汪曙申

特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)后，其臺海政策的走向一直是人們關(guān)注的焦點。2016年12月2日，特朗普以候任總統(tǒng)的身份與臺灣領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文直接通電話，并以“臺灣總統(tǒng)”稱呼蔡英文，打破了美臺高層互動的限制和約束。緊接著，特朗普又利用就職前的模糊空間，公開質(zhì)疑美國堅持“一個中國”政策的必要性，試圖以“交易策略”將臺灣作為與中國在貿(mào)易、匯率和國際事務(wù)上討價還價的籌碼。直到2017年2月10日，特朗普在執(zhí)政后首次與習(xí)近平主席通電話時表示，“美國政府堅持奉行一個中國政策”，其臺海政策的“一中”基礎(chǔ)才得到正式的確認(rèn)。

與共和黨里根、老布什、小布什執(zhí)政時的國際環(huán)境和大國關(guān)系相較，當(dāng)下的中美關(guān)系戰(zhàn)略競爭面處于歷史高位，美國已將中國作為能夠超越其權(quán)勢的挑戰(zhàn)者對待。且共和黨有親臺傳統(tǒng)，特朗普執(zhí)政團(tuán)隊又充斥保守派勢力，這使得美國新一屆政府的臺海政策具有向臺灣傾斜的天然基因。在特朗普任內(nèi)，美國臺海政策的以下六個方面需要引起重視。

第一，“對臺六項保證”是否政策化

在美國新一屆國會，親臺力量依然很強(qiáng)勁。圖為2017年2月28日，美國總統(tǒng)特朗普首次在國會發(fā)表演講。

1982年中美達(dá)成《八一七公報》前，美國里根政府為安撫臺灣，私下向蔣經(jīng)國承諾美國政府對臺灣的“六項保證”，包括：美國不會同意設(shè)定停止向臺灣出售武器的期限，美國不會同意就對臺售武問題與中國大陸進(jìn)行事前磋商，美國不會在兩岸間扮演調(diào)解人的角色，美國不會同意中國大陸的要求重新修訂“與臺灣關(guān)系法”，美國沒有改變對臺灣“主權(quán)問題”的立場，美國不會施壓臺灣與大陸談判。此后，美國歷屆政府一直謹(jǐn)守“六項保證”，以保持臺灣的“獨立性”，推進(jìn)美臺關(guān)系，導(dǎo)致美國的“一個中國”政策一點點被蠶食。一直以來，由于“六項保證”為私下口頭承諾并無協(xié)議，美國政府在其臺海政策的官方表述中只提中美三個聯(lián)合公報和“與臺灣關(guān)系法”，并不公開將“六項保證”納入。但這種情況在2016年出現(xiàn)了新的變化。

2016年4月，美國共和黨全國委員會通過決議案，將“六項保證”和“與臺灣關(guān)系法”并列，作為美臺關(guān)系基石予以支持。同年7月，共和黨在通過的黨綱中首次將“六項保證”納入。同樣，美國國會通過的援臺決議案也將“六項保證”提到和“與臺灣關(guān)系法”同等重要的位置，將其實質(zhì)內(nèi)涵訴諸國會正式的文字記錄。對臺灣方面而言，“與臺灣關(guān)系法”是平衡中美三個聯(lián)合公報的要素，若再加入“六項保證”，美國“一中政策”的內(nèi)在矛盾將更大。美國國務(wù)卿蒂勒森在任命程序中以書面形式回復(fù)國會時，將“六項保證”納入美國臺海政策框架，以宣示對臺灣的支持。未來特朗普政府是否會將“六項保證”納入官方文件或正式表態(tài)，還需要觀察。若“六項保證”被文件化、政策化，則將表明美國對臺指導(dǎo)原則發(fā)生深刻調(diào)整，中美關(guān)系中的臺灣因素也將更為復(fù)雜。

第二，美臺官方交往互動是否升級

美國與臺灣實為“準(zhǔn)同盟關(guān)系”，對臺承諾會對美國維護(hù)亞太盟友體系形成一定示范效應(yīng)。美國維持亞太主導(dǎo)權(quán)，勢必需要強(qiáng)化結(jié)盟和伙伴體系，這也是其經(jīng)營與臺灣關(guān)系的主要圖景。受“一個中國政策”的制約，美臺官方層次的交往接觸受到諸多限制，如對美軍將領(lǐng)訪問臺灣有較嚴(yán)格的審查控制，拒絕臺灣領(lǐng)導(dǎo)人、“行政院長”“國防部長”和“外交部長”進(jìn)入華盛頓地區(qū)活動。在特朗普當(dāng)選后，美國親臺保守派相繼提出，“一個中國政策”不能繼續(xù)朝中國的“一個中國原則”靠攏，美國政府不必窄化對“一個中國政策”的理解，可以在其架構(gòu)下找到擴(kuò)大美臺互動的空間，包括提升國務(wù)院涉臺部門的位階，增加美國高級官員赴臺的數(shù)量和增高層級并予以常態(tài)化等。美親臺議員已在國會提出“臺灣旅行法”議案，企圖更新1994年克林頓政府對臺政策檢討有關(guān)美臺官方互訪的內(nèi)容，進(jìn)一步解除限制臺灣高官訪美的法令，促進(jìn)美臺之間“所有層級的互訪”。去年年底國會改選后，參議院“臺灣連線”成員有31位，眾議院為195位，力量依然強(qiáng)勁，國會以立法方式支持臺灣的情況還會發(fā)生。在立法援臺的刺激下，特朗普政府可能朝對臺交往可以“做得更多”的方向評估，并以“依法行政”為借口抵擋壓力。特朗普是否會擴(kuò)大閣員級官員或副國務(wù)卿訪臺，繼續(xù)突破美臺官方交往的天花板值得警惕。

