編者按： 2016年12月4日-23日，北京市城市管理委員會(huì)組團(tuán)赴美國(guó)，實(shí)地學(xué)習(xí)、參觀、考察了石油天然氣管道管理等方面情況，與美方相關(guān)管理部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)等進(jìn)行了溝通交流。本文根據(jù)考察團(tuán)《石油天然氣管道保護(hù)先進(jìn)技術(shù)和政府監(jiān)管立法情況》專(zhuān)題培訓(xùn)總結(jié)報(bào)告摘編，以饗讀者。

一、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職責(zé)劃分

美國(guó)的石油天然氣管道監(jiān)管體制可分為三個(gè)層次，分別是法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)內(nèi)部管理制度。

法律法規(guī)：包括《天然氣管道安全法》、《危險(xiǎn)液體管道法》、《管道安全促進(jìn)法》等，對(duì)管道監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管內(nèi)容、管道公司的權(quán)利和義務(wù)等有明確規(guī)定。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：由服務(wù)與行業(yè)協(xié)會(huì)組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)、管道公司、設(shè)備生產(chǎn)商等方面的專(zhuān)家制定、修改，企業(yè)自愿采用。由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，因此不適合通過(guò)法律法規(guī)規(guī)定。同時(shí)，制定或修改法律法規(guī)的時(shí)間一般比較長(zhǎng)，往往不能適應(yīng)新技術(shù)的發(fā)展，特別是獲重大突破時(shí)。石油管道協(xié)會(huì)、石油學(xué)會(huì)、腐蝕工程師學(xué)會(huì)、機(jī)械工程師協(xié)會(huì)等制定了一系列管道技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋管道設(shè)計(jì)、材料、安裝、焊接、檢測(cè)、腐蝕控制、運(yùn)行、維護(hù)、修理等方面內(nèi)容，為大多數(shù)管道企業(yè)所采用，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)，在管道管理方面具有十分重要的作用。

企業(yè)內(nèi)部管理制度：為符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，企業(yè)要結(jié)合自身實(shí)際，制定嚴(yán)格的內(nèi)部管理制度。

跨越州界和國(guó)界的管道由聯(lián)邦監(jiān)管（考慮到各州的檢查人員更熟悉當(dāng)?shù)毓艿赖倪\(yùn)營(yíng)情況，經(jīng)聯(lián)邦管道安全辦公室授權(quán)，各州的管道安全辦公室通常代為管理位于各州境內(nèi)的州際管道），州內(nèi)的管道由各州自行監(jiān)管。在聯(lián)邦層次，美聯(lián)邦政府有7個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)油氣管道的安全保護(hù)和監(jiān)管事務(wù)，彼此分工明確，形成了健全的監(jiān)管體系。

聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)：能源部是美國(guó)油氣戰(zhàn)略的主管部門(mén)，其下屬的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)是獨(dú)立于政府主管油氣工業(yè)部門(mén)之外的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)審批和監(jiān)管州際的天然氣管道項(xiàng)目。聯(lián)邦能源監(jiān)管委由5名委員組成，均是由參議院同意后由總統(tǒng)任命，任期5年。

聯(lián)邦能源監(jiān)管委負(fù)責(zé)新天然氣管道的選址許可工作。企業(yè)建設(shè)新的州際天然氣管道必須首先獲得聯(lián)邦能源監(jiān)管委的許可證。聯(lián)邦能源監(jiān)管委還負(fù)責(zé)批準(zhǔn)天然氣設(shè)施的停止使用和運(yùn)營(yíng)。在進(jìn)行批準(zhǔn)審查時(shí)，聯(lián)邦能源監(jiān)管委必須要考慮與天然氣管道路線(xiàn)相關(guān)的安全和保護(hù)規(guī)定。

運(yùn)輸部： 運(yùn)輸部是美聯(lián)邦政府管理油氣管道安全的主要機(jī)構(gòu)，其下所設(shè)研究和特殊計(jì)劃局，負(fù)責(zé)監(jiān)管全美的運(yùn)輸行業(yè)，包括水路、陸路、空運(yùn)和管道運(yùn)輸，為運(yùn)輸行業(yè)制定安全標(biāo)準(zhǔn)。運(yùn)輸部通過(guò)下設(shè)的管道和危險(xiǎn)物質(zhì)安全管理局、油氣管道安全辦公室，履行監(jiān)管油氣管道安全的職責(zé)。

