◎ 楊保軍 顧宗培

“推廣街區(qū)制”的規(guī)劃思辨

◎ 楊保軍 顧宗培

2016年2月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中明確了“推廣街區(qū)制”和“開放封閉小區(qū)”為我國(guó)住宅未來(lái)發(fā)展的方向。在《意見》印發(fā)后，與之相關(guān)的內(nèi)容也成為公眾和城市規(guī)劃專業(yè)領(lǐng)域共同關(guān)注的焦點(diǎn)。本文在解讀《意見》的基礎(chǔ)上，深入探討“推廣街區(qū)制”在圍墻設(shè)置、街區(qū)尺度、街道活力、產(chǎn)權(quán)劃分、社會(huì)公平等方面引發(fā)的一系列爭(zhēng)議，并進(jìn)一步提出當(dāng)前在城市規(guī)劃中“推廣街區(qū)制”的實(shí)施路徑。

街區(qū)制 開放街區(qū) 空間尺度 封閉小區(qū)

一、 背景

開放街區(qū)是不同于封閉小區(qū)的一種住區(qū)開發(fā)模式，反映了現(xiàn)代化城市開放性的內(nèi)在要求。開放街區(qū)既是國(guó)際通行的做法，在我國(guó)也是自古有之。2016年2月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（下文簡(jiǎn)稱《意見》）提出：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用?！泵鞔_了“推廣街區(qū)制”和“開放封閉小區(qū)”是我國(guó)住宅未來(lái)發(fā)展的方向。在《意見》印發(fā)后，與之相關(guān)的內(nèi)容也成為公眾和城市規(guī)劃專業(yè)領(lǐng)域共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

本文在解讀《意見》的基礎(chǔ)上，深入探討“推廣街區(qū)制”引發(fā)的一系列爭(zhēng)議，并進(jìn)一步提出當(dāng)前“推廣街區(qū)制”的實(shí)施路徑。

二、解讀《意見》

（一）發(fā)展“開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)”

《意見》提出要推動(dòng)發(fā)展更加“開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)”，給我國(guó)未來(lái)城市住區(qū)開發(fā)模式指明了方向。其中，開放便捷，就是要有利于群眾的出行。城市大規(guī)模的封閉小區(qū)和大院，阻斷了城市的“微循環(huán)”，形成了大量的“斷頭路”，容易引發(fā)交通擁堵，城市有機(jī)的系統(tǒng)聯(lián)系被切割，導(dǎo)致城市的運(yùn)行效率下降。打開封閉的住宅小區(qū)和大院，就是解決這個(gè)問(wèn)題的重要手段；

尺度適宜，就是要使城市形成級(jí)配合理的路網(wǎng)系統(tǒng)和更加人性化的街道空間。尺度過(guò)大的封閉小區(qū)使城市的次干路和支路不連續(xù)，如果能夠開放，可以提高微循環(huán)能力，增加城市宜人的街道空間，豐富人們對(duì)城市的感受；

配套完善，就是使街區(qū)形成居住、商業(yè)、文化、交流等綜合性功能，改變小區(qū)單一的居住功能，既方便居民生活、促進(jìn)交往，也有利于激發(fā)出多樣性活動(dòng)，培育創(chuàng)新的氛圍。街道是城市的寶貴財(cái)富，臨街面的增加，有利于促進(jìn)就業(yè)、繁榮經(jīng)濟(jì)、孕育本土文化、提升城市魅力。一些著名的街道，本身就是城市的一張名片；

鄰里和諧，就是要促進(jìn)社會(huì)各階層的交流和融合，通過(guò)全社會(huì)的努力來(lái)構(gòu)建和諧社會(huì)。封閉的小區(qū)，彼此之間缺乏順暢的溝通和交流，容易造成相互之間的不信任與冷漠，導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系緊張，形成安全隱患。打開封閉的小區(qū)，就是架設(shè)心與心連接的橋梁和紐帶，營(yíng)造互信、互助、互愛(ài)的新風(fēng)尚。

（二）貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念

推廣街區(qū)制，是貫徹落實(shí)中央“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的具體體現(xiàn)。其中，創(chuàng)新，體現(xiàn)在城市開發(fā)建設(shè)理念與方式上。長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣建設(shè)寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、封閉小區(qū)，應(yīng)該根據(jù)新時(shí)期城市發(fā)展特點(diǎn)和要求，轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕〗謪^(qū)、窄馬路、密路網(wǎng)為表征的新模式。這也是城市開發(fā)和管理由粗放走向精細(xì)的體現(xiàn)；

協(xié)調(diào)，體現(xiàn)在局部（小區(qū)建設(shè)）與整體（城市運(yùn)行）的關(guān)系上。封閉小區(qū)的封閉性與現(xiàn)代城市的開放性存在內(nèi)在沖突和矛盾，而街區(qū)制有利于協(xié)調(diào)局部與整體的關(guān)系；

