本刊綜合

全國金融工作會議一般每五年召開一次，至今已召開4次，分別是在1997年、2002年、2007年、2012年。每次均對中國下一步一系列重大的金融改革政策和方向“定調(diào)”，并推出金融改革及相應(yīng)的機構(gòu)改革等重大舉措。歷年的會議之后，金融部門都會落實會議的相關(guān)部署。至今，我國金融領(lǐng)域已發(fā)生深刻變化。如按五年召開一次計算，2017年或?qū)⒄匍_第五次全國金融工作會議。今年是深化供給側(cè)改革的關(guān)鍵年、“十三五”的攻堅之年，且恰逢十九大召開，所以這次會議格外引人關(guān)注。

歷屆全國金融工作會議要點回顧

據(jù)梳理，最早的一次全國金融會議于1997年11月17日至19日召開。時逢亞洲金融危機爆發(fā)，國內(nèi)國有商業(yè)銀行不良貸款高企，中國國有銀行體系被市場廣泛認為已陷入技術(shù)性破產(chǎn)。數(shù)據(jù)顯示，截至1996年6月底，四家國有獨資商業(yè)銀行不良貸款為8400億元，占比達24.75%。第一次會議討論的主要議題是加快國有商業(yè)銀行的商業(yè)化步伐。會后，國務(wù)院陸續(xù)出臺諸多改革措施：中央財政定向發(fā)行2700億元特別國債，補充四大國有銀行資本金；將13939億元銀行不良資產(chǎn)剝離給新成立的四家資產(chǎn)管理公司；以及取消貸款規(guī)模，實行資產(chǎn)負債比例管理等重要改革措施。同時，金融監(jiān)管體制改革也隨之展開，對金融業(yè)實行分業(yè)監(jiān)管，成立了證監(jiān)會、保監(jiān)會，分別負責(zé)證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管，人民銀行專司對銀行業(yè)、信托業(yè)的監(jiān)管；另外對人民銀行自身機構(gòu)進行了改革，原有的省分行被撤銷，改成9個大區(qū)行，貨幣政策獨立性得以加強。

2002年2月5日至7日，第二次全國金融工作會議召開。時任國務(wù)院總理朱镕基對下階段金融工作進行全面部署，加強金融監(jiān)管與國有銀行改革的思路進一步得到深化，最終組建中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司主導(dǎo)中國銀行業(yè)的重組上市。在銀行改革方面，快速推進新一輪國有商業(yè)銀行改革，中國工商銀行、中國建設(shè)銀行、中國銀行在股份制改革與海外上市項目的實施上得到了一系列關(guān)鍵政策支持。在金融監(jiān)管方面，撤消中央金融工委，成立銀監(jiān)會，并成立國有銀行改革領(lǐng)導(dǎo)小組，醞釀、統(tǒng)籌、部署國有銀行改革方案，會議還做出了改革農(nóng)信社的決定，為此后農(nóng)信社改革的全面鋪開確立了“因地制宜，分類指導(dǎo)”的指導(dǎo)方針。

2007年1月19日至20日的第三次全國金融工作會議的主要任務(wù)是，總結(jié)近幾年來的金融工作，分析當前金融形勢，統(tǒng)一思想認識，全面部署今后一個時期的金融工作。中國農(nóng)業(yè)銀行實行整體改制、國家開發(fā)銀行全面推行商業(yè)化運作、成立中國外匯投資公司運作部分外匯儲備在此次會議上得到明確。時任國務(wù)院總理溫家寶在此次會議上強調(diào)，我國金融改革發(fā)展面臨新的形勢，金融業(yè)處在一個重要轉(zhuǎn)折期，也處在一個重要發(fā)展期。溫家寶指出，繼續(xù)深化中國工商銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行和交通銀行改革，努力鞏固和發(fā)展改革成果，關(guān)鍵是繼續(xù)完善公司治理，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制，深化分支機構(gòu)和基層改革。央行提出，要以完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)為重點，進一步深化金融改革。繼續(xù)推進工、中、建3家銀行完善公司治理，加快經(jīng)營機制轉(zhuǎn)變。在此次會議上，國開行被明確定調(diào)為全面推行商業(yè)化運作，并主要從事中長期業(yè)務(wù)，不得從事零售業(yè)務(wù)。權(quán)威人士透露，此次會議明確了國開行將堅持的三項原則，即自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風(fēng)險。政策性銀行改革是已經(jīng)討論了多年的話題。此次會議強調(diào)，按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則，推進政策性銀行改革，首先推進國開行改革。此次會議還明確，對政策性銀行的政策性業(yè)務(wù)要實行公開透明的招標制。這為政策性業(yè)務(wù)的發(fā)展確定了方向。