油氣管道安全辦公室負(fù)責(zé)制定油氣管道的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行及維修的最低安全標(biāo)準(zhǔn)，以確保油氣管道在安全、可靠、環(huán)保的狀況下運(yùn)營(yíng)。油氣管道安全辦公室還負(fù)責(zé)制定風(fēng)險(xiǎn)管理的各項(xiàng)規(guī)章和規(guī)定，以確保管道設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、安全及應(yīng)急。

油氣管道安全辦公室負(fù)責(zé)檢查管道企業(yè)是否遵守所有的管道安全條例。油氣管道安全辦公室還負(fù)責(zé)組織各種培訓(xùn)，要求新任命的州安全檢查員3年內(nèi)完成所有的適用培訓(xùn)課程，使其熟知管道安全規(guī)定。

按照法律授權(quán)，油氣管道安全辦公室有權(quán)對(duì)違反管道安全法律法規(guī)的管道公司進(jìn)行警告、罰款甚至可以進(jìn)行刑事處罰。近年來(lái)，油氣管道安全辦公室對(duì)管道公司逐漸減少了罰款手段，更多地采用發(fā)警告信的方式，這使油氣管道安全辦公室與管道公司可以更好地開(kāi)展合作，協(xié)商解決問(wèn)題。

國(guó)土安全部：國(guó)土安全部下設(shè)的信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)局是重要基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)工作的主管部門(mén)。信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)局下設(shè)重要基礎(chǔ)設(shè)施保障辦公室和國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)中心，前者負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)重要的基礎(chǔ)設(shè)施（包括油氣管道）的安全保護(hù)工作；后者負(fù)責(zé)偵查、預(yù)防、打擊針對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施的破壞行為，并采取應(yīng)急救護(hù)措施。

國(guó)土安全部下設(shè)的交通安全管理局、交通部門(mén)網(wǎng)絡(luò)管理辦公室、管道保護(hù)處，負(fù)責(zé)全美危險(xiǎn)液體和天然氣管道的保護(hù)監(jiān)管職能。管道保護(hù)處履行的職能包括：制定管道保護(hù)計(jì)劃；開(kāi)展關(guān)鍵資產(chǎn)分析?！瓣P(guān)鍵性”（criticality）是管道保護(hù)工作的一個(gè)重要問(wèn)題，直接決定著管道企業(yè)需要以及如何保護(hù)所屬的資產(chǎn)，以及在管道企業(yè)和政府部門(mén)之間建立有效的溝通網(wǎng)絡(luò)。其他的監(jiān)管機(jī)構(gòu)還有內(nèi)務(wù)部，負(fù)責(zé)管理大陸架上的油氣管道安全；環(huán)境保護(hù)局，負(fù)責(zé)管理油氣溢漏、油氣罐、處理廠；司法部，負(fù)責(zé)對(duì)違反管道安全法的刑事和民事責(zé)任案件進(jìn)行起訴。此外，大部分州政府也設(shè)立了能源管理部門(mén)和油氣管道的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

美國(guó)除建立了比較健全的油氣管道政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，還有很多油氣管道安全服務(wù)的行業(yè)機(jī)構(gòu)，在協(xié)同政府部門(mén)和各管道公司維護(hù)油氣管道安全方面發(fā)揮著重要作用。比如，北美能源標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)、美國(guó)州際天然氣協(xié)會(huì)、美國(guó)氣體協(xié)會(huì)、美國(guó)石油學(xué)會(huì)、石油管道學(xué)會(huì)、氣體技術(shù)學(xué)會(huì)、國(guó)際管道研究學(xué)會(huì)等等。這些行業(yè)機(jī)構(gòu)都有自己的章程和專(zhuān)家，制定了許多油氣管道方面的安全運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，不僅為管道公司做好安全生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)提供了指導(dǎo)，也為政府部門(mén)制定法律法規(guī)提供了參考。

二、監(jiān)管方式

（一）許可

項(xiàng)目許可：建設(shè)管道必須取得國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)的批準(zhǔn)。