綠色，體現(xiàn)在尺度宜人的街道更有利于步行環(huán)境的營(yíng)造，誘發(fā)更多的綠色出行，重拾人們逛街的樂(lè)趣；

開放，體現(xiàn)在順應(yīng)現(xiàn)代城市開放、包容的本質(zhì)特征。開放空間的多與少、優(yōu)與劣，是城市現(xiàn)代化的一個(gè)重要指標(biāo)。一味通過(guò)封閉小區(qū)來(lái)建設(shè)“安全孤島”，是不可能建成幸福家園的城市；

共享，體現(xiàn)在通過(guò)小區(qū)的開放，使城市的公共資源、空間和設(shè)施，能夠被更多的市民所享用，實(shí)現(xiàn)城市的包容性發(fā)展，也使得各項(xiàng)設(shè)施能夠得到有效利用。

三、“推廣街區(qū)制”的爭(zhēng)議

《意見》發(fā)布后，在全國(guó)范圍內(nèi)引起熱議。人們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，主要集中于圍墻設(shè)置、街區(qū)尺度、街道活力、產(chǎn)權(quán)劃分、社會(huì)公平等五個(gè)方面：

（一）圍墻——內(nèi)外之爭(zhēng)

封閉小區(qū)是當(dāng)前中國(guó)城市最主要的居住空間形式。新中國(guó)成立后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下封閉的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式造就了以工作單位為基本居住單元的城市居住空間，從而形成了“單位大院式”的住宅小區(qū)模式，修建起圍墻和大門，形成相對(duì)封閉的內(nèi)向型空間，同時(shí)在城市中形成了一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的單元。20世紀(jì)80年代到90年代，城市住宅建設(shè)延續(xù)了之前的規(guī)劃思想，并隨著建設(shè)部“城市住宅小區(qū)試點(diǎn)”及“小康住宅示范小區(qū)”等項(xiàng)目的開展，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣開來(lái)。住房制度改革以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的住宅開發(fā)模式雖然改變，但封閉小區(qū)一直是住區(qū)規(guī)劃的主導(dǎo)模式。

在這樣的背景下，“開放封閉小區(qū)”的提出改變了人們對(duì)于居住空間的常規(guī)認(rèn)知，也因此引起人們的熱議。涵蓋諸多內(nèi)容的《意見》甚至一度被簡(jiǎn)單地理解為“拆圍墻”，然而，橫亙于人們心中的那道難以逾越的“圍墻”究竟是什么？

圍墻是封閉小區(qū)的主要特征，它與門禁、安保、監(jiān)控系統(tǒng)一起，將小區(qū)與周邊的城市地區(qū)隔離，形成內(nèi)外之分。許多封閉小區(qū)的支持者強(qiáng)調(diào)圍墻帶來(lái)了“安全”，而這種“安全感”早已被學(xué)者證明為是一種“幻象”。最早對(duì)封閉小區(qū)進(jìn)行研究的美國(guó)學(xué)者布萊克利等（1997）認(rèn)為圍墻事實(shí)上的安全作用微乎其微，“圍墻非常容易被穿過(guò)。封閉式小區(qū)居民尋求安全，但更確切地說(shuō)他們是尋求控制。他們想要控制犯罪和過(guò)境交通，想要隱私、穩(wěn)定與平和……圍墻的存在反復(fù)地暗示著內(nèi)部居民，圍墻之外的世界是危險(xiǎn)的。”①一些對(duì)國(guó)內(nèi)封閉小區(qū)的研究也證明，每年都有大量的犯罪事件是發(fā)生在圍墻之中②，一方面是因?yàn)樗鼈兛梢员蝗溯p易穿過(guò)，另一方面，許多小區(qū)內(nèi)部缺乏保安巡邏，無(wú)法保證真正的“安全”。即便圍墻保證了封閉小區(qū)之內(nèi)的安全，但事實(shí)上也是在將可能存在的安全問(wèn)題和交通問(wèn)題轉(zhuǎn)移到圍墻之外：“一個(gè)區(qū)域中排除的犯罪至少會(huì)有一部分轉(zhuǎn)移到鄰近區(qū)域，一旦門禁為其內(nèi)部居民削減了交通量，車都會(huì)轉(zhuǎn)移到外面的街道?！雹壅缰Z貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主薩繆爾森提出的“合成謬誤”概念那樣，對(duì)個(gè)人（個(gè)體、局部）來(lái)說(shuō)是正確的東西，對(duì)整個(gè)社會(huì)（整體、全局）來(lái)說(shuō)未必正確。依靠小區(qū)封閉來(lái)獲得安全，而不是致力于整個(gè)社會(huì)安全環(huán)境的營(yíng)造，是很難獲得真正的安全的。