在外匯儲備領(lǐng)域，會議表示要加強外匯儲備經(jīng)營管理，積極探索和拓展外匯儲備使用渠道和方式；在資本市場領(lǐng)域，強調(diào)構(gòu)建多層次金融市場體系，擴大直接融資規(guī)模和比重，擴大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，同時大力發(fā)展公司債券；在監(jiān)管體制上，提出要完善金融分業(yè)監(jiān)管體制機制，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)配合。與預(yù)期一致的是，此次會議并沒有決定成立一家“超級監(jiān)管機構(gòu)”。

最近一次全國金融會議召開于2012年1月6日至7日，時任國務(wù)院總理溫家寶對今后一個時期金融改革發(fā)展作出部署：一是為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更多優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。金融行業(yè)要大力提升服務(wù)功能，擴大服務(wù)覆蓋面，加大對薄弱領(lǐng)域的金融支持。重點支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、環(huán)境保護和自主創(chuàng)新，特別要加快解決農(nóng)村金融服務(wù)不足、小型微型企業(yè)融資難問題；二是深化金融機構(gòu)改革。著力加強公司治理，形成有效的決策、制衡機制，建立規(guī)范有效的激勵約束機制。推進股權(quán)多元化，切實打破壟斷，放寬準入，鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范民間資本進入金融服務(wù)領(lǐng)域，參與銀行、證券、保險等金融機構(gòu)改制和增資擴股。政策性金融機構(gòu)要堅持以政策性業(yè)務(wù)為主體，明確劃分政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)，實行分賬管理、分類核算。國家開發(fā)銀行要堅持和深化商業(yè)化改革；三是加強和改進金融監(jiān)管，切實防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。銀行業(yè)要建立全面審慎的風(fēng)險監(jiān)管體系。證券業(yè)要完善市場制度，強化行為監(jiān)管，保護投資者合法權(quán)益。保險業(yè)要加強償付能力監(jiān)管，完善分類監(jiān)管制度；四是防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。當前我國政府債務(wù)總體安全、可控。要綜合施策、標本兼治，妥善處理存量債務(wù)，規(guī)范地方政府舉債融資機制，將地方政府債務(wù)收支分類納入預(yù)算管理，構(gòu)建地方政府債務(wù)規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險預(yù)警機制；五是加強資本市場和保險市場建設(shè)，推動金融市場協(xié)調(diào)發(fā)展。促進股票期貨市場穩(wěn)定健康發(fā)展，堅決清理整頓各類交易場所，建設(shè)規(guī)范統(tǒng)一的債券市場，積極培育保險市場；六是完善金融宏觀調(diào)控體系，加強貨幣政策與財政政策、監(jiān)管政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，有效促進經(jīng)濟發(fā)展和金融穩(wěn)定。進一步完善人民幣匯率形成機制；七是擴大金融對外開放，提高資源配置能力和金融安全保障水平。穩(wěn)妥有序推進人民幣資本項目可兌換，提高外匯儲備經(jīng)營管理水平。深化內(nèi)地與港澳臺金融合作，支持香港鞏固和提升國際金融中心地位。加快上海國際金融中心建設(shè)。積極參與全球經(jīng)濟金融治理；八是加強金融基礎(chǔ)建設(shè)，改善金融發(fā)展環(huán)境。加快制定完善金融法律法規(guī)，建立金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺，完善登記、托管、支付、清算等金融基礎(chǔ)設(shè)施，加強消費者權(quán)益保護。

溫家寶要求金融部門和金融機構(gòu)認真貫徹中央經(jīng)濟工作會議精神，做好金融工作。一要實施好穩(wěn)健的貨幣政策，進一步提高針對性、靈活性和前瞻性，保持社會融資規(guī)模合理增長。二要優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，加強對國家重點在建續(xù)建項目和保障性住房建設(shè)，對符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)特別是小型微型企業(yè)，對企業(yè)技術(shù)改造的信貸支持。三要深化新股發(fā)行制度市場化改革，抓緊完善發(fā)行、退市和分紅制度，加強股市監(jiān)管，促進一級市場和二級市場協(xié)調(diào)健康發(fā)展，提振股市信心。四要敏銳觀察和跟蹤分析國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，做好應(yīng)對預(yù)案，切實防范經(jīng)濟金融風(fēng)險。

