張瑤+楊麗坤

[摘要]新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)監(jiān)督進行了積極探索，取得了一定成績，并積累了豐富的經(jīng)驗。在新時期進一步加強黨內(nèi)監(jiān)督，必須優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力配置，充分發(fā)揚民主，增強全體黨員黨內(nèi)監(jiān)督意識，進一步健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，多途徑促進黨內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合。

[關(guān)鍵詞]中國共產(chǎn)黨 黨內(nèi)監(jiān)督 歷史考察

黨內(nèi)監(jiān)督是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，也是全面從嚴治黨的重要保障。中國共產(chǎn)黨從成立之日起就重視黨的紀律和監(jiān)督工作。新中國成立以后，面對新情況、新問題，中共對黨內(nèi)監(jiān)督進行了積極的探索，取得一定成績，積累了豐富經(jīng)驗。然而，隨著世情、國情、黨情的深刻變化，新形勢下黨內(nèi)監(jiān)督也呈現(xiàn)出一系列突出矛盾和問題。加強黨內(nèi)監(jiān)督，應(yīng)進一步探索新時期黨內(nèi)監(jiān)督的新思路、新方法，增強黨在長期執(zhí)政條件下自我凈化、自我完善、自我革命、自我提高能力，確保我黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。

一、新中國成立以來黨內(nèi)監(jiān)督的歷史考察

（一）新中國成立初至十一屆三中全會前的黨內(nèi)監(jiān)督情況。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨“已經(jīng)從一個領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為一個領(lǐng)導(dǎo)人民掌握著全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨”[1]p508，黨的主要任務(wù)也由領(lǐng)導(dǎo)廣大人民開展革命斗爭轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)全國人民開展社會主義建設(shè)。為了搞好黨的自身建設(shè)，適應(yīng)新的任務(wù)需要，新中國成立以后至十一屆三中全會前，中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)監(jiān)督進行了積極的探索，取得了一定成績，黨內(nèi)監(jiān)督實踐在曲折中獲得初步發(fā)展。

第一，深化了對黨內(nèi)監(jiān)督重要性的認識。新中國成立后，面對新的使命和任務(wù)，我們黨越來越認識到加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要性。毛澤東認為，要跳出人亡政息的“歷史周期律”，必須讓人民來監(jiān)督政府。鄧小平對黨執(zhí)政以后脫離群眾的危險有著深刻的認識。1957年4月8日，他在西安干部會上的報告中指出：“如果我們不接受監(jiān)督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤。”[2]p270這些論述表明，當時的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人認識到，如果監(jiān)督不力，黨就會犯大錯誤，就會有人亡政息的危險。在此基礎(chǔ)上，黨中央和毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人強調(diào)對高級干部的監(jiān)督，認為只有嚴厲打擊和懲處位高權(quán)重、腐化變質(zhì)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，才能產(chǎn)生強大的震懾力，才能整頓好黨的作風(fēng)。

第二，初步建立了黨內(nèi)監(jiān)督體制。1949年11月，中共中央作出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，成立了中央紀律檢查委員會，地方縣級以上紀委也先后成立。1950年2月，中央作出《關(guān)于各級黨的紀律檢查委員會領(lǐng)導(dǎo)問題的指示》，明確了紀檢部門的職權(quán)，規(guī)定紀委“是各級黨委的一個工作部門，猶如各級黨的宣傳部和組織部一樣”[3]p19。這意味著各級紀委只是同級黨的附屬機構(gòu)，紀委也不能領(lǐng)導(dǎo)下級的工作，監(jiān)督工作局限性較大。1955年3月，黨的全國代表會議通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定以監(jiān)察委員會代替原有的紀律檢查委員會，其職責(zé)是加強對各級黨組織和黨員干部執(zhí)行黨的路線、政策的監(jiān)督工作。這表明黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)職權(quán)得到擴大，地位也得到了提高。黨的八大把黨的監(jiān)察委員會作為必須設(shè)立的紀律檢查機構(gòu)用黨章加以固定，使黨內(nèi)監(jiān)督范圍進一步擴大，同時進一步確立黨內(nèi)專門監(jiān)督機關(guān)在上下級關(guān)系上的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，并將七大規(guī)定的監(jiān)督機構(gòu)在本級黨委“指導(dǎo)”下工作修改為“領(lǐng)導(dǎo)”下工作，黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)開始出現(xiàn)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”工作模式。