打開封閉小區(qū)，安全的保障需要三管齊下：近期是依靠技術(shù)進(jìn)步，隨著城市科技手段的提高，可以由封閉小區(qū)安防走向封閉組團(tuán)（縮小街區(qū)尺度）安防、再走向樓宇安防，這也是管理精細(xì)化的體現(xiàn)。長(zhǎng)遠(yuǎn)是依靠社會(huì)進(jìn)步，安全與技術(shù)相關(guān)，更與社會(huì)保障水平、市民的文明程度和法制意識(shí)相關(guān)。只有實(shí)現(xiàn)各群體的交流和融合，和諧鄰里關(guān)系，才能從根本上消除安全隱患。另外，還可以發(fā)揮“街道眼”的功能，熱鬧的街道和守望相助的街坊，增加了更多警惕的眼睛，更有利于防止犯罪，保護(hù)我們不受侵害。

從封閉到開放，不僅僅是在物質(zhì)空間上拆掉“圍墻”，更是生活方式、乃至于意識(shí)形態(tài)的改變。一味通過(guò)封閉小區(qū)來(lái)建設(shè)“安全孤島”，不可能建成幸福家園的城市。“推廣街區(qū)制”，正是要將城市變?yōu)槭忻竦募覉@。

（二）尺度——大小之辨

開放封閉小區(qū)的設(shè)想，其核心并不在于圍墻是否完全開放，而是反對(duì)我國(guó)現(xiàn)有常見的“大街區(qū)”模式，鼓勵(lì)將當(dāng)前普遍存在的封閉小區(qū)和單位大院，逐步打開，轉(zhuǎn)化為尺度適宜、道路細(xì)密的“小街區(qū)”。那么，何為“大”、何為“小”？大小之間的尺度應(yīng)該如何度量？

從工業(yè)革命開始，規(guī)劃師們就一直在探討城市中合適的居住區(qū)尺度。我國(guó)當(dāng)前常見的“大尺度”街區(qū)模式，源于20世紀(jì)初期功能主義思想下開始的一系列規(guī)劃理論和實(shí)踐嘗試。在小汽車工業(yè)迅速發(fā)展的背景下，規(guī)劃師試圖轉(zhuǎn)變歐美傳統(tǒng)的人性化網(wǎng)格型城市尺度，提出機(jī)動(dòng)車導(dǎo)向的新型居住模式。作為大規(guī)模住區(qū)開發(fā)的開創(chuàng)者，斯坦等人在1928年設(shè)計(jì)了著名的雷德朋新鎮(zhèn)，他借鑒霍華德的田園城市理論，設(shè)計(jì)出應(yīng)對(duì)汽車交通問(wèn)題的居住區(qū)，用地面積在12至20公頃之間，進(jìn)而成為美國(guó)郊區(qū)化開發(fā)模式樣板。勒柯布西耶的“光明城市”中采用人車分流的交通模式，以400米×400米劃定街坊尺度。在同一時(shí)期，佩里提出的鄰里單位理論以小學(xué)生人數(shù)確定鄰里單位的規(guī)模，在其論著里舉出的四個(gè)典型案例中，從城市中心到郊區(qū)，每個(gè)鄰里單位為7.7公頃至64.8公頃不等④。

然而，這種功能主義思想下塑造的“大街區(qū)”，雖然解決了工業(yè)革命中后期城市人口密集、環(huán)境衛(wèi)生惡劣的問(wèn)題，但卻過(guò)于強(qiáng)調(diào)小汽車尺度，忽視了作為城市主體的“人”的感受。從20世紀(jì)50年代開始，人們對(duì)現(xiàn)代主義的質(zhì)疑和反思日漸增多。1961年雅各布斯在《美國(guó)大城市的死與生》中認(rèn)為霍華德和柯布西耶等人的一系列基于功能分區(qū)的現(xiàn)代主義規(guī)劃理論是“反城市”的，并提出城市的活力來(lái)源于街區(qū)豐富的多樣性，應(yīng)建設(shè)宜人的小尺度街坊，她參照紐約曼哈頓的街坊尺度，將“短小街段”作為產(chǎn)生多樣性的四個(gè)必要性條件之一。蘆原義信（1961）根據(jù)人能夠互相看清臉的距離，認(rèn)為街段最適宜的長(zhǎng)度是50～100米。芒福汀（1996）提出了相似的觀點(diǎn)，認(rèn)為超過(guò)130～140米人的視力就無(wú)法分辨他人的輪廓，因此街道間距應(yīng)當(dāng)在此距離之內(nèi)。20世紀(jì)90年代初期，新城市主義為了應(yīng)對(duì)美國(guó)的郊區(qū)化問(wèn)題而誕生，該理論在設(shè)計(jì)上以人和環(huán)境為本，強(qiáng)調(diào)適宜步行的鄰里環(huán)境，要求街區(qū)尺度控制在長(zhǎng)600英尺（183米），周長(zhǎng)1800英尺（549米）之內(nèi)⑥，即街坊面積約1～2公頃。