在2009 年“四萬億”刺激政策實施后，政府融資平臺大量成立，地方債務(wù)風(fēng)險逐漸積累。不過業(yè)內(nèi)人士認為，在2012年提出防范化解地方債風(fēng)險至今，相應(yīng)風(fēng)險已經(jīng)得到較好控制。國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長陳道富稱，地方債風(fēng)險化解采取了兩方面措施：一是加強對地方政府負債的管理，按新《預(yù)算法》及43號文規(guī)定，融資平臺應(yīng)剝離融資功能，不再新增政府債務(wù)；二是摸清存量債務(wù)，通過債務(wù)置換將銀行、信托貸款置換為低利率的地方債，大大減輕地方政府債務(wù)壓力?！暗糠值胤秸斦С雒媾R壓力，目前地方政府和社會合作模式快速發(fā)展，是一個有益的探索，但政府債務(wù)和商業(yè)化融資間的界限有所模糊，可能還需要進一步關(guān)注?！标惖栏槐硎尽?/p>

金融監(jiān)管體制改革勢在必行

2012年第四次全國金融工作會議以來，金融業(yè)混業(yè)發(fā)展加速，但監(jiān)管體制仍主要是分業(yè)監(jiān)管。北京大學(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐認為，“目前新的金融工具如銀證合作、銀行與基金合作、投資連接保險產(chǎn)品、互聯(lián)網(wǎng)金融等在中國不斷涌現(xiàn)，混業(yè)經(jīng)營大勢所趨，中國金融市場國際化的不斷發(fā)展，這對現(xiàn)行分業(yè)金融監(jiān)管的有效性提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。首先，在分業(yè)監(jiān)管的實施中，缺乏一套合理有效的協(xié)調(diào)機制。其次，分業(yè)監(jiān)管易產(chǎn)生監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。再次，分業(yè)監(jiān)管易導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管，增加監(jiān)管成本。同時，現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式很難適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營和金融控股公司發(fā)展的需要，難以對金融創(chuàng)新進行有效監(jiān)管。2015年發(fā)生的股市波動，2016年險資大肆舉牌上市公司事件，都說明目前金融監(jiān)管的脆弱性和各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)性很差?！标惖栏灰仓赋?，“這些年金融交叉、融合已經(jīng)越來越明顯，機構(gòu)、業(yè)務(wù)、交易結(jié)構(gòu)、資金都在融合，雖然實行分業(yè)監(jiān)管，但是通過各種通道業(yè)務(wù)、平臺合作等不斷繞開監(jiān)管?！眹兄行难芯繂T魏加寧更是直言：“我們目前的金融監(jiān)管體系存在的最大結(jié)構(gòu)性風(fēng)險，就是一邊力推混業(yè)經(jīng)營，一邊堅持分業(yè)監(jiān)管不變?！?/p>

事實上，在近兩年召開的中央經(jīng)濟工作會議上，這一改革要點就已被列入。“抓緊研究提出金融監(jiān)管體制改革方案”，這在2015年中央經(jīng)濟工作會議中提出；而在2016年，經(jīng)濟工作會議則再次表示“要深入研究并積極穩(wěn)妥推進金融監(jiān)管體制改革，深化多層次資本市場體系改革。”曹鳳岐指出，進一步改革與完善金融監(jiān)管體系“非常必要”。

在此背景下，市場預(yù)期如若今年召開全國金融工作會議，金融監(jiān)管體制改革將是重要議題。“現(xiàn)在關(guān)注點都在金融監(jiān)管上，金融監(jiān)管肯定會涉及，包括宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)?！标惖栏槐硎?。

對于如何調(diào)整監(jiān)管框架，曹鳳岐說：“目前基本有兩種意見，第一種意見主張恢復(fù)由央行‘大一統(tǒng)監(jiān)管的格局。即撤銷‘三會合并到央行中去，由央行進行統(tǒng)一的金融監(jiān)管；第二種意見是合并‘三會成立新的金融監(jiān)管機構(gòu)，與央行共同監(jiān)管，即‘雙峰監(jiān)管模式。我們認為可以合并‘三會，在此基礎(chǔ)上建立中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會，進行綜合金融管理，負責(zé)統(tǒng)一制定我國金融業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。中國金監(jiān)會對中國金融機構(gòu)和金融市場進行統(tǒng)一監(jiān)管。為了更好地發(fā)揮中國金監(jiān)會的作用，建議在金監(jiān)會下設(shè)立三個委員會，一是成立金融審慎監(jiān)管委員會，將原來‘一行三會的宏觀與微觀審慎性監(jiān)管職責(zé)轉(zhuǎn)到該委員會，該委員會更多的負責(zé)起宏觀審慎性監(jiān)管職能。二是成立投資者保護委員會，負責(zé)業(yè)務(wù)運作與投資者保護，該委員會對金融衍生產(chǎn)品進行審查，對投資者進行提示與告知，協(xié)助投資者投訴的仲裁甚至訴訟。三是成立金融穩(wěn)定委員會。原來在中國人民銀行下屬有一個金融穩(wěn)定局，可考慮將其合并到金融穩(wěn)定委員會中，負責(zé)金融體系的整體穩(wěn)定性，同時制訂金融監(jiān)管的各項法規(guī)和政策。中央銀行仍然承擔部分金融監(jiān)管職能。即中央銀行除了制訂和執(zhí)行貨幣政策、進行宏觀經(jīng)濟與金融調(diào)控外，還負責(zé)監(jiān)管貨幣市場和外匯市場。形成金監(jiān)會為主與中央銀行分工協(xié)作，共同進行金融監(jiān)管的格局?！?/p>

