馬東麗

摘要：關(guān)于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償?shù)姆蓹C制，國外有關(guān)國家的做法是，對于煤炭礦區(qū)進行生態(tài)補償?shù)呢?zé)任主體是政府和企業(yè)，政府主要負責(zé)立法前歷史遺留的生態(tài)問題，企業(yè)負責(zé)立法后產(chǎn)生的生態(tài)恢復(fù)；確立了行政許可證制度、復(fù)墾抵押金制度、廢舊礦山恢復(fù)治理基金。我國煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法律機制應(yīng)適應(yīng)生態(tài)文明法治建設(shè)要求，確立煤炭礦區(qū)的生態(tài)補償最低標(biāo)準，通過法律明確生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容，完善煤炭礦區(qū)生態(tài)補償機制法律責(zé)任主體、追責(zé)機制、資金保障措施和社會監(jiān)督等配套制度。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明法治視野；煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法律機制

中圖分類號：X322

文獻識別碼：A

文章編號：1001-828X（2016）036-000301-03

生態(tài)文明法治建設(shè)既是我國依法治國的必然要求，也是我國建設(shè)生態(tài)文明社會的一項重要內(nèi)容。煤炭資源在我國經(jīng)濟發(fā)展歷史上作出了不可磨滅的貢獻，但是煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受的破壞也不容忽視。因此，以生態(tài)文明法治建設(shè)視野為背景下，研究煤炭礦區(qū)的生態(tài)補償法律機制，不僅能使人們認識到規(guī)范煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償?shù)闹匾裕贿€可以明確煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法律責(zé)任的具體內(nèi)容；不僅有利于預(yù)防煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境污染及破壞，還有利于我國資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的構(gòu)建。

一、生態(tài)文明法治視野下煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法律機制的基礎(chǔ)性分析

（一）煤炭礦區(qū)生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實基礎(chǔ)

煤炭屬于一種礦產(chǎn)資源，資源使用權(quán)人在開發(fā)利用過程中，必然會產(chǎn)生負的外部性；具體表現(xiàn)為對大氣、水、土地等環(huán)境要素的污染和破壞，產(chǎn)生嚴重的噪音、礦山廢棄物污染、水土流失、地陷威脅、水資源再生能力和地表植被的破壞等。因此，生態(tài)環(huán)境需要保護、改善、治理與修復(fù)，需要投入大量資金；由于受環(huán)境污染的影響，煤炭礦區(qū)可能會喪失未來發(fā)展機會，同時當(dāng)?shù)丶捌涓浇藗兊纳眢w健康安全也會受影響。因此，對煤炭礦區(qū)進行生態(tài)補償?shù)木哂鞋F(xiàn)實的必要性。

2015年，為科學(xué)認知河南省煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞程度，了解河南省民眾對于煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護意識，從而為河南省煤炭礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境損失評價及補償機制提供科學(xué)建議，河南城建學(xué)院法學(xué)院師生30多人對河南省鄭州、平頂山、焦作主要煤炭生產(chǎn)基地的主要煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況及損失評價與補償進行了問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，56%的受調(diào)查者認為煤炭礦區(qū)及周圍的環(huán)境破壞程度非常嚴重（很嚴重）；94.67%的受調(diào)查人認為河南省煤炭礦區(qū)應(yīng)該進行生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償。關(guān)于河南省煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償實際狀況的調(diào)查，受調(diào)查的民眾實際了解生態(tài)補償?shù)牧攘葻o幾，只占受調(diào)查總?cè)藬?shù)的3.29%；居住在煤炭礦區(qū)的受調(diào)查者得到生態(tài)補償?shù)囊彩乔缚蓴?shù)，占受調(diào)查總?cè)藬?shù)的7.67%。因此，從調(diào)查的數(shù)據(jù)和實證的結(jié)果看，對于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償具有十分重要的意義。

（二）煤炭礦區(qū)生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)

1.生態(tài)學(xué)理論基礎(chǔ)