新中國(guó)成立初期的居住區(qū)規(guī)劃借鑒了鄰里單位模式，采用了大街坊制度。1953年北京市委規(guī)劃小組在《改建與擴(kuò)建北京市規(guī)劃草案》中提出：“居住區(qū)采取大街坊制度，一般為9～15公頃?！边@一模式在其后的城市建設(shè)中得以沿用。它雖然改善了建國(guó)初期城市居民的居住環(huán)境，但這種居住模式在城市居民機(jī)動(dòng)車擁有量大幅度增長(zhǎng)后，產(chǎn)生了與歐美國(guó)家相似的城市空間問(wèn)題。更糟糕的是，我國(guó)許多城市在規(guī)劃和建設(shè)中忽略了居住區(qū)所在的區(qū)位，不論在城市中心還是城市邊緣，都采用相同的街區(qū)尺度，將美國(guó)應(yīng)對(duì)郊區(qū)化的“大街區(qū)”（圖1）搬到了中國(guó)的城市中心，這些動(dòng)輒10公頃以上的居住小區(qū)截?cái)嗔顺鞘械缆?，加劇了城市的交通?wèn)題。

表1 大尺度街區(qū)模式⑤

表2 雷德朋新鎮(zhèn)、紐約曼哈頓、佛羅里達(dá)濱海城尺度比較⑦

圖1 美國(guó)《形態(tài)設(shè)計(jì)準(zhǔn)則》中從郊區(qū)到城市中心不同的城市形態(tài)⑧

城市空間是為人而設(shè)計(jì)的，城市空間的大小尺寸，除了滿足基本功能要求之外，更應(yīng)將人的感受作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。人在空間內(nèi)的行為方式和感受，是“尺度”所關(guān)注的核心，也是尺度的“度”之所在。針對(duì)我國(guó)的居住空間現(xiàn)狀，以人為本、尺度適宜的街區(qū)規(guī)模應(yīng)當(dāng)在2～4公頃以內(nèi)，這種“窄馬路、密路網(wǎng)”的小街區(qū)，才是《意見》中提倡發(fā)展的“開放便捷、尺度適宜”的生活街區(qū)。

（三）街道——?jiǎng)屿o之議

街道是城市主要的公共空間。在傳統(tǒng)的城市形態(tài)中，網(wǎng)格狀、密集、均質(zhì)的城市道路，往往與周邊的建筑聯(lián)系緊密，具備多種使用功能。但功能主義思想下強(qiáng)調(diào)“人車分流、道路分級(jí)”的城市道路規(guī)劃打破了這種傳統(tǒng)。與城市的“大街區(qū)”相似，“寬?cǎi)R路”也誕生于20世紀(jì)初期，被稱為“汽車時(shí)代第一城”的雷德朋新鎮(zhèn)將步行交通與機(jī)動(dòng)車道分開選線，同時(shí)在居住區(qū)內(nèi)部采用盡端式道路，避免過(guò)境車輛穿越。鄰里單位理論中，每一個(gè)鄰里單位的邊界應(yīng)當(dāng)被城市干道限定，保證過(guò)境交通暢通；同時(shí)，其內(nèi)部道路的設(shè)計(jì)則應(yīng)避免穿越式交通。這些理念在我國(guó)的居住區(qū)設(shè)計(jì)中被完整地沿用下來(lái)，在《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范（GB50180-93）》中，明確規(guī)定“小區(qū)內(nèi)應(yīng)避免過(guò)境車輛的穿行，道路通而不暢、避免往返迂回”。

然而，這種最初為解決機(jī)動(dòng)車交通問(wèn)題而設(shè)計(jì)的街區(qū)，卻帶來(lái)了更多的城市交通問(wèn)題?！皩?cǎi)R路”與“大街區(qū)”一起破壞了城市交通的微循環(huán)，造成街區(qū)外部的交通擁堵；與此同時(shí)，這種路網(wǎng)結(jié)構(gòu)也降低了步行可達(dá)性，進(jìn)一步提高了人們?cè)谌粘Ｉ钪袑?duì)機(jī)動(dòng)車交通的依賴，機(jī)動(dòng)車數(shù)量的增加導(dǎo)致街區(qū)外部的擁堵愈發(fā)嚴(yán)重，使得城市交通陷入了惡性循環(huán)。另一方面，城市街道逐漸失去傳統(tǒng)街道的公共空間功能，加劇了城市公共空間在形態(tài)上的內(nèi)向與集聚，外部連續(xù)的城市公共空間或被轉(zhuǎn)移、分化到街區(qū)內(nèi)部，進(jìn)而造成了公共空間私有化、城市空間碎片化等一系列問(wèn)題。