在決定是否批準(zhǔn)管道建設(shè)時(shí)，國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)要考慮以下因素：是否有可供該管道運(yùn)輸?shù)挠蜌饣蚱渌唐?；現(xiàn)實(shí)的或潛在的市場(chǎng)；經(jīng)濟(jì)上的可行性；申請(qǐng)人的資信、財(cái)務(wù)狀況、融資方式等。如果申請(qǐng)材料完整，土地所有權(quán)人或使用權(quán)人沒(méi)有反對(duì)意見(jiàn)，符合技術(shù)、安全和環(huán)保要求，批準(zhǔn)只需幾天時(shí)間。如果土地所有者、使用者反對(duì)或存在環(huán)保問(wèn)題，則可能需要幾周甚至幾個(gè)月。

運(yùn)行許可：管道竣工后，必須經(jīng)國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)批準(zhǔn)方可運(yùn)營(yíng)。

（二）檢查

檢查分書(shū)面檢查和現(xiàn)場(chǎng)檢查兩種方式。

書(shū)面檢查是主要的檢查方式。監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)可以檢查與管道設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)或廢棄有關(guān)的任何記錄、文件或電腦系統(tǒng)。除書(shū)面檢查外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還要對(duì)管道現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查?，F(xiàn)場(chǎng)檢查的對(duì)象基于三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)確定：運(yùn)營(yíng)者的歷史、地點(diǎn)的敏感性、設(shè)施或操作的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)。

（三）責(zé)令停業(yè)改正

當(dāng)檢查人員認(rèn)為因下列情形可能危及公眾或公司員工的安全、造成財(cái)產(chǎn)損壞或環(huán)境污染，可以責(zé)令停業(yè)改正，管道建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)或者廢棄；距管道30米以?xún)?nèi)的挖掘活動(dòng)；與管道并行、相遇或穿（跨）管道的設(shè)施建設(shè)。不遵守檢查人員命令的行為均構(gòu)成犯罪，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三、安全法規(guī)體系之管道安全概況

美國(guó)非常重視石油天然氣管道的安全問(wèn)題，認(rèn)為石油天然氣管道是國(guó)家重要的能源基礎(chǔ)設(shè)施，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“主動(dòng)脈”，事關(guān)國(guó)家能源安全、公共安全；事關(guān)國(guó)家、社會(huì)發(fā)展；事關(guān)保障民生和改善民生。

管道事故致因分析：在美國(guó)，導(dǎo)致管道泄漏事故的主要原因包括第三方開(kāi)挖、管道腐蝕、機(jī)械故障、控制系統(tǒng)失靈、操作失誤以及恐襲，自然原因如洪水、地震也可能損壞管道。

管道安全保護(hù)法律體系：美國(guó)自1968年頒布《天然氣管道安全法》以來(lái)，相繼出臺(tái)了多部法律法規(guī)，逐步完善了石油天然氣管道的安全保護(hù)法律體系。這些法律法規(guī)包括《天然氣油氣管道安全法案》，《危險(xiǎn)液體管道法》，《管道檢驗(yàn)、保護(hù)、執(zhí)法和安全法》等。聯(lián)邦規(guī)章匯編收錄的管道安全規(guī)章也涉及到管道保護(hù)的問(wèn)題。聯(lián)邦規(guī)章還常常引用一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，從而使其成為強(qiáng)制性法規(guī)。此外，美國(guó)的許多州也制定了相應(yīng)的管道安全保護(hù)方面的法律法規(guī)。

以上簡(jiǎn)要介紹了美國(guó)在石油天然氣管道管理方面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)及職責(zé)劃分的情況。下文結(jié)合石油天然氣管道運(yùn)行，重點(diǎn)介紹在防外力破壞方面，一呼通中心的管理體系。

四、一呼通中心的歷史沿革

一呼通中心的建立是基于解決地下管線(xiàn)頻繁被挖斷損壞造成的事故或巨大損失問(wèn)題。上世紀(jì)70年代中期，美國(guó)各州頻繁發(fā)生因開(kāi)挖導(dǎo)致燃?xì)夤芫€(xiàn)、電力管線(xiàn)、通訊管線(xiàn)、供水管線(xiàn)等被挖斷的惡性事故，由此引起了聯(lián)邦政府、各州政府和管線(xiàn)權(quán)屬單位的高度重視。

1998年，交通運(yùn)輸部設(shè)立了美國(guó)地下管線(xiàn)聯(lián)盟（CGA），它是防止地下管線(xiàn)毀壞提供指導(dǎo)和咨詢(xún)的非盈利性工作機(jī)構(gòu)。

