彭金道

[提要] 隨著新型城鎮(zhèn)化建設的推進，地方政府債務形勢嚴峻，基礎建設資金缺口巨大，運用PPP化解地方政府債務風險是當前迫切需要解決的問題。本文在闡明安徽省地方政府債務及運用PPP模式現(xiàn)狀基礎上，分析實際PPP項目運作中存在的問題，最后提出PPP模式下安徽省地方政府債務風險治理對策。

關鍵詞：PPP；地方政府債務；債務風險；資產(chǎn)證券化

基金項目：2016年度安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目：“PPP模式下安徽省地方政府債務風險管理研究”（編號：AHSKY2016D26）

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年2月10日

一、引言

2015年11月習近平首次提出 “供給側改革”，強調(diào)“著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，推動我國社會生產(chǎn)力水平實現(xiàn)整體躍升?！爆F(xiàn)階段，經(jīng)濟增長內(nèi)生動力弱化，經(jīng)濟下行壓力增大，防范和化解地方政府債務風險迫在眉睫。2013年以來，國務院、發(fā)改委、財政部等頒文發(fā)布相關PPP（政府與社會資本合作）政策，鼓勵引入市場化機制，引進先進的管理模式，提升資源配置效率。PPP模式的推廣、運用，吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和服務供給，培育經(jīng)濟增長的新動力。PPP模式化解地方政府債務風險的關鍵是提升債務資金配置效率，引進先進的管理模式和機制。

供給側改革背景下，應當破解市場沒有很好發(fā)揮配置資源決定性作用等難題，資源的汲取與分配呈現(xiàn)高效率方式。PPP能提高資源使用效能，促進投資主體多元化，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府機構和民間機構各自優(yōu)勢，協(xié)調(diào)相關各方的利益，風險分配較合理。但是，PPP項目建設周期較長，投資額大，項目運作過程中易可能面臨諸多風險：融資風險、技術風險、運營風險等。運用PPP模式化解地方政府債務風險的實踐中，協(xié)調(diào)項目參與者相關方利益，構建合理的風險分擔機制是至關重要的。

梳理現(xiàn)有研究成果，關于PPP項目風險分擔的研究主要體現(xiàn)在：（1）關于PPP項目風險分擔研究方法的探究，主要有調(diào)查問卷法、構建數(shù)學模型法、層次分析法、博弈論方法和案例分析法；（2）關于PPP項目風險分擔研究體系的構建。基于霍爾三維空間結構PPP項目風險分擔的三維體系分別為：主體維、過程維和內(nèi)容維；（3）關于PPP項目風險分擔研究內(nèi)容的探討，主要集中在風險識別、風險評估以及風險分擔方法。

二、安徽省地方政府債務及PPP運用現(xiàn)狀

（一）安徽省地方政府債務現(xiàn)狀。地方政府債務擴張是多種因素造成的：地方經(jīng)濟發(fā)展、體制轉(zhuǎn)型、財稅制度約束和地方政績競爭等。目前，我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型時期，地方政府承擔公共服務和公共基礎設施建設任務，需要大量資金。由于新型城鎮(zhèn)化建設的巨額融資需求、財政收入增速趨緩而支出剛性增加，地方政府債務風險增加，防范和化解地方政府債務風險引起社會的關注。安徽地方政府債務主要集中于市縣級，地方政府債務余額在全國處于中游，總體上看債務風險可控。2015年安徽首次發(fā)行地方債312億元，納入一般公共預算管理，重點用于智慧城市建設、棚戶區(qū)改造等重大公益性項目支出。隨后成功發(fā)行第二批政府置換債券逾350億元。安徽省2016年整體債務率中等偏上。據(jù)統(tǒng)計，安徽省整體債務率209%，銅陵市、馬鞍山市和亳州市在地級市中債務率居于較高水平。

安徽省出臺相關政策嚴格控制地方政府債務風險。安徽省財政廳印發(fā)《安徽省地方政府債務風險評估和預警暫行辦法》（財債[2015]2022號），對地方政府債務風險評估、預警及債務風險指標體系等作出規(guī)定。將地方政府性債務管理納入干部政績考核，明確規(guī)定地方政府債務“怎么借、怎么管、怎么控”，各級政府對本地區(qū)地方債務負責，原則上省政府不救助。伴隨著供給測結構性改革的推進，改變以往財政資金“政府包攬式”投入模式，提升資金使用效率，建立多元化資金投入機制。

（二）安徽省PPP模式運用現(xiàn)狀。PPP即政府和社會資本合作，最早由英國政府1982年提出，不僅是一種融資模式，而且是體制機制的創(chuàng)新。自英國20世紀80年代在公共部門運用PPP后，在基礎設施及公共服務領域成為世界范圍內(nèi)發(fā)展最快的新的機制。

制度變革、結構優(yōu)化和要素升級是中國經(jīng)濟發(fā)展新動力。PPP能轉(zhuǎn)變政府職能，有效發(fā)揮市場資源配置效應。2013年以來，我國陸續(xù)密集出臺相關政策，鼓勵地方政府推廣運用PPP模式，支持新型城鎮(zhèn)化建設，改進政府公共服務。安徽在全國范圍內(nèi)是較早推介運用PPP的，合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權益轉(zhuǎn)讓項目是安徽首次運用PPP模式的項目。