從《意見》的描述可以看出，“推廣街區(qū)制”的主要目的正是解決城市交通問(wèn)題，與之相應(yīng)的爭(zhēng)議則源于居民對(duì)過(guò)境交通的擔(dān)憂。對(duì)此，歐美規(guī)劃領(lǐng)域早已進(jìn)行了一系列的研究和實(shí)踐，例如新城市主義就強(qiáng)調(diào)街道作為社會(huì)交往場(chǎng)所的重要性，認(rèn)為其應(yīng)具有復(fù)合的功能，而不僅僅是交通通道。20世紀(jì)70至80年代從歐洲興起的“交通穩(wěn)靜化”逐漸成為發(fā)達(dá)國(guó)家交通發(fā)展的普遍原則，其核心理念包括通過(guò)物理限速、交通導(dǎo)向等軟硬設(shè)施來(lái)改善交通環(huán)境，降低機(jī)動(dòng)車對(duì)居民生活和行人的負(fù)效應(yīng)，讓街道空間回歸行人使用?！肮蚕斫值馈崩碚搫t認(rèn)為街道首先是一個(gè)居住性的公共空間，同時(shí)具有物質(zhì)環(huán)境屬性和社會(huì)生活屬性，應(yīng)采用“人車混行”的模式，將人作為街道空間的主體，把汽車置于次要地位，在設(shè)計(jì)上不鼓勵(lì)交通暢通無(wú)阻。

從以車為本的暢通之動(dòng)，到人行優(yōu)先的交通穩(wěn)靜，城市規(guī)劃中街道空間的動(dòng)靜變化，不僅僅是從“以車為本”回歸到“以人為本”，也是居民生活方式和文化價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變。封閉小區(qū)打開后，街道空間的連續(xù)性得到維護(hù)。開放空間的多與少、優(yōu)與劣，是城市現(xiàn)代化的一個(gè)重要指標(biāo)?？臻g即社會(huì)，空間形態(tài)折射出社會(huì)價(jià)值取向，人們依據(jù)一定的價(jià)值取向來(lái)營(yíng)造空間，反過(guò)來(lái)，空間也會(huì)潛移默化地影響人的價(jià)值取向。開放的時(shí)代需要用開放的心態(tài)去迎接，也需要開放的空間來(lái)響應(yīng)。

（四）產(chǎn)權(quán)——公私之論

隨著城市化進(jìn)程的加速和人民生活品質(zhì)的不斷提高，越來(lái)越多的城市居民都擁有了自己的房產(chǎn)。對(duì)于其中的絕大多數(shù)而言，住宅是最重要的財(cái)產(chǎn)，人們對(duì)自身產(chǎn)權(quán)的重視正是《意見》能夠引起廣泛關(guān)注的根本原因。在“推廣街區(qū)制”的過(guò)程中，對(duì)住宅產(chǎn)權(quán)的探討，主要在兩個(gè)方面：其一，街區(qū)尺度對(duì)小區(qū)業(yè)主協(xié)商機(jī)制的影響；其二，“打開封閉小區(qū)”對(duì)住區(qū)公共環(huán)境的影響。

“封閉小區(qū)”通常由多棟建筑物組成，每棟建筑又分為諸多單元，由不同的業(yè)主享有。這種情況導(dǎo)致了小區(qū)和居住建筑的所有權(quán)主體日益多樣化，其內(nèi)部關(guān)系也愈發(fā)復(fù)雜。對(duì)于單獨(dú)的建筑物而言，每一個(gè)產(chǎn)權(quán)所有者對(duì)于自己住宅的個(gè)別權(quán)以及整棟樓房的整體權(quán)利應(yīng)當(dāng)如何劃分、如何行使，公共部分由誰(shuí)管理、修繕等一系列問(wèn)題，都會(huì)隨著入住業(yè)主數(shù)量的增加愈發(fā)難以協(xié)調(diào)。而對(duì)于小區(qū)而言，由于業(yè)主的數(shù)量更多，協(xié)商成本顯然要比單獨(dú)一棟建筑物更高?！段餀?quán)法》中要求由業(yè)主共同決定小區(qū)中的重大事宜，需要有2/3以上的業(yè)主同意，才能夠決定建筑物及其附屬設(shè)施的維修、改建和重建，對(duì)于其他重大事項(xiàng)，則需要超過(guò)半數(shù)的業(yè)主同意。

我國(guó)從20世紀(jì)90年代才開始大規(guī)模興建商品住宅小區(qū)，因而很多問(wèn)題現(xiàn)在還沒(méi)有顯現(xiàn)，隨著建筑物的老化，動(dòng)用維修基金的情況會(huì)越來(lái)越多，業(yè)主之間隨之也會(huì)有更多需要共同協(xié)商的問(wèn)題。例如在同一個(gè)小區(qū)之中，如果兩棟樓同時(shí)出現(xiàn)了需要修繕的問(wèn)題，那么先修哪一棟就需要業(yè)主委員會(huì)投票決定，除此以外，如果修繕基金數(shù)額不足，那么小區(qū)中其他業(yè)主是否愿意為其籌集資金也會(huì)是一個(gè)難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，街區(qū)尺度越大、居民數(shù)量越多的小區(qū)，其協(xié)商成本越高。以當(dāng)前常見的10公頃左右的封閉小區(qū)來(lái)計(jì)算，在容積率1.2、戶均面積90平方米的情況下，大約會(huì)有超過(guò)1300戶居民，那么按照《物權(quán)法》，動(dòng)用維修基金修繕任何一棟住宅則需要至少900戶業(yè)主達(dá)成共識(shí)，其難度可想而知。而隨著地塊容積率和地塊面積的增加，實(shí)際數(shù)字可能遠(yuǎn)高于此。《意見》中“新建住宅區(qū)要推廣街區(qū)制”，事實(shí)上也是在預(yù)防這樣的問(wèn)題，降低未來(lái)住區(qū)管理中的協(xié)商成本。