生態(tài)學(xué)中最基本的五個規(guī)律是物物相關(guān)律、相生相克律、能流物復(fù)律、負載有額律、協(xié)調(diào)穩(wěn)定律。煤炭資源作為生態(tài)系統(tǒng)的一部分客觀存在，開發(fā)利用必然會對生態(tài)系統(tǒng)的平衡產(chǎn)生影響。為了保證生態(tài)系統(tǒng)的整體平衡和穩(wěn)定，需要對煤炭礦區(qū)進行生態(tài)補償。

2.經(jīng)濟學(xué)理論基礎(chǔ)

經(jīng)濟學(xué)中的自然資源價值論、外部不經(jīng)濟論、補償原則及邊際機會成本理論、公共物品理論等都是煤炭礦區(qū)生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)。煤炭資源開發(fā)利用對人們的生產(chǎn)生活帶來便利，產(chǎn)生了一定的“價值”；開采利用煤炭資源，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生污染、破壞等不利的外部影響，即是煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的“外部不經(jīng)濟性”；雖然煤炭在法律上有所有權(quán)主體，但“全民所有”的物品即具有“公共物品”的特征，為了避免“公有地悲劇”的出現(xiàn)，保護煤炭資源及煤炭礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境，對煤炭礦區(qū)進行生態(tài)補償順理成章。

3.法的公平理論基礎(chǔ)

煤炭礦區(qū)生態(tài)補償體現(xiàn)了法的公平原則，協(xié)調(diào)并保障了人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。公平包括代內(nèi)公平和代際公平。煤炭資源作為典型的有限資源，開采利用者的行為勢必會影響后代人對煤炭資源的利用權(quán)益的實現(xiàn)。從法的公平正義的理念出發(fā)，既然我們的后代和我們一樣擁有享受良好環(huán)境的權(quán)利，那我們對煤炭礦區(qū)進行生態(tài)補償使破壞的生態(tài)環(huán)境達到或接近生態(tài)系統(tǒng)的平衡就是代際公平正義的體現(xiàn)。

從法律權(quán)利的角度分析，煤炭礦區(qū)的生態(tài)補償，也能使生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者的生活和生產(chǎn)得以維持和發(fā)展，維護他們的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；同時，他們的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到了保障，保護生態(tài)環(huán)境、節(jié)約資源利用的積極性就會提高，又維護了他們享受環(huán)境的權(quán)益。

二、國外關(guān)于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償機制法制狀況分析

（一）美國關(guān)于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償機制狀況

美國有關(guān)煤炭礦區(qū)生態(tài)補償?shù)姆捎小兜V山租賃法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》、《露天采礦管理與復(fù)墾法》和《綜合環(huán)境反應(yīng)、補償與責(zé)任法》（又稱《超級基金法》）。其中，《礦山租賃法》和《露天采礦管理與修復(fù)法》明確提出對法律實施后出現(xiàn)的礦區(qū)生態(tài)破壞，由礦山開發(fā)者承擔(dān)全部修復(fù)責(zé)任?！掇r(nóng)業(yè)調(diào)整法案》規(guī)定國家通過財政方式對休耕或改種具有水土保持作用的農(nóng)作物的農(nóng)民實施補償?！堵短觳傻V管理與復(fù)墾法》明確了復(fù)墾保證金制度。《超級基金法》建立了環(huán)境侵權(quán)救濟補償基金制度和“危險物質(zhì)反應(yīng)基金制度”，由聯(lián)邦政府利用超級基金對污染場地進行調(diào)查和清理，然后向CERCLA責(zé)任主體追償。《露天礦礦區(qū)土地管理及復(fù)墾條例》中規(guī)定了嚴格的行政許可證制度，并實行復(fù)墾抵押金制度，明確未能完成復(fù)墾計劃的其抵押金將被用于資助第三方進行復(fù)墾。對于歷史遺留煤炭礦區(qū)生態(tài)問題，美國聯(lián)邦和州都設(shè)立了廢舊礦山恢復(fù)治理基金，通過治理基金組織恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，基金來源主要以采礦收費、捐贈以及其他款項為主。

