主體都有平等的權(quán)利，遵循共同認(rèn)可的規(guī)則，民主地決策社區(qū)公共事務(wù)”[16]。雖然，中西方之間存在制度上的重大差異，但是中西學(xué)者在論及參與式治理時(shí)，都強(qiáng)調(diào)主體的多元化和決策、執(zhí)行過程的公民參與。

對(duì)于外來人口應(yīng)否和可否成為參與式治理的主體，目前學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究已經(jīng)涉及了一些。在一些人口流入型地區(qū)外來人口已經(jīng)成為常住人口的主要構(gòu)成部分，外來人口參與地方治理具有很大的必要性。有學(xué)者指出參與對(duì)外來人口的社會(huì)融合作用，“通過引導(dǎo)流動(dòng)人口參與城市社區(qū)管理，可以幫助流動(dòng)人口熟悉所生活的社區(qū)，在參與實(shí)踐中學(xué)習(xí)城市社區(qū)生活的各種規(guī)范，培養(yǎng)流動(dòng)人口的各種城市生活的能力，樹立自信心，改變過客心理，變被動(dòng)管理為主動(dòng)參與，增加社區(qū)認(rèn)同感，實(shí)現(xiàn)社區(qū)在城市生活中的各項(xiàng)功能”[17]。外來人口參與地方治理的價(jià)值還在于為地方治理提供了另外一套可資利用的非正式資源。在中國(guó)，外來人口的遷移模式并非原子化，而是如同西方國(guó)家的過去一樣，城市化過程中的移民模式是一種“連鎖式遷移”[18] 48-72。國(guó)內(nèi)學(xué)者研究也說明，中國(guó)人口遷移具有“遷入地和遷出地在地域空間上集中、連片分布”的特征[19]。這些研究實(shí)際上潛在地說明外來人口在輸出和輸入兩端都呈現(xiàn)相對(duì)集中趨勢(shì)，這也意味著外來人口群體內(nèi)部蘊(yùn)含著大量的原生性關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范資源，一旦地方治理與這些關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范資源之間形成有效連接，就會(huì)形成意想不到的治理效果。對(duì)于外來人口參與地方治理的可行性分析中，雖然一些研究表明外來人口的參與意愿并不高[20]，但是當(dāng)涉及利益相關(guān)的事項(xiàng)時(shí)，農(nóng)民工則可能成為積極的治理參與者[21]。還有的研究表明，農(nóng)民工中的精英是一種重要的可參與群體[2]。在廣東中山，地方政府成功地吸納了外來人口的精英，通過建立“村(居)特別委員”，使得外來人口與地方政府之間形成緊密的合作關(guān)系[22]。在廣州白云區(qū)三元里街道，通過設(shè)立“來穗人員共治議事會(huì)”，也取得了不錯(cuò)的治理成效[23]。

從上述相關(guān)文獻(xiàn)可以得出兩個(gè)結(jié)論，一方面，外來人口參與地方治理的必要性和價(jià)值已經(jīng)越來越突出；另一方面，外來人口雖然總體上很難成為積極的參與者，但是外來人口中的部分群體有可能成為地方治理的合作者。目前的相關(guān)研究雖然肯定了外來人口參與地方治理的價(jià)值，也提供了一些實(shí)證經(jīng)驗(yàn)加以佐證，但是深入其中的機(jī)制性分析還相對(duì)缺乏，對(duì)外來人口為何參與和參與作用的發(fā)揮機(jī)制的揭示仍然存在較多空白。本文將通過上海橋村的案例經(jīng)驗(yàn)對(duì)此問題加以回應(yīng)。

三、橋村：人口的大規(guī)模流入與社會(huì)治理困境

上海市奉賢區(qū)橋村位于F鎮(zhèn)最為重要的工業(yè)園區(qū)。早在20世紀(jì)80年代，橋村的村辦企業(yè)就比較多，總計(jì)有12家各類村辦企業(yè)，是遠(yuǎn)近聞名的“百萬村”。20世紀(jì)90年代之后，橋村的經(jīng)濟(jì)得到進(jìn)一步發(fā)展，成為奉賢區(qū)唯一一個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值過億的村。90年代中后期，國(guó)家推動(dòng)企業(yè)改制，橋村的村辦企業(yè)也紛紛轉(zhuǎn)制，企業(yè)賣給私人老板之后，村集體積累了2 000萬元的巨額資金。當(dāng)時(shí)的村書記比較有遠(yuǎn)見，并沒有把集體資金分給社員，而是用資金買了15畝土地，并在其上蓋了2萬平方米的標(biāo)準(zhǔn)化廠房，這些廠房的出租收益成為橋村的主要經(jīng)濟(jì)來源。進(jìn)入21世紀(jì)之后，地方開始興起開發(fā)區(qū)、園區(qū)建設(shè)高潮，橋村所在區(qū)域又剛好位于鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)(104地塊)的核心，村域內(nèi)的企業(yè)發(fā)展到100多家，涉及的產(chǎn)業(yè)主要是箱包和汽配，都屬于用工數(shù)量較多的勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)。