另一個(gè)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)則是，在“打開封閉小區(qū)”的過(guò)程中，居民的產(chǎn)權(quán)利益如何保障。對(duì)于此類問(wèn)題，核心是要依據(jù)《物權(quán)法》。《物權(quán)法》從產(chǎn)權(quán)的角度將小區(qū)內(nèi)物業(yè)分為“專有部分”和“共有部分”，并對(duì)道路和綠地等場(chǎng)地和設(shè)施做出明確規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個(gè)人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有?！币虼?，在“打開封閉小區(qū)”時(shí)，首先需要根據(jù)規(guī)劃對(duì)小區(qū)內(nèi)的道路、綠地等場(chǎng)所和設(shè)施進(jìn)行辨析，對(duì)于將城鎮(zhèn)公共道路和綠地劃入小區(qū)內(nèi)部的，應(yīng)當(dāng)明確其公共屬性。而對(duì)于建筑區(qū)劃內(nèi)業(yè)主共有的道路和綠地，則應(yīng)依照《物權(quán)法》，做好公眾參與，聽取群眾訴求，盡量采用協(xié)商、溝通的原則和經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，對(duì)利益受損的群眾進(jìn)行合理的補(bǔ)償。對(duì)于停車、綠化公攤等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，各地也應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)出臺(tái)相應(yīng)的配套措施或?qū)嵤┘?xì)則。實(shí)際上，封閉小區(qū)打開后，原來(lái)的小區(qū)道路變?yōu)槌鞘兄泛蠼煌髁坑邢耷沂芸?，有的還可以步行為主，并不會(huì)特別影響住區(qū)的安寧；而且街道空間的連續(xù)性得到維護(hù)，小區(qū)內(nèi)部的半私密性開敞空間有的則轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘虚_放空間，尺度宜人的街道和開放空間更有利于步行和休閑環(huán)境的營(yíng)造，重拾人們逛街的樂(lè)趣，增加人們相互交流的機(jī)會(huì)。因此，小區(qū)開放只要規(guī)劃建設(shè)得當(dāng)，不僅不會(huì)降低房產(chǎn)的價(jià)值，反而會(huì)增加臨街住宅的商業(yè)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值。

（五）社會(huì)——分合之憂

“排斥是封閉小區(qū)最核心的困境?！雹釃鷫κ歉綦x的一個(gè)可視性標(biāo)志，居住隔離是社會(huì)分異的空間表現(xiàn)形式，封閉小區(qū)的出現(xiàn)則是社會(huì)分異最直接的空間體現(xiàn)。被寬?cǎi)R路包圍的大街區(qū)，如同城市中一塊塊步行難以到達(dá)和穿越的孤島，這種空間上的隔離降低了城市不同組團(tuán)之間的社會(huì)聯(lián)系，與房產(chǎn)價(jià)格一起催化了社會(huì)階層的空間分異。

在我國(guó)，封閉街區(qū)的流行雖然有著獨(dú)特的歷史原因，但也是政府、企業(yè)、規(guī)劃師和公眾共同選擇的結(jié)果。從開發(fā)模式來(lái)看，我國(guó)城市住宅歷來(lái)都是大規(guī)模集中開發(fā)建設(shè)，在從單位福利轉(zhuǎn)向市場(chǎng)后，住宅成為了一種開發(fā)商推向市場(chǎng)的“產(chǎn)品”，每一個(gè)封閉小區(qū)都有著自身獨(dú)特的“包裝”，導(dǎo)致住區(qū)與住區(qū)、住區(qū)與城市間形成了相互割裂的關(guān)系。從購(gòu)房者的心理來(lái)看，市民購(gòu)買的也不僅僅是住所，同時(shí)也是社會(huì)地位和身份，無(wú)論是“高端”還是“個(gè)性”，似乎都需要封閉起來(lái)與他人產(chǎn)生距離才能實(shí)現(xiàn)。從公共資源的視角來(lái)看，“景觀房”“學(xué)區(qū)房”的出現(xiàn)，意味著高價(jià)小區(qū)占據(jù)了更好的公共資源，貧困人群則被排擠到城市外圍以及環(huán)境資源較差的地段。對(duì)公共空間資源占用的不平等，既是社會(huì)矛盾的空間反應(yīng)，也有可能隨著居住隔離加劇社會(huì)分異。如果說(shuō)“單位大院”是通過(guò)職業(yè)劃分人群，那么商品化的住宅區(qū)則按照收入將市民分開，并通過(guò)圍墻和大門在物質(zhì)空間層面將不同社會(huì)階層固化下來(lái)。