（二）德國關(guān)于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償機制狀況

德國在礦山環(huán)境治理方面的法律體系相對較為完備有《德國民法》、《德國商法》、《德國經(jīng)濟補償法》等通用性法規(guī)，還有《德國礦產(chǎn)資源法》、《德國礦山共同決定法》等專業(yè)性法規(guī)。在這些法律文件中規(guī)定了德國聯(lián)邦政府的責(zé)任，即由聯(lián)邦和州政府分別以75%、25%的比例共同出資，成立專門從事礦山恢復(fù)工作的復(fù)墾公司；新開發(fā)礦區(qū)設(shè)置復(fù)墾專項基金制度，一般按企業(yè)年利潤的3%預(yù)留復(fù)墾專項基金，且要求企業(yè)對礦山占用草地、森林實行等面積異地補償。此外，1991年德國設(shè)立了生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付基金和礦區(qū)補償基金制度，即要求生態(tài)受益地區(qū)按照一定的補償標(biāo)準向生態(tài)保護地區(qū)支付資金。1999年德國通過立法增加了生態(tài)稅，即在消費稅中附加的能源消耗稅，部分收入用于生態(tài)補償，作為生態(tài)補償財政資金的來源之一。

（三）歐盟關(guān)于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償機制狀況

歐盟關(guān)于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償機制，主要通過共同農(nóng)業(yè)政策（cAP），即農(nóng)業(yè)補貼和轉(zhuǎn)移支付方式對有利于生態(tài)保護的行為進行補償。歐盟生態(tài)補償立法主要是歐盟指令，具體包括歐盟第2080/92號、第1698/2005號指令和第1698/2005號條例。其中，第2080/92號指令規(guī)定歐盟增加對森林的財政支持額度。第1698/2005號農(nóng)村發(fā)展指令規(guī)定，全部采用自愿性補償機制，改善環(huán)境和提升林農(nóng)生活水平。第1698/2005號條例規(guī)定了農(nóng)業(yè)環(huán)境支付應(yīng)當(dāng)授予自愿做出農(nóng)業(yè)環(huán)境承諾的農(nóng)民，但同時要求農(nóng)民在申請承諾作出之前就要使其林地達到較高的環(huán)境屬性，否則可能因評判分低而失去接受補償資格。

綜上，國外關(guān)于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償一般采用新帳舊帳分別對待的原則，政府通過公共支付解決立法前遺留的問題；開發(fā)者負責(zé)立法后新產(chǎn)生的問題。值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗在于：一有比較健全的法律依據(jù)，且執(zhí)法嚴格；二是產(chǎn)權(quán)制度健全，能較好地運用市場機制進行補償；三是政府有能力購買重要的生態(tài)服務(wù)；四是社會參與協(xié)商機制相對穩(wěn)定。

三、我國煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法制性狀

（一）我國煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法制梳理

1990年《關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》，1993年《關(guān)于確定國家環(huán)保局生態(tài)環(huán)境補償費試點的通知》，1994年的《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，1996年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》、1997《礦產(chǎn)資源法實施細則》、2000年《生態(tài)環(huán)境保護綱要》、2005年《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》及《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》、2007年原國家環(huán)?？偩钟“l(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》及《國務(wù)院關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》等是我國關(guān)于生態(tài)補償機制的相關(guān)政策法律規(guī)范。黨的十八大報告提出建立“反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補償制度”。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對生態(tài)補償機制建立與發(fā)展提出了具體要求。2014年新修訂的《環(huán)境保護法》明確生態(tài)補償，奠定了生態(tài)補償制度的法制化基礎(chǔ)。

（二）我國煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法制實踐

我國最早于1983年在云南省對磷礦開采征收覆土植被及其他生態(tài)環(huán)境破壞恢復(fù)費用，實踐生態(tài)補償費。上世紀90年代中期進入高峰。2013年《國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告》顯示，中央財政安排的生態(tài)補償資金總額從2001年到2012年，累計約2500億元；其中，礦山地質(zhì)環(huán)境專項資金從2003年的1.7億元增加到2012年的47億元，累計安排237億元，占中央財政安排的9.48%。但是，我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制尚處探索階段。生態(tài)建設(shè)主要依靠政府推動，地方通過政策法規(guī)對當(dāng)?shù)孛禾康V區(qū)生態(tài)補償進行了針對性的具體規(guī)范，涉及礦山環(huán)境治理、保證金機制等。礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制試點陸續(xù)開展。