第三，制定了黨內(nèi)監(jiān)督具體制度。這一時期，雖然沒有對黨內(nèi)監(jiān)督作出明確的制度規(guī)定，但在一定程度上建立完善了黨內(nèi)監(jiān)督相關(guān)制度，比如黨代會常任制、選舉制等。黨代會常任制的實行是落實黨內(nèi)監(jiān)督的一項根本改革舉措。鄧小平在1956年9月黨的八大上《關(guān)于修改黨章的報告》中指出：“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)”[2]p233。與此相適應(yīng)，全國、省級和縣級的代表大會每年開會一次，黨的最重要的決定都可以經(jīng)過代表大會討論。由于實行代表常任制，在代表大會閉會期間黨代表也可以監(jiān)督黨的機關(guān)的工作，但這種設(shè)想沒有能夠得到堅持。為促進黨內(nèi)民主，保證有效選舉，黨的八大對選舉制度進行了完善，規(guī)定要經(jīng)過自由的充分討論再確定候選人名單，選舉時“采取無記名投票方式，并且切實保障選舉人有批評、不選和調(diào)換每一個候選人的權(quán)利”[4]p226。

十年“文化大革命”時期，黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)形同虛設(shè)，黨內(nèi)政治生活陷入混亂，對黨內(nèi)監(jiān)督的探索幾乎完全停滯。

（二）十一屆三中全會至黨的十六大，黨內(nèi)監(jiān)督的全面恢復(fù)與發(fā)展。以黨的十一屆三中全會為標志，黨內(nèi)監(jiān)督進入了新的發(fā)展階段。在帶領(lǐng)全國人民建設(shè)中國特色社會主義的征程中，我黨認真總結(jié)新中國成立以來黨內(nèi)監(jiān)督正反兩方面的歷史經(jīng)驗，以改革創(chuàng)新精神加強黨內(nèi)監(jiān)督。

第一，對黨內(nèi)監(jiān)督的重要性有了進一步認識。黨的十一屆三中全會撥亂反正，總結(jié)了“文化大革命”十年黨內(nèi)監(jiān)督缺失給黨和國家?guī)淼膽K痛教訓(xùn)，深刻認識到黨內(nèi)監(jiān)督具有不可替代性，并把其視為新中國成立以來十大經(jīng)驗之一，凸顯黨內(nèi)監(jiān)督的重要地位。1986年9月，中共中央在《關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》中第一次明確提出了“黨內(nèi)監(jiān)督”的概念，并在十三屆六中全會上正式提出制定黨內(nèi)監(jiān)督條例以加強黨內(nèi)監(jiān)督。此外，明確了黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象。鄧小平早在1962年11月就強調(diào)，“黨要管黨，一管黨員，二管干部。對執(zhí)政黨來說，黨要管黨，最關(guān)鍵的是干部問題，因為許多黨員都在當大大小小的干部”[2]p328。1986年1月他進一步指出：“越是高級干部，越是名人，他們的違法事件越要抓緊查處，因為這些人影響大，犯罪危害大。”[5]p152這些論述表明，領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部成了黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象。