橋村第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在20世紀(jì)90年代初就開始吸引一些外來人口前來就業(yè)。這些外來人口通過親戚帶親戚、老鄉(xiāng)帶老鄉(xiāng)的方式逐步流入更多的外來人口。到2013年左右，橋村外來人口達(dá)到頂峰，當(dāng)時(shí)常住人口有9 481人，其中外來人口8 023人，占常住人口的84.6%，人口倒掛形勢(shì)明顯。2013年之后，隨著上海市的人口調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，橋村的人口有所下降，但是橋村因?yàn)閰^(qū)位優(yōu)勢(shì)，仍然是許多外來人口理想的居住地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在橋村的外來人口當(dāng)中，70%來自安徽六安地區(qū)，尤其以霍邱和壽縣兩縣為主，其他比較多的外來人口來源地包括河南、江蘇和山東。在橋村，本村村民有500多戶，1 580人，但是實(shí)際居住在本村的人口很少，年輕人和孩子都住在區(qū)府所在地的繁華地帶，只有部分老年人還在留守。

橋村屬于較為明顯的城中村，并且位于鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)核心的工業(yè)園區(qū)，這使得橋村的外來人口的管理服務(wù)工作任務(wù)相當(dāng)繁重。雖然大量外來人口的流入對(duì)地方是有貢獻(xiàn)的，他們不僅提供了勞動(dòng)力，而且?guī)砹讼M(fèi)和租金；另一方面，外來人口的大量流入對(duì)地方治理也形成了不小的負(fù)外部性。首先，外來人口大量流入造成嚴(yán)重的環(huán)境衛(wèi)生問題。例如，垃圾的排放增加，隨地丟垃圾現(xiàn)象突出，這不僅造成了本地人口對(duì)外來人口的非議，而且使得村里環(huán)衛(wèi)工作壓力巨大。其次，社會(huì)矛盾糾紛增多。大量外來人口的流入導(dǎo)致外來人口之間、本地人口與外來人口之間、外來人口與企業(yè)之間，以及本地人口與企業(yè)之間的各類矛盾和問題，比如勞資糾紛、土客矛盾、鄰里糾紛，等等。其三是違章搭建比較多。橋村位于工業(yè)園區(qū)之內(nèi)，是產(chǎn)業(yè)工人的理想居住地，村民為了獲取租金收益，一度私搭亂建了不少出租屋。截至目前，橋村的出租屋共有1 670間，最多的一戶有48間，這些出租屋80%以上屬于違章搭建，每年為村民創(chuàng)造幾百萬的租金收入。其四，公共安全和治安問題壓力大。大量外來人口居住在出租房，在用水、用電上造成的安全隱患問題比較多，外來人口的增多也帶來了更多的違法犯罪問題。

四、以外管外：外來人口參與社會(huì)治理的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

橋村在2012年9月開始在外來人口管理服務(wù)創(chuàng)新上做出新的突破性嘗試，即成立“來奉人員服務(wù)管理委員會(huì)”，將外來人口納入村域治理體系。橋村推動(dòng)這項(xiàng)創(chuàng)新，既有自下而上的現(xiàn)實(shí)必要性，又有自上而下的引領(lǐng)和期許。橋村當(dāng)時(shí)是一位分管政法的區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系點(diǎn)，2012年上半年，這位領(lǐng)導(dǎo)到橋村開展調(diào)研考察，了解情況之后對(duì)橋村提出了一個(gè)期許，就是在外來人口管理服務(wù)上走出一條新路。在上下因素的綜合作用下，橋村在鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)下，啟動(dòng)了外來人口參與村域治理的經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新。

1.搭建以外來人口服務(wù)管理委員會(huì)為核心的組織化參與網(wǎng)絡(luò)

表1 橋村來奉人員服務(wù)管理委員會(huì)的人員構(gòu)成情況(外來人口成員)