總之，我國關(guān)于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償規(guī)定原則，效力層級不高，沒有具體的標(biāo)準及實施方式；立法不足，主體、對象不明、資金保障措施缺乏，配套制度不完備，政府補償不協(xié)調(diào)、市場補償不成熟等，無法滿足生態(tài)補償實踐之需。

四、生態(tài)文明視野下煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償法律機制的確立

（一）煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償標(biāo)準的確立

國家就全國煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償制定統(tǒng)一的最低標(biāo)準，各省、各地市可以依據(jù)本標(biāo)準指定或執(zhí)行高于該標(biāo)準的標(biāo)準。由于煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償最低標(biāo)準的確立是生態(tài)環(huán)境損失及環(huán)境補償?shù)幕A(chǔ)，該最低標(biāo)準應(yīng)該滿足煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償?shù)幕疽?，至少?yīng)該等于煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的評價和修復(fù)治理成本。煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境評價及環(huán)境補償資金至少應(yīng)該可以使土地毀損、植被破壞等生態(tài)破壞得以修復(fù)，對于易于度量的污染和破壞得以治理，保證礦區(qū)居民生活水平不降低。其中，煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理成本包括生態(tài)破壞治理費用、環(huán)境污染治理費用以及礦區(qū)居民生產(chǎn)、生活損失補償費用等具體內(nèi)容。各地在計算標(biāo)準上，也要結(jié)合本地的實際情況，聯(lián)系煤炭礦區(qū)原生態(tài)狀況確定。

（二）建立生態(tài)環(huán)境損失評價監(jiān)測監(jiān)督及補償效果跟蹤保障

煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償?shù)男Ч?，需要有相?yīng)的跟蹤和監(jiān)督來保證。按照國家有關(guān)規(guī)劃和政策要求，各部門須完善統(tǒng)計評價體系，加強對生態(tài)補償實施情況的跟蹤分析和監(jiān)督檢查。

在中央層面，對煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償監(jiān)測與考核。財政部會同環(huán)境保護部制定出臺考核辦法，采取地方自查與中央抽查相結(jié)合的方式進行定期考核，將轉(zhuǎn)移支付資金撥付與縣域生態(tài)環(huán)境狀況評估結(jié)果掛鉤。

地方對煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償監(jiān)測與考核方案設(shè)計。如針對煤炭礦區(qū)生態(tài)補償，各省出臺重點煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法，貫徹新《環(huán)境保護法》“環(huán)保優(yōu)先”的原則，確立煤炭礦區(qū)綠色績效考評制度。具體方案設(shè)計，包括適用范圍、指標(biāo)體系、職責(zé)分工、考核安排辦法、監(jiān)測方案及有關(guān)要求和法律責(zé)任。適用范圍上，應(yīng)該涵蓋所轄區(qū)所有煤炭礦區(qū)，具體的指標(biāo)體系可實行差別化考評。職責(zé)分工方面，財政部門負責(zé)總體指導(dǎo)，環(huán)境保護部門負責(zé)監(jiān)測、評價與考核的組織實施?？己斯ぷ靼才牛瑧?yīng)分時間階段安排各煤炭礦區(qū)生態(tài)補償自查、各地市審核、省級評價。具體監(jiān)測工作方案，應(yīng)涉及水、大氣、土壤、森林植被、居民生活區(qū)域環(huán)境等。遵守國家相關(guān)環(huán)境要素的“環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準”和“監(jiān)測方法標(biāo)準”等相關(guān)標(biāo)準和規(guī)范。

（三）煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法律責(zé)任機制建構(gòu)

在煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及補償機制的責(zé)任方面，建議明確生態(tài)環(huán)境損失責(zé)任終身追究。首先，在黨委和政府之間，在行政機關(guān)各部門內(nèi)和上下級間科學(xué)合理的分配生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，嚴格明確地界定和劃分各自的職責(zé)與權(quán)限，明確政府和環(huán)保部門、直接責(zé)任人和單位領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。依托網(wǎng)格化監(jiān)管，制訂相應(yīng)的配套規(guī)則，并依托這套規(guī)則明確具體責(zé)任內(nèi)容。其次，完善環(huán)?？冃Э己艘垣@得倒查追責(zé)之工具，確立并堅持在任考核、當(dāng)期考核，長期考核相結(jié)合的考核評價制度。考核周期應(yīng)該是發(fā)展規(guī)劃的周期，包括制定、執(zhí)行、最終結(jié)果等全過程。再次，完善資產(chǎn)負債表以促進環(huán)保審計，建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，必須探索如何編制自然資源資產(chǎn)負債。最后，完善信息公開以促進追責(zé)的落實。建議進一步推行網(wǎng)格化的環(huán)境監(jiān)管，并公開網(wǎng)格負責(zé)人的名單和聯(lián)系方式，責(zé)任到人，必將有利于責(zé)任追究。

確保生態(tài)環(huán)境損失評價與環(huán)境補償?shù)目稍V性，從司法的角度保障生態(tài)環(huán)境損失評價和環(huán)境補償?shù)膶嵤┬Ч?。生態(tài)環(huán)境損失評價與環(huán)境補償案件納入環(huán)保法庭受案范圍，在理論、經(jīng)濟、制度及實踐中是具有可行性的，同時，對于我國司法資源的價值的充分體現(xiàn)則是一個最優(yōu)選擇。將生態(tài)環(huán)境損失評價和環(huán)境補償案件明確納入環(huán)保法庭受案范圍，使之具有可訴性，接受國家法律的有力監(jiān)督，對于確保生態(tài)環(huán)境損失評價和環(huán)境補償具有積極的作用。

（四）煤炭礦區(qū)生態(tài)補償資金保障措施

首先，加強政府途徑的煤炭礦區(qū)生態(tài)補償籌資渠道，形成國家、省、市、地、縣五級聯(lián)動的補償機制。地方政府制定一定的生態(tài)環(huán)境損失評價和環(huán)境補償考核機制，探索推進轉(zhuǎn)移支付分配與生態(tài)保護成效掛鉤，探索財政補貼、財政援助、優(yōu)惠貸款、減免稅收、減免收費，實施利率優(yōu)惠、對綜合利用和優(yōu)化環(huán)境予以獎勵等資金、政策、產(chǎn)業(yè)及技術(shù)等多元互補方式。

其次，建立市場途徑的煤炭礦區(qū)生態(tài)補償籌資渠道，有益補充政府補償。探索生態(tài)補償保險制度，試點環(huán)境治理項目與經(jīng)營開發(fā)項目組合開發(fā)模式。深化生態(tài)補償服務(wù)試點，創(chuàng)新煤炭礦區(qū)區(qū)域環(huán)境治理一體化、環(huán)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”、環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)等污染治理與管理模式，鼓勵各類投資進入環(huán)保市場。鼓勵推行生態(tài)環(huán)境治理依效付費與生態(tài)環(huán)境績效合同服務(wù)，健全社會資本投資環(huán)境治理回報機制。

最后，重視社會途徑的煤炭礦區(qū)生態(tài)補償籌資渠道，發(fā)揮社會團體、國際環(huán)保機構(gòu)和外國政府等對礦區(qū)生態(tài)補償提供的社會捐贈和國際援助等資金幫助和技術(shù)支持。

總之，通過對煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償機制的設(shè)計，發(fā)揮有關(guān)政府及其職能部門、社會組織、企業(yè)或被評價單位和公眾及受損群眾在生態(tài)補償?shù)姆ㄖ平ㄔO(shè)、執(zhí)行、遵守及救濟方面的作用，共同為我國生態(tài)文明法治建設(shè)視野下的生態(tài)環(huán)境補償問題提供相應(yīng)的理論依據(jù)。