第二，黨內(nèi)監(jiān)督體制得到恢復(fù)與發(fā)展。一是恢復(fù)和建立了黨的專門監(jiān)督機構(gòu)。黨的十一屆三中全會恢復(fù)并選舉了中央紀律檢查委員會，之后全國各級紀律檢查機構(gòu)也相繼建立起來，形成了一個比較完善的紀檢機構(gòu)系統(tǒng)。二是提高了紀律檢查機構(gòu)的監(jiān)督地位，確立了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。1980年2月，中共中央批準了中紀委《關(guān)于改變省、市、自治區(qū)及以下各級黨委紀委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的請示報告》，將各級紀委受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)修改為受同級黨委和上級紀委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。黨的十三大進一步明確了黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。三是建立了黨內(nèi)與黨外監(jiān)督的聯(lián)系機制。1988年中紀委三次會議提出要形成統(tǒng)一的監(jiān)督體系，隨后中紀委通過的《關(guān)于加強黨風(fēng)和廉政建設(shè)的意見》中指出，“必須在黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由有關(guān)職能機關(guān)組成協(xié)調(diào)小組，建立聯(lián)席會議制度”[6]p669。

第三，黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設(shè)得到了重視。一是黨內(nèi)集體領(lǐng)導(dǎo)制度和選舉制度得到了恢復(fù)和發(fā)展。十一屆三中全會明確規(guī)定實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合的制度。之后，黨的十四大、十五大都明確規(guī)定了集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責(zé)、少數(shù)服從多數(shù)的原則，為推進黨內(nèi)民主提供了制度保障；黨內(nèi)選舉也逐步實現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展，十三大通過的新黨章明確規(guī)定可以直接采用差額選舉方法進行正式選舉，十五大對黨內(nèi)選舉作出一系列具體規(guī)定，我黨還先后制定了《選舉法》和《選舉工作條例》以保障黨內(nèi)選舉有效實行。二是圍繞著黨內(nèi)監(jiān)督制定了一系列具體規(guī)定，例如《中央紀律檢查委員會關(guān)于處理檢舉、控告和申訴的若干規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例（試行）》《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》（1980）等。

（三）黨的十六大以來黨內(nèi)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化。進入新世紀以來，國內(nèi)外形勢發(fā)生了深刻的變化。面對新形勢，結(jié)合監(jiān)督工作存在的矛盾與問題，我們黨重點在制度化、規(guī)范化方面進行了新的探索。

第一，紀委職權(quán)的擴大和體制的健全。黨的十六大在關(guān)于黨的各級紀律檢查委員會的主要工作任務(wù)中增加了組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的新職能，在黨的紀律檢查機關(guān)的經(jīng)常性工作規(guī)定中增加了對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力加強監(jiān)督和保障黨員權(quán)利兩項內(nèi)容。黨的十八大以來，對紀律檢查委員會的職能定位為“監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)”，以減少職能交叉。2016年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》將黨的各級紀律檢查委員會確定為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)。

為增強監(jiān)督力度，中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)行的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)上，進行了創(chuàng)新和改革。一是加強巡視工作。2002年黨的十六大作出“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”的重大決定，從2003年8月起，中央紀律檢查委員會和中央組織部聯(lián)合向全國派出巡視組，重點對省級領(lǐng)導(dǎo)班子展開巡視。隨后，對市、縣一級黨政班子的巡視工作也陸續(xù)展開。黨的十七大黨章修正案在“黨的組織制度”一章中，增寫了黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度的內(nèi)容，把巡視制度以黨內(nèi)根本大法的形式確立下來。2015年8月，中共中央正式頒布實施《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》。2016年，中央巡視機構(gòu)在制度建設(shè)上邁出了新步伐，審議了《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》《中央巡視組工作規(guī)則》《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》《關(guān)于被巡視黨組織配合中央巡視組開展巡視工作的規(guī)定》等4項制度，確保巡視工作有規(guī)可依、有章可循。二是對派駐機構(gòu)實行垂直管理。自2004年起，中央紀委與監(jiān)察部對派駐機構(gòu)全部實行統(tǒng)一管理，即對派駐機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制改為由中央紀委、監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)，從而使各級紀委監(jiān)督更加有力。黨的十八屆三中全會《決定》進一步指出，要改革黨的紀檢體制，推動黨的紀檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化、程序化和制度化，并提出了強化紀委垂直領(lǐng)導(dǎo)、查辦案件“雙報告制度”、紀委領(lǐng)導(dǎo)“選任權(quán)上移制度”等一系列具體舉措，破解了原有體制存在的痼疾。