資料來源：根據(jù)訪談資料

橋村推動(dòng)外來人口參與村域治理創(chuàng)新的主要辦法是成立一個(gè)外來人口組織，即來奉人員服務(wù)管理委員會(huì)(下稱委員會(huì))。2012年9月，橋村來奉人員服務(wù)管理委員會(huì)正式成立，組織上屬于村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。委員會(huì)一共7名成員，主任由本村的婦女干部兼任，設(shè)副主任2人，一個(gè)副主任是本村的治保主任，另一個(gè)副主任是外來人口，其他委員4人(表1)。委員會(huì)的外來人口副主任是委員會(huì)的一個(gè)核心人物，其人是安徽壽縣人，50多歲，目前在村域范圍內(nèi)的一家企業(yè)里管理一個(gè)車間，屬于企業(yè)的中層管理人員。委員會(huì)成員的產(chǎn)生方式是推選制，以每200人產(chǎn)生1名代表的方式推選了42名來奉人員代表，然后召開代表大會(huì)，民主選舉服務(wù)管理委員會(huì)班子。委員會(huì)成員1個(gè)月召開1次例會(huì)，一般在晚上或者雙休日召開。

外來人口的服務(wù)管理工作僅靠7個(gè)人的委員會(huì)顯然是不夠的，所以橋村經(jīng)過統(tǒng)籌考慮，在委員會(huì)之下設(shè)立6個(gè)功能性小組，分管精神文明建設(shè)、聯(lián)系服務(wù)群眾、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安與安全、權(quán)益保障、人口與計(jì)劃生育等工作。另外，在委員會(huì)之下，按照劃片管理原則，橋村還成立了7個(gè)來奉人員服務(wù)指導(dǎo)站，包含4個(gè)村民小組、2個(gè)企業(yè)組以及1個(gè)個(gè)體工商戶組。指導(dǎo)站設(shè)一個(gè)站長(zhǎng)，由外來人口擔(dān)任，另外設(shè)一個(gè)本地老黨員擔(dān)任的黨建指導(dǎo)員，作為監(jiān)督和指導(dǎo)。7個(gè)指導(dǎo)站主要是配合委員會(huì)開展工作，站長(zhǎng)也是外來人口中的積極分子(表2)。

表2 橋村來奉人員服務(wù)指導(dǎo)站的人員構(gòu)成情況(外來人口)

資料來源：根據(jù)訪談資料

2．實(shí)施多元并舉的外來人口參與自治機(jī)制

為了覆蓋更多的外來人口，橋村設(shè)計(jì)了一種較為巧妙的參與自治機(jī)制，即“五戶一協(xié)管”?！拔鍛粢粎f(xié)管”的實(shí)施辦法是，全村1 670間出租房化整為零，每5戶來奉人員確定為一個(gè)單元，每個(gè)單元確定一名工作比較熱情、有責(zé)任感的來奉人員擔(dān)任房屋租賃協(xié)管員，協(xié)助房東做好其余4個(gè)租戶的管理服務(wù)工作，及時(shí)掌握單元內(nèi)的來奉人員動(dòng)態(tài)信息并反饋給房東和村委會(huì)，而房東則為協(xié)管員每月減免50元租金作為管理補(bǔ)貼。“五戶一協(xié)管”并不一定要求空間上居住在一起的“五戶”，而是盡量按照親戚、老鄉(xiāng)和朋友關(guān)系在較近范圍內(nèi)的“五戶”選出一個(gè)協(xié)管員。用這種辦法，橋村產(chǎn)生了334名協(xié)管員，他們與村黨總支簽訂《志愿服務(wù)承諾書》，每月按片區(qū)召開工作例會(huì)。為了激發(fā)文明行為，橋村還設(shè)計(jì)了外來人口文明積分卡制度，通過設(shè)計(jì)一定的考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行加減分制度，對(duì)于積極參與且積分較高的外來人口給予一定的村級(jí)福利享受權(quán)利。除此之外，橋村還在村黨組織和委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，成立了由12人組成的外來人口“護(hù)村隊(duì)”，每個(gè)雙休日出動(dòng)巡邏，維護(hù)村域治安。

3．通過文化引領(lǐng)與舉辦社區(qū)活動(dòng)促進(jìn)社會(huì)融合

橋村在推進(jìn)外來人口參與村域治理時(shí)，在文化建設(shè)和舉辦社區(qū)活動(dòng)方面做了不少的嘗試。外來人口的參與，一方面需要教育群眾，提高個(gè)人素質(zhì)和參與意識(shí)；另一方面提供人與人之間相互熟悉的場(chǎng)所，這體現(xiàn)在外來人口之間和本地人口與外來人口之間兩個(gè)層面。前者，橋村在2012年下半年籌劃并啟動(dòng)了一個(gè)來奉人員學(xué)校由委員會(huì)當(dāng)中的外來人口副主任ZMH擔(dān)任校長(zhǎng)。來奉人員學(xué)校以來奉婦女和未成年人為服務(wù)對(duì)象，學(xué)校針對(duì)來奉人員比較缺乏的衛(wèi)生、計(jì)劃生育、防盜等法律、法規(guī)知識(shí)，由校長(zhǎng)制訂講課內(nèi)容，定期或不定期地下到宅基課堂開展授課，進(jìn)一步增強(qiáng)來奉人員的整體素質(zhì)。后者，為了凝心聚力，促進(jìn)社區(qū)人口之間的交流，從2012年開始，橋村與村域內(nèi)企業(yè)合作，組織各類以外來人口為參與主體的社區(qū)活動(dòng)，吸引了不少外來人口的參與。在鎮(zhèn)書記的建議下，橋村的外來人口社區(qū)活動(dòng)被編排為“春夏秋冬”四大板塊，春季活動(dòng)一般是舉行年輕人參與的相親會(huì)，對(duì)活動(dòng)中牽手成功的情侶，村里為他們提供一次去浙江的免費(fèi)旅游。夏季舉行的廚藝大賽，主要是企業(yè)食堂工人和餐飲店經(jīng)營(yíng)人員參加；秋季一般舉行趣味運(yùn)動(dòng)；冬季開展社區(qū)評(píng)星級(jí)活動(dòng)。