“打開封閉小區(qū)”的另一個(gè)意義，就是打破當(dāng)前這種“分裂主義”的城市空間形態(tài)。在一個(gè)開放的城市，即使有些分隔，但不同收入和不同階層的人必須互相交流，共同面對(duì)未來(lái)。因此，在具體的城市管理層面，“大地塊出讓、開發(fā)商代征代建道路、綠化等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施”的土地開發(fā)方式已不可取，應(yīng)該轉(zhuǎn)向“小地塊出讓、城市政府自建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施”這種更加精細(xì)化、更加注重社會(huì)公平的模式，建設(shè)新時(shí)代開放共享的城市空間。

四、“推廣街區(qū)制”的實(shí)施路徑

（一）改變觀念，解放思想

中國(guó)幾千年以來(lái)都是個(gè)以農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為主體的國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)我們以農(nóng)村的思維來(lái)規(guī)劃和建設(shè)城市，如不講法制講人情，大量圈地搞小區(qū)，等等。但城市是由異質(zhì)群體組成的，如果不能實(shí)現(xiàn)各群體之間的交流和融和，就會(huì)嚴(yán)重?fù)p害城市的功能，也無(wú)法建設(shè)和諧社會(huì)。城市要面向開放時(shí)代，實(shí)現(xiàn)互助共享，就不應(yīng)再搞封閉小區(qū)。另外，對(duì)安全也應(yīng)該有新認(rèn)識(shí)。安全與技術(shù)相關(guān)，更與社會(huì)保障水平、市民的文明程度和法制意識(shí)相關(guān)。鄰里關(guān)系的和諧，會(huì)消除許多安全隱患。熱鬧的街道可以作為“街道眼”減少犯罪。當(dāng)然，紅外線、樓宇安全管理技術(shù)的進(jìn)步等，都可以在不搞封閉小區(qū)的情況下保障居住的安全。在城市化的過(guò)程中，不是簡(jiǎn)單地把農(nóng)民變成市民，而是使農(nóng)民的知識(shí)水平、工作技能、文明素養(yǎng)、生活方式逐步適應(yīng)城市的工作和生活，把城市當(dāng)成家園來(lái)建設(shè)和維護(hù)，就可以消除許多安全隱患。

（二）先易后難，循序漸進(jìn)

堅(jiān)持先易后難、循序漸進(jìn)，不搞“運(yùn)動(dòng)式”的推進(jìn)。先增量后存量，如可以在城市新區(qū)先進(jìn)行試驗(yàn)，因?yàn)樾陆ㄗ≌瑢?shí)行街區(qū)制相對(duì)容易。例如，只要單宗地塊出讓面積不大于4至5公頃，地塊四周有城市道路，就為實(shí)現(xiàn)街區(qū)制奠定了基礎(chǔ)。實(shí)力雄厚的開發(fā)商可以購(gòu)買多宗地，但地塊之間的道路是開放的，這樣就解決了大尺度封閉的問(wèn)題。通過(guò)建設(shè)來(lái)積累經(jīng)驗(yàn)，證明安全和安寧是可以解決的。有了經(jīng)驗(yàn)，大家的認(rèn)識(shí)就會(huì)改變，就會(huì)逐步接受。對(duì)存量小區(qū)，可以先進(jìn)行示范示點(diǎn)、創(chuàng)造條件、完善手段，在能夠保證安全的情況下，再進(jìn)行推進(jìn)。例如，可以在安保措施、電子措施比較完善的小區(qū)先試行，可以在樓宇安全、組團(tuán)安全都有保證的情況下先試行?？傊_放小區(qū)是在有安全保障的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)的。

（三）因地制宜，分類施策

如果封閉小區(qū)影響到城市交通的微循環(huán)，就要想辦法打開。當(dāng)然，打開前要進(jìn)行合理的評(píng)估，如對(duì)城市路網(wǎng)的切割程度、打開方式、實(shí)施效果、群眾接受程度、安全保障程度、條件成熟情況等。在條件不成熟、安全無(wú)保障、群眾利益受損失的情況下，不會(huì)強(qiáng)制推行。另外，在中心城區(qū)，對(duì)交通影響比較大的區(qū)域，可能會(huì)多實(shí)施一些小區(qū)的開放。在城市郊區(qū)和外圍組團(tuán)的小區(qū)，離城市較遠(yuǎn)，也不存在交通穿越的需求，開放的必要性就不是太強(qiáng)。在有些小區(qū)，也可以把小區(qū)的封閉，改成組團(tuán)的封閉，縮小封閉的尺度，這樣既能開放小區(qū)，又能保證安全和安靜的環(huán)境。