第二，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系不斷完善。2003年12月31日《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》正式頒布，這是中國共產(chǎn)黨成立以來第一部關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的專門法規(guī)。隨著形勢發(fā)展需要，對條例進行了修訂。2016年10月27日《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》頒布施行，它的出臺標志著黨內(nèi)監(jiān)督在走向規(guī)范化、制度化的過程中邁入一個新階段。此外，我們黨陸續(xù)出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》等一系列規(guī)章制度的出臺推動了黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的體系化。另外，2016年密集出臺的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》以及《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，與《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》互為補充，構(gòu)成黨內(nèi)監(jiān)督的制度基礎(chǔ)。

二、新世紀新階段進一步加強黨內(nèi)監(jiān)督的對策思考

新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)積累了十分豐富而寶貴的經(jīng)驗，取得了顯著成績。但是當前黨內(nèi)監(jiān)督并非十全十美，仍存在一些突出問題，比如貫徹執(zhí)行民主集中制不足，黨員黨內(nèi)監(jiān)督意識不強，黨內(nèi)外監(jiān)督協(xié)調(diào)性欠缺，等等。針對這些問題，必須采取行之有效的對策，全面提高黨內(nèi)監(jiān)督的科學(xué)化水平。

（一）優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力配置，充分發(fā)揚民主。優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力配置是加強黨內(nèi)監(jiān)督的前提。當前，一些地方普遍存在權(quán)力過于集中的現(xiàn)象，有的地方一把手集黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，這導(dǎo)致了同級紀委監(jiān)督不到位，黨委及一把手往往成為監(jiān)督的盲區(qū)。因此，要優(yōu)化配置黨內(nèi)權(quán)力，就要使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既互相制約又相互協(xié)調(diào)，對黨代會、全委會、常委會、紀委的相互關(guān)系進行合理定位，以提高黨內(nèi)監(jiān)督的有效性。

一是改革和完善黨的代表大會制度。黨的代表大會處于核心地位，是檢驗黨內(nèi)權(quán)力合法性的基礎(chǔ)。要充分發(fā)揮黨代會的作用，首先要處理好黨代會、全委會、常委會的關(guān)系。黨的十八大通過的《黨章》第二章第十條規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責(zé)并報告工作?！奔袋h代會領(lǐng)導(dǎo)黨委會、黨委會領(lǐng)導(dǎo)常委會，但現(xiàn)實運行中往往以常委會為核心，形成了“常委會——全委會——黨委會”的顛倒權(quán)力鏈。因此，為保障黨代會發(fā)揮作用，應(yīng)保證黨代會按期召開，并認真審議同級黨委工作報告，開誠布公地指出存在問題，避免只說成績，不敲警鐘。其次，探索推行黨代會常任制。目前，從中央到地方都是每五年召開一次黨的全國代表大會，閉會期間由中央政治局或是黨的各級委員會行使同級最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，易造成權(quán)力過分集中。因此，可逐步推行黨代會年會制，并借鑒人民代表大會制度，設(shè)立黨代會常務(wù)委員會，作為黨代會閉會期間的常設(shè)機構(gòu)。