五、何以有為：外來人口參與社會(huì)治理的核心資源

在橋村，外來人口參與社會(huì)治理的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)取得了不錯(cuò)的成效，特別是在外來人口參與社區(qū)自治、調(diào)解矛盾糾紛、維護(hù)村容村貌和促進(jìn)社會(huì)融合上產(chǎn)生了明顯的效果。外來人口參與地方社會(huì)治理之所以能夠取得不錯(cuò)的效果，一方面是當(dāng)?shù)卣痛寮?jí)組織的真誠(chéng)推動(dòng)和有效引領(lǐng)；另一方面，外來人口的治理參與確實(shí)存在獨(dú)特的核心資源。

1．復(fù)合型組織結(jié)構(gòu)與外來人口中精英的吸納

橋村推動(dòng)外來人口參與社會(huì)治理的關(guān)鍵在于抓住外來人口當(dāng)中比較積極的精英力量，并通過巧妙有效的方式將其吸納進(jìn)來。比如該委員會(huì)的外來人口副主任ZMH就是其中的核心人物，ZMH剛好50多歲，年富力強(qiáng)，在本村的一家企業(yè)管理一個(gè)車間，屬于中層管理人員，并且ZMH還是黨員，在老家當(dāng)過幾年的村干部，對(duì)做群眾工作有一定的經(jīng)驗(yàn)。ZMH在橋村已經(jīng)生活、工作16年，有許多親戚、老鄉(xiāng)、朋友，在外來人口中有一定的知名度和威望。橋村的書記坦言：“我們?cè)谌粘５墓ぷ鹘佑|中，一是有意識(shí)地挖掘和留意一些來奉人員中的骨干力量，把居住在本村范圍內(nèi)，有一定影響力、能力素質(zhì)較高、服務(wù)意識(shí)較強(qiáng)的來奉黨員、骨干、積極分子等納入視野。二是充分發(fā)揮骨干作用。通過各種方式加強(qiáng)溝通聯(lián)系，跟蹤、培養(yǎng)，鼓勵(lì)其中的骨干力量發(fā)揮主體作用，主動(dòng)參與對(duì)來奉人員的服務(wù)管理，形成‘老鄉(xiāng)服務(wù)老鄉(xiāng)’‘老鄉(xiāng)管理老鄉(xiāng)’”的管理模式。在吸納外來人口精英時(shí)，橋村也動(dòng)了一些腦筋，比如說委員會(huì)的構(gòu)成是一種土客疊加的復(fù)合型結(jié)構(gòu)，主任和一個(gè)副主任由本村干部擔(dān)任，這樣做的好處一方面賦予了委員會(huì)的正式權(quán)威；另一方面，由本村干部擔(dān)任委員會(huì)主要職務(wù)為委員會(huì)開展工作提供了便利，比如申請(qǐng)村里的經(jīng)費(fèi)使用更為方便。ZMH認(rèn)為，如果不讓本村的干部當(dāng)委員會(huì)的成員，工作很難推動(dòng)，因?yàn)樗麄兌际羌媛?，沒有經(jīng)費(fèi)，許多工作做不下去。在7個(gè)指導(dǎo)站中設(shè)一個(gè)由本村老黨員擔(dān)任的黨建指導(dǎo)員也是出于類似的考慮，以此建立本地人口與外來人口之間的信任關(guān)系。