第三，美臺軍事安全關(guān)系是否躍升

1979年以后，美國與臺灣在沒有官方“外交關(guān)系”的情況下發(fā)展軍事安全關(guān)系，美國對臺灣沒有條約規(guī)范的協(xié)防承諾，只有根據(jù)“與臺灣關(guān)系法”的政治承諾。在大陸經(jīng)濟(jì)和軍事整體實力攀升的情況下，美國戰(zhàn)略學(xué)界認(rèn)為美臺軍事安全關(guān)系日益面對新的挑戰(zhàn)，臺灣主動強(qiáng)化自身的防衛(wèi)能力成為一個“關(guān)鍵變量”。他們認(rèn)為，在現(xiàn)代化戰(zhàn)爭下，臺灣難以在軍力上與大陸匹敵，但可以傾注更多資源建設(shè)專業(yè)化的軍事力量，重點提升“不對稱”和“嚇阻”戰(zhàn)力。這一思維投射到美臺軍事安全關(guān)系上，首先是美對臺軍售問題。25年來，美國顯然沒有嚴(yán)格執(zhí)行《八一七公報》有關(guān)在售臺武器上“限制性能和數(shù)量”和“逐步減少”的承諾，相反始終維持在一個較高的軍售水準(zhǔn)。在馬英九任內(nèi)八年，美對臺軍售總額達(dá)200億美元以上，為近20年來最高。在美國“棄臺論”中，減少對臺軍售是一項重要指標(biāo)。但在特朗普執(zhí)政團(tuán)隊中，相當(dāng)一些人認(rèn)為奧巴馬政府對臺軍售過于保守，欠缺力度，無法因應(yīng)海峽兩岸軍力失衡的問題，美國有必要對臺傾注更多的支持。評估美臺軍事關(guān)系，特朗普政府首輪對臺軍售是一個重要觀察點。基于特朗普“使用者付費(fèi)”的邏輯，臺灣在軍購上恐將付出更大的成本和代價。

其次是軍事安全合作。與臺面上的軍售不同，臺美在軍事人員互訪、聯(lián)合演練、情報分享、技術(shù)合作等領(lǐng)域的合作更加隱蔽和實質(zhì)。在奧巴馬時期，美臺軍事安全合作的緊密度進(jìn)一步提升。蔡英文執(zhí)政后強(qiáng)化了臺灣防務(wù)自主能力，在戰(zhàn)斗機(jī)和艦艇自造計劃上極力爭取美方技術(shù)援助，特朗普政府是否應(yīng)允將具有指標(biāo)性意義。美國國會通過的《2017財年國防授權(quán)法案》公然提升美臺軍事交往層級，首次提出雙方資深軍事將領(lǐng)和官員對話交流。至于特朗普在何種程度上執(zhí)行該法案，可以從今年美赴臺現(xiàn)役軍事官員的層級窺知一二，美國是否派遣陸戰(zhàn)隊進(jìn)駐“美在臺協(xié)會臺北辦事處”新辦公大樓，亦是一項觀測指標(biāo)。在年度漢光軍事演習(xí)中，美臺實質(zhì)合作情況將是評估雙方軍事安全合作的重要參考。臺“國防部”近期將防務(wù)戰(zhàn)略從馬英九時代的“防衛(wèi)固守、有效嚇阻”調(diào)整為“防衛(wèi)固守、重層嚇阻”，更加著重攻勢性防衛(wèi)。蔡英文當(dāng)局為執(zhí)行“重層嚇阻”戰(zhàn)略，將實施研發(fā)新型武器和導(dǎo)彈部署東移等措施，美國在其中扮演何種角色也將透露雙方軍事關(guān)系走向。