二是理順紀檢機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制。當前黨內(nèi)監(jiān)督存在的現(xiàn)實問題之一即是：中央紀律檢查委員會對中央委員會監(jiān)督難，中央以下各級紀律檢查委員會對同級黨委及其成員監(jiān)督難。為此，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》提出：“執(zhí)紀審查工作以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和執(zhí)紀審查情況在向同級黨委報告的同時向上級紀委報告，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主?！盵7]p56為落實雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，首先要保證紀檢機關(guān)的權(quán)力地位。黨的代表大會同時選舉產(chǎn)生黨委和同級紀委，二者都要向黨的代表大會負責(zé)并報告工作，同級黨委和紀委的關(guān)系作出適當調(diào)整。其次，擴大紀委監(jiān)督權(quán)限。紀委可以參加同級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的任何會議，有權(quán)查閱相關(guān)資料文件，紀委作出的決定，同級黨委無權(quán)否決。同時，紀委的人、財、物權(quán)要有相對獨立性，紀委工作人員的編制、調(diào)動等由上級紀委會同組織部門共同考察決定，工資福利報酬由地方財政足額撥付，業(yè)務(wù)經(jīng)費可由上級紀委劃撥。

（二）增強全體黨員黨內(nèi)監(jiān)督意識。黨內(nèi)監(jiān)督意識是加強黨內(nèi)監(jiān)督的思想基礎(chǔ)，增強全體黨員黨內(nèi)監(jiān)督意識是開展好黨內(nèi)監(jiān)督工作的基本前提?，F(xiàn)階段，黨內(nèi)監(jiān)督意識總體來說仍比較薄弱，不同程度存在“四不”現(xiàn)象，即“不愿監(jiān)督”“不會監(jiān)督”“不敢監(jiān)督”“不懂監(jiān)督”；一些領(lǐng)導(dǎo)干部“官本位”思想嚴重，消極對待監(jiān)督，甚至搞打擊報復(fù)。因此，為了提高監(jiān)督水平，有效開展監(jiān)督工作，必須增強全體黨員的黨內(nèi)監(jiān)督意識。

一是對黨員進行廣泛而深入的教育。增強黨內(nèi)監(jiān)督意識，基礎(chǔ)是教育。通過耐心細致的宣傳教育工作，使廣大黨員認識到新時期加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要性和迫切性，以解決“不愿監(jiān)督”的問題；通過加強黨內(nèi)監(jiān)督理論知識以及相關(guān)法規(guī)制度的普及教育，使黨員了解和掌握黨內(nèi)監(jiān)督的目標、原則、任務(wù)等基本問題，以解決“不會監(jiān)督”的問題；通過黨紀黨規(guī)的學(xué)習(xí)，使黨員認識到監(jiān)督不僅僅是黨員的義務(wù)，更是黨員的權(quán)利，以解決“不敢監(jiān)督”的問題；通過對馬克思主義相關(guān)原理的學(xué)習(xí)，使黨員能把握黨內(nèi)監(jiān)督的基本規(guī)律，并運用科學(xué)方法進行有效監(jiān)督，以解決“不懂監(jiān)督”的問題。同時，廣大黨員特別是黨員干部均為監(jiān)督主客體的統(tǒng)一，要主動接受來自黨組織和普通黨員的監(jiān)督，沒有脫離黨內(nèi)監(jiān)督的特殊黨員。

二是營造良好的黨內(nèi)監(jiān)督環(huán)境。良好的黨內(nèi)監(jiān)督環(huán)境，是強化黨員監(jiān)督意識的外在保障。首先，要保障黨員的民主權(quán)利，例如知情權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)等，使黨員能夠通過正常渠道反映問題，并及時反饋處理，在黨內(nèi)形成倡導(dǎo)監(jiān)督、支持監(jiān)督、保護監(jiān)督的濃厚氛圍。對那些侵犯黨員民主權(quán)利，搞打擊報復(fù)等行為，必須按照黨紀黨規(guī)進行嚴肅處理，對敢于反映問題、敢于較真、敢于斗爭的黨員給予支持和保護。其次，開好黨內(nèi)民主生活會。黨內(nèi)民主生活會要避免流于形式，要敢于揭露和糾正工作中存在的問題，給黨員提供一個開展批評和自我批評、相互監(jiān)督的平臺。