2．民間人情社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的啟用

外來人口參與社會(huì)治理的獨(dú)特功效還在于，原來散落在民間的人情社會(huì)網(wǎng)絡(luò)得到制度化啟用。前文已經(jīng)說明，外來人員的流動(dòng)并非原子化，而很可能發(fā)現(xiàn)集群式流動(dòng)，親戚、老鄉(xiāng)和朋友等社會(huì)關(guān)系存在外來人口之間。在本地單方實(shí)施治理時(shí)，這些原生性社會(huì)網(wǎng)絡(luò)往往會(huì)隱而不現(xiàn)，甚至結(jié)成對(duì)抗性力量。而通過外來人口服務(wù)管理委員會(huì)的設(shè)計(jì)，一部分外來人口精英被納入治理體系，而與他們相關(guān)聯(lián)的人情社會(huì)網(wǎng)絡(luò)也一同被吸納到當(dāng)?shù)氐闹卫眢w系。案例1反映的情況是橋村發(fā)生的本地人與外來人口之間的鄰里糾紛，這起糾紛的最終化解就明顯說明了民間人情社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的重要性。

案例1 橋村曾有一個(gè)本地老太太，身體不太好，恰好旁邊另外一家是來自安徽的外地租戶。安徽人好客，家里經(jīng)常發(fā)生喧鬧，老太太不滿意，去村里找干部解決問題。村里一開始的想法是讓這戶外地人搬走，但是這戶外地人不愿搬，說“房子是我租下的，憑什么管我？”村里沒有辦法，就讓我們?nèi)ヌ幚怼Ｎ覀儗?duì)這戶外地人說了很多“廢話”，一開始也沒有起到作用，然后我們就開始動(dòng)用關(guān)系打聽這戶外地人的來歷和親戚關(guān)系，剛好發(fā)現(xiàn)他的姐夫在一個(gè)工地上干活，所以我們就去找這個(gè)人，又說了很多“好話”，他的姐夫告訴我們，這個(gè)人比較聽他叔叔的話。我們又一起去找他的叔叔，讓他叔叔來勸他。后來這戶外地人看在叔叔的面子上終于搬走了，這個(gè)問題才算解決了。(訪談?dòng)涗洠?016-GQ-1)

作為委員會(huì)里外來人口的副主任，ZMH也坦言：“干這個(gè)工作，認(rèn)識(shí)的人越來越多，外地人來了都是和親戚聯(lián)系，和鄰居聯(lián)系的不多。因?yàn)槟愕呐笥颜宜呐笥?，擴(kuò)大朋友圈才行。村里的工作都是靠人情去做的，基層工作要是沒有背景，肯定搞不定”。

3．非正式制度：語言、心理和文化的契合性

外來人口服務(wù)管理委員會(huì)的成立，還為本地治理引入了一種新式治理資源，即外來人口普遍服從的“非正式制度”，體現(xiàn)出外來人口的地域文化、社會(huì)規(guī)范和語言心理。上海的干部經(jīng)常談到，做本地人的思想工作好做，對(duì)外來人口卻很難。為什么會(huì)發(fā)生這樣的情況呢？關(guān)鍵的原因是本地干部與外來人口在語言、心理和文化上缺乏契合性，導(dǎo)致溝通的普遍失靈。橋村的書記對(duì)此也有所感嘆：“橋村的外來人員中，多數(shù)來自安徽、四川，也有少數(shù)來自浙江、河南等地。他們的生活習(xí)慣與當(dāng)?shù)鼐用癫煌Z言溝通困難，地域隔閡較大，很多工作和服務(wù)光靠本村干部無法推進(jìn)、落實(shí)。而與此相對(duì)的，他們往往與‘同鄉(xiāng)’易于溝通，居住區(qū)域也相對(duì)集中。遇到問題，來奉人員比本地干部更易做外來人員的工作，這就是‘以外管外’的優(yōu)勢(shì)所在。比如說，每戶每年20元的衛(wèi)生費(fèi)，以前我們上門去收，經(jīng)常吃‘閉門羹’，現(xiàn)在，由來奉人員自己去收，上繳率從原來的60%左右提升到現(xiàn)在90%以上?！卑咐?當(dāng)中反映的一起矛盾的化解也是通過ZMH的作用。

案例2 有個(gè)安徽人，一天晚上喝大酒喝醉了，把文化廣場(chǎng)上的燈踢壞了。村干部找到我，讓我協(xié)助處理一下。這個(gè)人剛好我認(rèn)識(shí)，是老鄉(xiāng)。我就去跟他說，這個(gè)事肯定不對(duì)，打110說不定要拘留好幾天，村里讓過去處理，還是配合一下。這個(gè)老鄉(xiāng)同意了，到村里之后，村里先說讓他修理，但是他說自己修理不方便，最后商議賠款600元了事。(訪談?dòng)涗洠?016-GQ-1)