東方證券首席經(jīng)濟學(xué)家邵宇表示，“雙峰監(jiān)管”可能比較適合我國未來經(jīng)濟、金融發(fā)展。一方面通過宏觀審慎體系，央行加上銀監(jiān)會管理的一些系統(tǒng)性重要性銀行，確保貨幣政策供應(yīng)目標、傳導(dǎo)渠道能夠?qū)崿F(xiàn)；另外將“一行三會”針對微觀監(jiān)管部分，強化成一體，共同在這些部門中去協(xié)調(diào)處理以前出現(xiàn)的監(jiān)管盲點。

防風(fēng)險有望成為重要議題

除金融監(jiān)管外，多位受訪人士認為防風(fēng)險也將成為重要議題。“宏觀層面，風(fēng)險肯定是最核心的問題。”中國社科院金融所所長助理楊濤稱，“這涉及如銀行體系潛在風(fēng)險、資本市場潛在風(fēng)險、地方債風(fēng)險等諸多方面?！背酥?，很多業(yè)內(nèi)人士認為，金融如何服務(wù)實體經(jīng)濟、金融去杠桿、貨幣政策有效性及利率傳導(dǎo)機制、金融對外開放均可能成為會議內(nèi)容。

中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長、國家發(fā)展改革委國際合作中心主任曹文煉2016年9月表示，“十三五”時期和即將召開的中央第五次金融工作會議關(guān)注的焦點，可能是研究如何深入?yún)⑴c和推動全球金融體系的改革和全球金融治理的改革完善。

2015年的股市波動和2016年的國債期貨暴跌讓市場兩度經(jīng)歷了較為劇烈的風(fēng)險體驗，應(yīng)如何從宏觀層面防范和應(yīng)對系統(tǒng)性和局部性的金融風(fēng)險？銀河證券首席經(jīng)濟學(xué)家潘向東認為，“自2015年以來，國內(nèi)外金融市場波動加劇，金融風(fēng)險不斷積聚，系統(tǒng)性金融風(fēng)險大幅度上升，由此暴露出當前的金融監(jiān)管構(gòu)架以及不適應(yīng)國際金融環(huán)境和國內(nèi)金融業(yè)態(tài)變化的新形勢，難以實現(xiàn)風(fēng)險監(jiān)管全覆蓋，影響金融市場配置資源的決定性作用。宏觀層面，需要進一步強化宏觀審慎政策框架，加強貨幣政策與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)。建立貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)統(tǒng)一的體制機制，以此來防范和應(yīng)對系統(tǒng)性和局部性的金融風(fēng)險?！?/p>

潘向東還指出，在混業(yè)金融加劇的情況下，中國目前部門分割的金融監(jiān)管體制并不能很好地管理和防范相應(yīng)的風(fēng)險，近年來混業(yè)金融風(fēng)險的暴露也愈演愈烈。因此，專設(shè)機構(gòu)，構(gòu)建國家層面的協(xié)調(diào)機制，來監(jiān)管混業(yè)金融確實具有一定的現(xiàn)實意義。由于目前對于混業(yè)金融的監(jiān)管由多個監(jiān)管部門協(xié)調(diào)進行，職責(zé)劃分不清必然會導(dǎo)致金融監(jiān)管中的“公地悲劇”現(xiàn)象，而專設(shè)機構(gòu)則可以增加金融監(jiān)管中的確定性，以較好地避免該方面問題。但另一方面，在專設(shè)機構(gòu)監(jiān)管還沒有推行的情況下，首要做的應(yīng)是盡快完善金融監(jiān)管體制，各監(jiān)管部門要加強協(xié)調(diào)，進一步明確職責(zé)分工，并基于宏觀、逆周期、跨市場健全宏觀審慎政策框架，在此基礎(chǔ)上推進金融監(jiān)管體制改革，以更好地防范金融風(fēng)險。