（三）進一步健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。鄧小平指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全面性、穩(wěn)定性和長期性?！盵8]p333新中國成立以來特別是改革開放30多年來黨內(nèi)監(jiān)督工作的實踐表明，實現(xiàn)監(jiān)督工作的制度化，是黨內(nèi)監(jiān)督工作持久性、有效性的重要保障。長期以來，我黨制定了許多黨內(nèi)法規(guī)，使得黨內(nèi)監(jiān)督工作不斷規(guī)范化、科學(xué)化，但有些內(nèi)容宏觀性、原則性較強，可操作性不強，比如“嚴肅追究責(zé)任”“嚴肅查處”“一般不得”等，但是對“嚴肅”“一般”等的規(guī)定不是很明確。另外，相關(guān)制度法規(guī)往往缺少配套的專項實施細則，具有預(yù)防功能的制度法規(guī)沒有系統(tǒng)建立。針對存在的問題，要不斷健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，形成有效監(jiān)督全體黨員的切實可行的制度體系。

一是貫徹落實《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。新修訂的《條例》，對黨內(nèi)監(jiān)督的指導(dǎo)思想、基本原則、監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對象、監(jiān)督方式等重要問題作出規(guī)定，進一步明確了黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)、權(quán)力、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對監(jiān)督專責(zé)機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督也作出了明確而具體的規(guī)定，形成了一個比較完善的監(jiān)督體系?！稐l例》中也明確了一系列黨內(nèi)監(jiān)督具體制度，比如巡查制度、談話制度、個人有關(guān)事項報告制度、領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項記錄制度等，織起了嚴密的制度之網(wǎng)。下一步，應(yīng)陸續(xù)出臺配套法規(guī)制度，比如細化黨員權(quán)利義務(wù)規(guī)定、加強對違規(guī)行為的追究等。

二是堅持民主集中制，強化黨內(nèi)監(jiān)督機制?！稐l例》指出：“黨內(nèi)監(jiān)督必須貫徹民主集中制，依規(guī)依紀進行，強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級監(jiān)督作用?！盵7]p45首先，強化自上而下的監(jiān)督。巡視監(jiān)督即是中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委一屆任期內(nèi)，對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視。要不斷深化派駐監(jiān)督全覆蓋，推動巡視工作向縱深發(fā)展。其次，改進自下而上的監(jiān)督。自下而上的監(jiān)督主要涉及黨員群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。應(yīng)改革和完善黨內(nèi)選舉制度，例如候選人提名制度、差額選舉制度等，選舉前、選舉中、選舉后要對被選舉人的基本情況充分公示；推進黨務(wù)公開，黨務(wù)公開的內(nèi)容、程序、方式等要進一步規(guī)范化，確保黨員的監(jiān)督權(quán)。要加強對重點對象的監(jiān)督?！稐l例》明確規(guī)定，“黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部”[7]p47。因此，要嚴格執(zhí)行干部考察考核制度，通過舉行聽證會、公開競選等有效方式實現(xiàn)對權(quán)力的動態(tài)監(jiān)督。最后，發(fā)揮同級監(jiān)督作用。同級監(jiān)督主要涉及紀委對同級黨委的監(jiān)督，以及黨委內(nèi)部成員之間的監(jiān)督。要堅持民主集中制，實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合。也要嚴格黨的組織生活制度，確保黨的組織生活經(jīng)常、認真、嚴肅。

（四）多途徑促進黨內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合。黨內(nèi)監(jiān)督是黨自身進行的自我約束和完善，監(jiān)督的主客體都是來自黨的內(nèi)部，屬于“同體監(jiān)督”，是黨組織自我完善、自我發(fā)展的重要方式。為了使監(jiān)督工作更有效，必須把黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，即黨內(nèi)監(jiān)督同國家專門機關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督相結(jié)合，以形成監(jiān)督合力。從目前情況來看，黨外監(jiān)督雖發(fā)揮了一定作用，但仍存在監(jiān)督積極性不高、監(jiān)督不到位等問題，導(dǎo)致黨內(nèi)外監(jiān)督協(xié)調(diào)不足。因此，應(yīng)逐步構(gòu)建以國家專門機關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等全方位的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，推進監(jiān)督工作順利開展。