六、社會(huì)地位生產(chǎn)、認(rèn)同建構(gòu)與利益激勵(lì)：外來人口參與社會(huì)治理的動(dòng)力機(jī)制

如果外來人口參與社會(huì)治理的功效是可以肯定的話，那么剩下的另外一個(gè)問題是，外來人口何以有動(dòng)力去參與？根據(jù)我們對(duì)橋村創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的觀察以及對(duì)實(shí)際當(dāng)事人的訪談，發(fā)現(xiàn)其中的原因是多元的，涉及社會(huì)地位生產(chǎn)與交換、社會(huì)認(rèn)同建構(gòu)和利益激勵(lì)等方面。

1．社會(huì)地位生產(chǎn)：抓住外來人口的精英群體

從人的行為動(dòng)機(jī)來看，人既關(guān)注現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益刺激，也關(guān)注一定的“社會(huì)報(bào)酬”[24]。所謂的“社會(huì)報(bào)酬”有許多方面，比如威望與社會(huì)地位。從這個(gè)角度而言，如果做一件事情，在經(jīng)濟(jì)上沒有過多的刺激，如果“社會(huì)報(bào)酬”是可觀的，那么行為仍然會(huì)發(fā)生。在橋村的案例中，外來人口的精英之所以愿意參與治理，在一定程度上也是看重其中的社會(huì)地位生產(chǎn)與交換邏輯。參加委員會(huì)意味著村里和地方“看得起你”，被正式權(quán)力組織所認(rèn)可的職位和榮譽(yù)也是具有一定含金量的“社會(huì)地位品”[25]，這些“社會(huì)地位品”不僅有助于提升這些精英在外來人口中的威望，而且在內(nèi)心上也會(huì)形成一定的滿足感。比如委員會(huì)中外來人口副主任ZMH已經(jīng)50多歲，兩個(gè)兒子已成家，經(jīng)濟(jì)上壓力已減輕。作為一名外來人口和黨員，能夠得到村里和鎮(zhèn)一級(jí)的認(rèn)可是一個(gè)相當(dāng)不錯(cuò)的地位提升。對(duì)外而言，ZMH可以名正言順地被稱為“張主任”，而且是來奉人口學(xué)校的校長(zhǎng)，又可以被稱為“張校長(zhǎng)”。2016年，在鎮(zhèn)村兩級(jí)的推薦下，ZMH還被評(píng)為奉賢區(qū)優(yōu)秀共產(chǎn)黨員。很顯然這些社會(huì)地位和榮譽(yù)對(duì)ZMH來說是經(jīng)濟(jì)刺激之外的“社會(huì)報(bào)酬”，同樣具有很大的滿足價(jià)值。案例3是ZMH向我們提及的一件做成的事情，他言語之中流露出對(duì)此事促成的個(gè)人成就感。

案例3 原區(qū)委副書記過來調(diào)研時(shí)，我提出了兩個(gè)意見，一個(gè)是隨遷子女入學(xué)問題，一個(gè)是要建個(gè)外來人口納涼的場(chǎng)地。前一個(gè)沒有實(shí)現(xiàn)，這是市一級(jí)的政策。后一個(gè)實(shí)現(xiàn)了，現(xiàn)在村里出資建了個(gè)文化廣場(chǎng)。村民和外來人口都有了個(gè)好去處，在夏日里，每天晚上在村文化廣場(chǎng)上活動(dòng)的人有六七百人。(訪談?dòng)涗洠?016-GQ-1)

2．認(rèn)同建構(gòu)：文化建設(shè)與土客關(guān)系融合

從認(rèn)同政治的角度而言，事物的合法性取決于認(rèn)同的問題，而認(rèn)同往往不會(huì)自動(dòng)形成，需要不斷地建構(gòu)才能完成。在實(shí)際的動(dòng)員工作中，橋村的經(jīng)驗(yàn)也反映了在社區(qū)認(rèn)同上進(jìn)行有針對(duì)性的建構(gòu)，通過文化、教育和社區(qū)活動(dòng)的方式，促進(jìn)外來人口對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，強(qiáng)化外來人口與本地人口之間的溝通交流。橋村在推動(dòng)外來人口參與治理創(chuàng)新時(shí)提了一個(gè)“文化活動(dòng)‘穩(wěn)定軍心’”的口號(hào)，試圖通過文化和社區(qū)活動(dòng)的舉辦來消除外來人口與本地村民之間的社會(huì)隔閡，增進(jìn)外來人口的社區(qū)認(rèn)同感。除了上文提到的村里每年舉辦“春夏秋冬”的社區(qū)活動(dòng)之外，橋村還積極鼓勵(lì)外來人口加入群眾團(tuán)隊(duì)，現(xiàn)在橋村的海融文藝宣傳隊(duì)、腰鼓舞蹈組、歌唱小品組、樂器演奏組等吸引了不少外來人口的“加盟”。2012年底，橋村在村部騰出了場(chǎng)地，成立了來奉人員活動(dòng)中心和來奉人員學(xué)校，向所有居住在本村的外來人口開放。2013年，橋村還特別做了一件有心事，公開舉行橋村來奉人員活動(dòng)中心名稱圖案評(píng)選，形似雙G的圖案“高橋時(shí)光”高度契合“高橋港灣”的美名，寓意橋村來奉人員與本地村民“一家親”。為充分調(diào)動(dòng)協(xié)管員的工作積極性，橋村還開展了來奉人員評(píng)先創(chuàng)優(yōu)活動(dòng)，2013年，4名優(yōu)秀的協(xié)管員獲得表彰，獎(jiǎng)勵(lì)200元現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)和一份榮譽(yù)證書。優(yōu)秀協(xié)管員帥小容說：“200塊錢雖然不多，但我很看重這份榮譽(yù)，這是橋村對(duì)我做事的肯定，讓我在‘第二故鄉(xiāng)’有了成就感，回老家也很有面子。”從人的角度上說，社會(huì)治理的改善關(guān)鍵是“凝心聚力”，只有在不斷舉行的集體活動(dòng)中，干群之間、村民之間、土客之間才能形成更為熟悉和諧的關(guān)系。這些由社區(qū)集體活動(dòng)所建構(gòu)和沉淀的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和情感資源在社會(huì)治理中不僅會(huì)提高參與度和滿足感，而且會(huì)大大降低治理的交易成本。