近年來，安徽積極穩(wěn)妥推進PPP模式，取得明顯成效。安徽省財政廳成立PPP工作領導小組，召開專題會議，專項研究推動PPP項目的開展。嚴格規(guī)范管理，監(jiān)控PPP支出，強化PPP信息平臺管理，防控財政風險。注重PPP項目全過程管理：首先，精選謀劃項目；其次，對納入財政部PPP信息平臺管理的項目專門建立工作臺賬，將PPP項目執(zhí)行情況納入廳領導調(diào)研的重要內(nèi)容。同時，組織專項督查，及時總結項目經(jīng)驗，加強政策引導，調(diào)動民間資本參與積極性。目前，已通過物有所值評價和財政承受能力論證的信息平臺的安徽省項目155個，總投資額1，877億元，已落地47個項目。其中，入選財政部10個示范項目案例的有池州市污水處理及市政排水和安慶市外環(huán)北路項目。

三、PPP模式運用中存在的問題

作為一種公共部門和社會資本合作的模式，PPP能夠緩解財政資金的不足，提升資源配置效率，引進先進管理模式和技術。英國、加拿大等國家廣泛應用PPP，近年來我國也在推廣使用。安徽在運用PPP模式方面已取得一定成效，但是存在一些尚待解決的問題。

（一）契約精神薄弱。作為一種公私合作模式，PPP的典型特征是：項目責任的整合、項目風險的轉(zhuǎn)移和長期締約的不完全性。由于PPP項目投資期限長（一般10～30年），外界的政治環(huán)境具有不確定性，加上市場環(huán)境的瞬息萬變，導致PPP合約的不完全性，而PPP項目的全程運行都以合約約束。由此看來，PPP項目在全周期內(nèi)需要項目參與者注重契約精神，注重合同的執(zhí)行。在中國特殊的制度背景下，政府處于主導地位，加上背負較大的地方債務壓力，招商引資時積極承諾，項目建設運營后卻不能按照合同執(zhí)行。特別是當政府換屆或政策調(diào)整時，地方政府存在違約風險。

（二）風險共擔機制欠合理。“利益共享、風險共擔、長遠合作”是PPP項目的特點，而影響PPP項目成功與否的重要因素之一是公平合理的風險分擔。社會資本承擔PPP項目的設計、建設、維護的風險，政府則承擔項目的審批延誤風險、稅收調(diào)整風險、土地獲取風險、利率風險、外匯風險、收費變更風險等。PPP項目從開始到結束面臨來自系統(tǒng)外和系統(tǒng)內(nèi)復雜的風險，還有不確定的臨時風險，這使得預測風險不易。政府可能利用其強勢地位把風險更多地推給私營企業(yè)，導致風險分配不均。

（三）融資困難。由于PPP項目時間跨度長，項目的建設運營期間會經(jīng)歷各種不確定風險，同時資金流動性差，導致以民間資本為代表的社會資本參與熱情降低。金融機構提供貸款的興致不高，因為融資機構貸款需要擔保且要求較高的項目資本金比例，但是實際的PPP項目運行期間存量資產(chǎn)有限，只能作有限的抵押。

四、PPP模式下安徽省地方政府債務風險治理對策

（一）加強PPP法治建設?，F(xiàn)實中，PPP參與方多數(shù)沒有訂立完備的契約，政府的強勢威懾降低了項目的合作效率。PPP是基于合約的公私合作的過程，公私雙方的風險分擔等需以契約的形式明確。當裁判員兼運動員的政府發(fā)生違約時，如何處理？加強PPP模式法治建設是關鍵。賈康（2014）認為，在法治的籠子下，公私資本根據(jù)契約進行合作，地位是對等的。同時，設計有效的制度，杜絕政府扮演裁判員兼運動員角色。

（二）構建PPP風險管控機制。PPP立項前期需要充分的項目論證，考察其蘊含的風險。2015年財政部制定《PPP物有所值評價指引（試行）》，判斷PPP在提供公共產(chǎn)品方面能否替代傳統(tǒng)的投資運營方式。為了控制PPP風險，構建PPP風險管控機制是必要的。根據(jù)風險分擔原則，由最具有控制力的一方分擔相應的風險，風險大小與回報多少相配比。從風險因素的不確定性出發(fā)，構建基于隨機合作博弈理論的共擔風險的最優(yōu)分擔比例決策模型，解決政府、企業(yè)和社會多方責任和風險的分擔問題。

（三）推進PPP資產(chǎn)證券化。為推動PPP資產(chǎn)證券化融資，發(fā)改委和證監(jiān)會于2016年12月聯(lián)合發(fā)布《關于推進傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關工作的通知》。目前，眾多PPP項目存在兩個痛點：項目周期過長和流動性較差，令社會投資人參與熱情不足，對項目投資持觀望態(tài)度。資產(chǎn)證券化可祛除PPP痛點，能疏通融資瓶頸，盤活項目資產(chǎn)，提升資金使用效率，且具有表外融資功能，可以隔離風險，有利于PPP模式持續(xù)健康的發(fā)展。

PPP項目資產(chǎn)證券化需循序漸進地推行。美國等西方國家推行資產(chǎn)證券化數(shù)十年，而我國尚處于起始階段，應嚴格防范行業(yè)風險。應加快PPP資產(chǎn)證券化相關制度創(chuàng)新，完善資產(chǎn)評估制度以及信用評級制度。加強地方政府誠信度，構建完整的信用鏈條。

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