一是黨內(nèi)監(jiān)督與國家專門機關(guān)監(jiān)督相結(jié)合?！稐l例》指出：“各級黨委應(yīng)當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督?！盵7]p62其中，人大是最高層次和最具權(quán)威性的監(jiān)督。支持和保證人大的監(jiān)督職能已成為強化黨內(nèi)監(jiān)督的迫切需要。黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)自覺地接受人大及其常委會的監(jiān)督。同時，要厘清黨委、人大常委會和政府的職能權(quán)限，并進一步完善人大監(jiān)督政府的法律、制度和程序，以強化人大的監(jiān)督職能。此外，要積極穩(wěn)妥推進國家監(jiān)察體制改革，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，加強黨對國家監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善黨和國家的自我監(jiān)督。

二是黨內(nèi)監(jiān)督與民主黨派監(jiān)督相結(jié)合。充分發(fā)揮民主黨派的監(jiān)督作用，既是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是新形勢下加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的需要。加強民主黨派的監(jiān)督，首先要貫徹落實中央有關(guān)文件精神，執(zhí)行有關(guān)民主監(jiān)督的文件規(guī)定，支持民主黨派履行監(jiān)督職能。其次，完善民主監(jiān)督相關(guān)機制，主要包括知情、溝通、反饋、落實等機制。知情是監(jiān)督的前提，在此基礎(chǔ)上暢通溝通渠道，對正確的意見和建議應(yīng)予以采納、抓緊落實，如未采納應(yīng)加以解釋。最后，加強民主黨派自身建設(shè)，提高參政議政能力。民主黨派要勤于監(jiān)督、善于監(jiān)督、敢于監(jiān)督，不斷提高監(jiān)督質(zhì)量和水平。

三是黨內(nèi)監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合。群眾監(jiān)督是社會監(jiān)督的主體，是一種廣泛而深入的監(jiān)督。新形勢下要充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。首先，要出臺法規(guī)制度保護群眾的檢舉權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)等。其次，利用政務(wù)公開欄、新聞發(fā)布會、政府網(wǎng)站等多種形式，公開相關(guān)政務(wù)信息，保障群眾的知情權(quán)。最后，拓寬監(jiān)督渠道。黨委和政府可通過設(shè)置群眾意見箱、公開熱線電話、定期或不定期召開民主評議會等方式，認真聽取群眾的意見和建議，并及時把相關(guān)內(nèi)容公開發(fā)布。除了群眾監(jiān)督，也要充分發(fā)揮共青團、婦聯(lián)、工會等社會團體的重要作用。

四是黨內(nèi)監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合。輿論監(jiān)督是監(jiān)控權(quán)力的“利劍”。通過網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等輿論工具進行信息傳播，形成強大的社會輿論，是實施監(jiān)督的有效渠道，因此，要不斷提高輿論監(jiān)督的水平，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。首先，要堅持正確導(dǎo)向。輿論監(jiān)督要始終堅持黨性和人民性的統(tǒng)一，從維護群眾利益出發(fā)，針對群眾關(guān)心的現(xiàn)實問題開展有效監(jiān)督。其次，要堅持實事求是的態(tài)度。報道內(nèi)容要客觀、真實，堅持辯證的思維方式，并注重對典型案例進行剖析，發(fā)揮警示作用。最后，要依法開展輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督要以憲法和法律為準繩，通過合法途徑獲取新聞素材，因此，要加強新聞立法工作，推動輿論監(jiān)督法治化?！?/p>

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責(zé)任編輯/張榮輝