CGA除對(duì)一呼通中心和事故預(yù)防的最佳方案進(jìn)行研究、相關(guān)利益各方在地下管線(xiàn)和設(shè)施保護(hù)方面承擔(dān)的共同責(zé)任，以及加強(qiáng)對(duì)公眾保護(hù)地下管線(xiàn)的教育外，還承擔(dān)著事故數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計(jì)、分析和分發(fā)等工作。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州政府、地方政府、國(guó)家公用事業(yè)承包商協(xié)會(huì)，以及業(yè)主、服務(wù)提供商聯(lián)合建立了一呼通中心（地區(qū)性）和地下管線(xiàn)管理委員會(huì)（全國(guó)性）。油氣管道安全辦公室要求所有的管道公司參加一呼通中心，規(guī)定在管道安全區(qū)附近的所有施工作業(yè)必須事先告知一呼通中心，與地下設(shè)施和管道業(yè)主聯(lián)系，在未得到許可前嚴(yán)禁開(kāi)工。油氣管道安全辦公室還編輯印發(fā)了管道安全細(xì)則等宣傳手冊(cè)，向公眾廣泛宣傳安全挖掘和管道保護(hù)方面的知識(shí)。

五、一呼通中心的管理內(nèi)容

一呼通中心由政府部門(mén)、設(shè)計(jì)單位、開(kāi)挖公司，以及業(yè)主、運(yùn)營(yíng)商、承包商等共同組成董事會(huì)進(jìn)行管理，服務(wù)于特定的區(qū)域，負(fù)責(zé)檔案管理、公眾安全教育、事故預(yù)防等工作。一呼通中心的統(tǒng)一呼叫號(hào)碼（811）在全美范圍內(nèi)可接通，州內(nèi)免費(fèi)，全天候接受定位請(qǐng)求。施工單位在對(duì)地下管線(xiàn)、設(shè)施定位和標(biāo)識(shí)之前，必須提前48或72小時(shí)撥打一呼通中心的電話(huà)進(jìn)行申報(bào)。

美國(guó)地下管線(xiàn)聯(lián)盟管理的主要過(guò)程包括以下內(nèi)容：

規(guī)劃和設(shè)計(jì)：

收集信息并識(shí)別現(xiàn)有設(shè)施；利用標(biāo)識(shí)器標(biāo)識(shí)地下設(shè)施；適用的規(guī)范、法令條款及現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)；符合資質(zhì)的工程公司；強(qiáng)制性的預(yù)投標(biāo)會(huì)議；對(duì)投標(biāo)前、投標(biāo)和建設(shè)期間的持續(xù)介入及跟蹤；繪制管線(xiàn)圖。

一呼通中心收到設(shè)計(jì)單位的通知后建立開(kāi)挖承包商與業(yè)主協(xié)調(diào)會(huì)議機(jī)制；處理定位需求；簡(jiǎn)化申報(bào)流程；前期的公眾安全意識(shí)的培養(yǎng)以及事故預(yù)防措施方面的培訓(xùn)。

實(shí)地定位和標(biāo)識(shí)：

開(kāi)挖前要對(duì)地下管線(xiàn)和設(shè)施進(jìn)行精確定位并豎立標(biāo)識(shí)，提醒車(chē)輛和過(guò)往人員。地下管線(xiàn)和設(shè)施需要豎立足夠多的全國(guó)統(tǒng)一顏色、代碼的標(biāo)識(shí)符號(hào)；整理、存檔所有與管線(xiàn)定位相關(guān)的資料；保持與相關(guān)部門(mén)、施工單位良好的溝通。

實(shí)地開(kāi)挖：

首先需要確定開(kāi)挖容許的誤差范圍（46厘米）。開(kāi)挖前要通過(guò)一呼通中心進(jìn)行定位請(qǐng)求，召開(kāi)開(kāi)挖前的準(zhǔn)備會(huì)，實(shí)地定位核查，確定是否符合聯(lián)邦和州立的法律法規(guī)，回填塘渣并建立文檔。

法律法規(guī)：

加強(qiáng)和督促聯(lián)邦和各州，進(jìn)行地下管線(xiàn)的立法工作，在對(duì)公眾進(jìn)行教育和強(qiáng)制教育的同時(shí)，建立激勵(lì)、懲罰機(jī)制和事故后的恢復(fù)機(jī)制。