3．利益激勵(lì)：組織成本的消化與物質(zhì)刺激

雖然存在社會(huì)報(bào)酬、個(gè)人成就和認(rèn)同建構(gòu)等社會(huì)性激勵(lì)作用，但是人無法逃脫理性人的邏輯，所以橋村的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)中也存在一定的利益激勵(lì)機(jī)制。這種利益激勵(lì)機(jī)制可以細(xì)分為兩種，一種是對(duì)組織成本的消化，另一種是對(duì)有效行為的物質(zhì)刺激。任何涉及多人參加的行為活動(dòng)，都會(huì)產(chǎn)生一定的組織成本，而如果這種成本無法消化，集體行動(dòng)將會(huì)消失。外來人口參與社會(huì)治理也可以被看做一種“集體行動(dòng)”，其中會(huì)附帶性地產(chǎn)生許多組織成本，包括溝通成本、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、關(guān)系費(fèi)用，等等。在橋村的經(jīng)驗(yàn)中，橋村的村集體實(shí)際上承擔(dān)了這個(gè)費(fèi)用，村組織對(duì)外來人口參與治理提供了經(jīng)費(fèi)支持和場(chǎng)地條件，這在很大程度上消化了“集體行動(dòng)”的組織成本，為外來人口服務(wù)管理委員會(huì)當(dāng)中的外來人口精英減輕了負(fù)擔(dān)，降低了他們參與治理的“消耗”。在對(duì)有效行為的物質(zhì)刺激上，橋村也做了許多方面的努力。一是房東為協(xié)管員每月減免50元租金作為管理補(bǔ)貼。村里花費(fèi)不少精力動(dòng)員本村的房東為協(xié)管員每個(gè)月減免50元的租金，這筆錢的數(shù)目相當(dāng)可觀，按照334個(gè)協(xié)管員計(jì)算，每年為外來人口省下的租金就達(dá)20萬元。這筆不小的開支村里很難負(fù)擔(dān)，但是分散到房東，每戶承擔(dān)的數(shù)目就不大了。二是村里給委員會(huì)成員和站長(zhǎng)一定的補(bǔ)貼和福利。村里以通信費(fèi)名義，給委員會(huì)成員每年1000元補(bǔ)貼，服務(wù)站站長(zhǎng)700元的補(bǔ)貼。每年村里組織老干部、老黨員的福利性旅游，有時(shí)也叫上委員會(huì)的成員。三是衛(wèi)生費(fèi)收取中的部分提成。村里原來向外來人口收衛(wèi)生費(fèi)，很難收得上來，創(chuàng)新之后將這個(gè)事務(wù)委托給委員會(huì)成員辦理，通過“收一萬返一千”來給予獎(jiǎng)勵(lì)。