（四）積累經(jīng)驗(yàn)，完善方案

新生事物剛出現(xiàn)時(shí)，總有一個(gè)認(rèn)識(shí)接受的過(guò)程。如果顯現(xiàn)出生命力，大家就會(huì)逐步接受。當(dāng)然，也要不斷完善方案和政策，穩(wěn)步推進(jìn)。要注意依法推進(jìn)，特別是要依據(jù)《物權(quán)法》，做好公眾參與，聽取群眾訴求，也不排除對(duì)利益受損的群眾進(jìn)行合理的補(bǔ)償。

五、結(jié)語(yǔ)

城市是人們生活的家園。古人說(shuō)：“城，所以盛民也。”⑩說(shuō)明民乃城之本。亞里士多德也說(shuō)：“人們?yōu)榱松顏?lái)到城市，為了更好地生活而居留于城市”。推廣街區(qū)制，從封閉小區(qū)走向開放小區(qū)，其核心是為了讓人們擁有更好的生活。它不是簡(jiǎn)單地拆除圍墻，而是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)根據(jù)需要“逐步打開”，既不是“一刀切”，也不是“一哄而上”，要堅(jiān)持因地制宜、分類施策、先易后難、循序漸進(jìn)的原則。最終的目標(biāo)，是要建設(shè)一個(gè)開放共享的現(xiàn)代化城市，讓群眾生活更美好。

注釋：

①③引自Blakely, Edward James. Fortress America： Gated Communities in the United States[M]，Booking Institution Press,1997.中文內(nèi)容由作者翻譯。

②繆樸.城市生活的癌癥——封閉式小區(qū)的問(wèn)題及對(duì)策[J].時(shí)代建筑,2004(5)：46-49.文中指出，非官方的報(bào)告顯示封閉式小區(qū)的居民私下里常抱怨圍墻只是制造了一個(gè)安全環(huán)境的幻像。

④數(shù)據(jù)引自（美）唐納德·沃特森等著，劉海龍等譯.城市設(shè)計(jì)手冊(cè)[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2006。

⑤⑥數(shù)據(jù)引自卞洪濱. 小街區(qū)密路網(wǎng)住區(qū)模式研究——以天津?yàn)槔齕D].天津大學(xué),2010。

⑦佛羅里達(dá)濱海城為新城市主義代表案例。表格圖片來(lái)源：GOOGLE MAP

⑧內(nèi)容轉(zhuǎn)引自白德懋.居住區(qū)規(guī)劃與環(huán)境設(shè)計(jì)[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社,1993.

⑨圖片來(lái)源：http：//www.planningtoolexchange.org。

⑩許慎,徐鉉.說(shuō)文解字[M].北京：中華書局,2013.

[1]Cliff Moughtin. Urban Design： Green Dimensions [M]. Architectural Press, 1996.

[2]中華人民共和國(guó)物權(quán)法.

[3]城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范(GB 50180-93).

[4]馬小鳳.開放型住區(qū)實(shí)證研究[D].華中科技大學(xué),2013.

[5]關(guān)前鋒.住宅小區(qū)共有部分權(quán)屬及使用問(wèn)題研究[D].重慶大學(xué),2008.

[6]吳冬蕾.略論中國(guó)近現(xiàn)代城市居住空間模式的變遷[J].建筑與文化,2011(12)：94-95.

[7]金健,郭孜孜.城市居住區(qū)交通穩(wěn)靜化措施研究[J].交通運(yùn)輸工程與信息學(xué)報(bào)2006(9)：42-45,70.

[8]徐苗,楊震.超級(jí)街區(qū)+門禁社區(qū)：城市公共空間的死亡[J].住區(qū)研究,2010(3)：12-15.

[9]宋偉軒,朱喜鋼.中國(guó)封閉社區(qū)——社會(huì)分異的消極空間響應(yīng)[J].規(guī)劃師,2009,25(11)：82-86.

[10]竇以德.回歸城市——對(duì)住區(qū)空間形態(tài)的一點(diǎn)思考[J].2004(4)：8-10.

“Building Smaller Blocks”： A Discussion from a Urban Planning Perspective

Yang Baojun, Gu Zongpei

In February 2016, the State Council issued some guidelines towards better urban planning, construction and management. It is made clear that building smaller blocks and opening closed residential communities will be the trend of housing development in the near future. Both the urban planning field and the public have showed great interested in this topic. Based on a professional interpretation of those guidelines, the paper mainly discusses the heated debates surround building smaller blocks include setting of fences, spatial scale of blocks, vigor of community, allocation of property rights and social equity disputes. Finally the authors give suggestions for implementing this policy.

building smaller blocks; opening closed residential communities; spatial scale; closed residential community

TU984.12

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.02.006

楊保軍，教授級(jí)高級(jí)城市規(guī)劃師，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)，研究方向?yàn)槌鞘锌傮w規(guī)劃。顧宗培，城市規(guī)劃師，任職于中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，研究方向?yàn)槌鞘性O(shè)計(jì)。

（責(zé)任編輯：陳丁力）