公眾教育：

通過(guò)多種形式的宣傳，使公眾熟知美國(guó)地下管線(xiàn)聯(lián)盟并關(guān)注和推進(jìn)聯(lián)盟工作，如編制市場(chǎng)/廣告計(jì)劃、付費(fèi)廣告的使用、免費(fèi)媒體的使用、免費(fèi)贈(zèng)品的使用等。

報(bào)告和評(píng)估：

根據(jù)相關(guān)利益各方的報(bào)告信息，采用標(biāo)準(zhǔn)的信息收集表，收集的內(nèi)容包括事故信息、管線(xiàn)中斷服務(wù)時(shí)間、相應(yīng)的事故損失情況等，進(jìn)行年度統(tǒng)計(jì)、分析和歸類(lèi)整理；編制評(píng)估報(bào)告，通過(guò)培訓(xùn)或公告信息，指導(dǎo)管線(xiàn)管理工作。

六、一呼通中心的法律地位

811電話(huà)是任何開(kāi)挖行為必須撥打的一個(gè)告知電話(huà)，一呼通中心是負(fù)責(zé)接轉(zhuǎn)、值班811電話(huà)的管理機(jī)構(gòu)，是非政府組織機(jī)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦政府法律規(guī)定：所有的開(kāi)挖建設(shè)主體必須在開(kāi)挖前撥打811電話(huà)，實(shí)際上從法律角度明確了811電話(huà)和一呼通中心的法律地位。

七、一呼通中心的管理方式

一個(gè)州的一呼通中心聯(lián)接著所有管線(xiàn)的權(quán)屬單位或管線(xiàn)的經(jīng)營(yíng)單位。他們選出理事會(huì)，制定章程，定期進(jìn)行交流，確定一呼通中心的負(fù)責(zé)人，確定中心的收費(fèi)辦法、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、支出審計(jì)等。理事會(huì)選出的一呼通中心的管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)一呼通中心的運(yùn)營(yíng)服務(wù)。

八、一呼通中心的相關(guān)方責(zé)任

施工單位：

施工前沒(méi)有撥打811值班電話(huà)告知一呼通中心，施工過(guò)程中發(fā)生的任何事故，包括造成其他管線(xiàn)損壞，施工方負(fù)全責(zé)。

一呼通中心：

施工單位撥打了811值班電話(huà)，履行了告知一呼通中心的義務(wù)，一呼通中心沒(méi)有通知或未通知到開(kāi)挖區(qū)域內(nèi)所涉及的地下管線(xiàn)權(quán)屬單位，施工過(guò)程中發(fā)生的任何事故及造成的損失由一呼通中心負(fù)責(zé)。

管線(xiàn)權(quán)屬單位：

一呼通中心將施工單位所要施工的區(qū)域內(nèi)的信息告知區(qū)域內(nèi)所涉及的地下管線(xiàn)權(quán)屬單位后，權(quán)屬單位未在施工區(qū)域標(biāo)定其所屬地下管線(xiàn)的屏幕位置、走向標(biāo)識(shí)，施工過(guò)程中造成管線(xiàn)損壞，管線(xiàn)權(quán)屬單位自負(fù)其責(zé)。

按照規(guī)定，管線(xiàn)權(quán)屬單位標(biāo)定的管線(xiàn)平面位置允許誤差正負(fù)50厘米，誤差范圍內(nèi)管線(xiàn)被挖斷或損壞，由施工單位負(fù)責(zé)；誤差范圍以外的管線(xiàn)被挖斷或損壞，由權(quán)屬單位負(fù)責(zé)。

九、一呼通中心的社會(huì)效果

據(jù)美國(guó)地下管線(xiàn)設(shè)施聯(lián)盟數(shù)據(jù)報(bào)告委員會(huì)主席介紹，2006年至2016年，全美因地下施工發(fā)生的管線(xiàn)損壞事故下降了50%，可見(jiàn)一呼通中心在保護(hù)地下管線(xiàn)因開(kāi)挖造成事故方面發(fā)揮的明顯作用。

（本文圖片由北京市城市管理委員會(huì)赴美考察團(tuán)提供）

（責(zé)任編輯：林菲）