七、結(jié)語與討論

對(duì)于人口流入型地區(qū)而言，本文所涉及的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，具有一定的典型性和參考價(jià)值。通過橋村經(jīng)驗(yàn)的觀察，我們發(fā)現(xiàn)，在有效組織和多元激勵(lì)的情況下，相當(dāng)多的外來人口可以參與流入地的社會(huì)治理，成為改善流入地社會(huì)治理的有生力量。這種外來人口有效地參與之所以可能，一方面是因?yàn)橥鈦砣丝谌后w內(nèi)部存在一定的結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)規(guī)范，這些都屬于民間的非正式治理資源，在適當(dāng)對(duì)接機(jī)制的作用下，可以與正式治理體系形成有效的合作關(guān)系；另一方面外來人口之所以愿意參與，需要一定的刺激和激勵(lì)，外來人口一般很難自組織，而在地方認(rèn)可和積極推動(dòng)之下可以形成一種依附性自治，即由流入地的地方正式組織承擔(dān)組織成本和激勵(lì)機(jī)制，在流入地地方的指導(dǎo)之下做一些力所能及的治理工作。對(duì)于流入地地方而言，這種組織成本和激勵(lì)機(jī)制上的支出雖然會(huì)占用一定的村級(jí)開支，但是其收益回報(bào)也是顯而易見的，包括村莊治理的改善，更為和諧的土客關(guān)系，以及村干部在地方治理體系中的工作顯示度。

對(duì)人口流入型地區(qū)而言，上海奉賢區(qū)橋村的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)至少可以提供幾點(diǎn)有益啟示：一是外來人口可以成為社會(huì)治理改善的有益力量，外來人口并非完全處于“參與冷漠”狀態(tài)，他們的參與需要一個(gè)原始推力或者外部激發(fā)力量。二是外來人口參與社會(huì)治理的關(guān)鍵在于抓住外來人口當(dāng)中熱心的精英群體。外來人口的精英具有相當(dāng)大的個(gè)人能力和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，工作穩(wěn)定、預(yù)期較長(zhǎng)，是地方社會(huì)治理可以倚重的力量。橋村的經(jīng)驗(yàn)說明，有效吸納外來人口精英需要構(gòu)建一種復(fù)合型組織結(jié)構(gòu)，即一種土客疊加的組織載體，一方面可以賦予外來人口以正式權(quán)威，另一方面，便于外來人口精英依靠本地力量開展實(shí)際的工作。三是對(duì)外來人口的參與要給予綜合性激勵(lì)手段。僅僅依賴物質(zhì)激勵(lì)可能效果并不好，對(duì)于外來人口精英而言，他們往往更在乎社會(huì)性激勵(lì)，這就需要地方正式組織提供更多的職位和榮譽(yù)機(jī)制。但是，值得警惕的是，地方對(duì)外來人口精英的吸納不應(yīng)當(dāng)變成一種“雇傭”式關(guān)系，更不應(yīng)該變成“人民內(nèi)部矛盾靠人民幣來解決”的升級(jí)版，而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持志愿性、社會(huì)融合的思維和原則，通過更多的社會(huì)性激勵(lì)來促進(jìn)外來人口精英的參與。四是外來人口的治理參與創(chuàng)新需要接受可持續(xù)性的考驗(yàn)。作為村鎮(zhèn)兩級(jí)發(fā)起的地方治理創(chuàng)新，橋村外來人口參與社會(huì)治理仍然會(huì)面對(duì)可持續(xù)性和可推廣性問題，因?yàn)榈胤礁刹客谡?jī)驅(qū)動(dòng)嘗試治理創(chuàng)新行為，而一旦上級(jí)注意力轉(zhuǎn)換，則會(huì)形成明顯的下滑效應(yīng)。對(duì)其應(yīng)對(duì)辦法，只能寄托于高層級(jí)政府的高位認(rèn)可和推動(dòng)，使之成為地方治理創(chuàng)新的長(zhǎng)期性議程。

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責(zé)任編輯 胡章成

The Self-governance of Immigrants: Participatory Social Governance in Population-importing Area

YE Min, CHEN Chang-jun,

EastChinaUniversity

With the increase in China’s population immigration, there is a growing need for many population importing areas to find effective mechanisms for the participation of immigrant populations in local social governance. Through close observation of social governance innovation of ‘Qiao’ village in Shanghai’s suburb, the author finds that, when the local government is active and positive, the self-governance of Immigrants could succeed by setting immigrants’ committee, plural participatory mechanism and cultural community activities. The reason why immigrants could work in local social governance is mainly because that, some of the elites of immigrants could be cooperative, the social networks of immigrants could be used, and the self-governance of Immigrants has linguistic, psychological and cultural advantages. The author also finds that, the reason why immigrants willing to participate in local social governance is mainly because a comprehensive incentive mechanism is working, including social status provision, community identity and realistic Interest incentive.

self-governance of Immigrants; population-importing area; participation; social governance

葉敏，華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院副教授，華東理工大學(xué)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究人員；陳昌軍，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院碩士生

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目：“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局研究：聚集人口流入型地區(qū)”(15ZDC028)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“大都市城鄉(xiāng)結(jié)合部非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的管制困境與治理模式創(chuàng)新研究”(15CZZ030)；華東理工大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目(222201522005)

2017-03-10

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1671-7023(2017)03-0123-08