第四，美臺雙邊經(jīng)濟(jì)談判是否突破

臺灣經(jīng)濟(jì)高度依賴對外貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)。目前美國是臺灣的第二大貿(mào)易伙伴，臺灣則是美國的第九大貿(mào)易伙伴。2016年雙方貿(mào)易額約621億美元，臺對美順差接近50億美元。大陸作為臺灣首要的貿(mào)易伙伴和最大的順差來源地，2016年雙邊經(jīng)貿(mào)額達(dá)1796億美元，臺灣順差逾900億美元。奧巴馬政府曾支持臺灣加入美國主導(dǎo)的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP），以協(xié)助臺灣突破在區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合中被邊緣化的困境。蔡英文上臺后一改馬英九執(zhí)政時推動參加TPP和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)議（RCEP）的雙軌政策，以TPP為參加區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的對象。但特朗普上臺后宣布退出TPP，打亂了蔡英文當(dāng)局的對外經(jīng)貿(mào)布局。

目前看，美國在推動對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系上“雙邊重于多邊”，蔡當(dāng)局將重點在臺美“貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)議”（TIFA）框架下，推動與美國商談基于雙邊的經(jīng)貿(mào)事務(wù)合作。3月2日，臺灣“行政院長”林全在臺北會見美國傳統(tǒng)基金會創(chuàng)辦人佛訥時，力推臺美商簽自由貿(mào)易協(xié)議。但臺美經(jīng)貿(mào)談判一直卡在臺灣是否允許開放美國豬肉進(jìn)口問題上，這將是制約雙方商談投資協(xié)議或經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議的一道坎。在3月發(fā)布的特朗普政府首份貿(mào)易政策報告中，其涉及臺灣部分指出美國優(yōu)先關(guān)切臺灣禁止含瘦肉精的美國豬肉和部分牛肉產(chǎn)品進(jìn)口。特朗普政府貿(mào)易政策指導(dǎo)原則中的一項是動用一切手段促使他方開放市場。而從臺灣內(nèi)部的政治現(xiàn)實看，蔡英文執(zhí)政后一度急于推動解決日本核災(zāi)區(qū)食品進(jìn)口問題，但在國民黨和島內(nèi)民意強(qiáng)烈反對下被迫暫停。蔡英文當(dāng)局在開放美豬問題上也會同樣面臨內(nèi)部的壓力和牽制。美國對外雙邊貿(mào)易談判向來以國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益為核心考慮，從特朗普重商重利的性格和堅持“美國優(yōu)先”的政策看，其在與臺灣談判中將不會輕易放棄擴(kuò)大美國農(nóng)產(chǎn)品出口的利益。

第五，支持臺擴(kuò)大對外活動新動向

美國前總統(tǒng)克林頓任內(nèi)曾提出涉臺的“三不政策”，即“不支持臺灣獨立，不支持‘兩個中國或‘一中一臺，不支持臺灣加入任何必須以國家為會員身份的國際組織”。這基本成為此后美國政府處理臺灣參與國際組織的一條政策標(biāo)準(zhǔn)。奧巴馬執(zhí)政時明確支持臺灣以會員身份加入國際非政府組織，但對要求以國家為成員的國際組織，則選擇支持臺灣“有意義參與”。奧巴馬在任內(nèi)曾簽署由國會提出的支持臺灣參與國際民航組織（ICAO）和國際刑警組織（INTERPOL）的法案，這成為臺灣方面拓展國際空間的最大外部支撐。由于蔡英文上臺后不承認(rèn)“九二共識”，臺灣參與ICAO大會被拒，謀求加入INTERPOL亦鎩羽而歸，國際活動空間大幅收窄。美國的政策立場雖然是繼續(xù)支持臺灣參與國際社會，但從客觀情勢講，“一個中國框架”在國際組織運(yùn)作中已難撼動，美國憑一己之力也很難挺臺加入聯(lián)合國系統(tǒng)的專門機(jī)構(gòu)。2017年蔡英文當(dāng)局將會繼續(xù)尋求參與世界衛(wèi)生大會（WHA）、INTERPOL、聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）締約方會議。屆時特朗普政府將采取何種策略支持臺灣實質(zhì)參與須引起注意。為防止圣多美和普林西比“斷交”事件再演，蔡當(dāng)局將加強(qiáng)與“邦交國”關(guān)系，其中勢必會借助美國對臺“邦交國”、特別是一些中南美洲國家的影響力，特朗普政府在其中扮演的角色不容小視。

第六，介入兩岸關(guān)系策略的變化

美國在兩岸關(guān)系上有一套長期政策，即維護(hù)臺海和平穩(wěn)定以增進(jìn)美國在亞太地區(qū)的利益。在海峽兩岸“和而不統(tǒng)、分而不獨”的狀態(tài)下，兩岸交流對話、降低沖突風(fēng)險，符合美國的國家利益，這也是奧巴馬政府鼓勵兩岸關(guān)系和平發(fā)展的原因。但兩岸關(guān)系在2016年民進(jìn)黨重新執(zhí)政后逆勢向下，不確定性和不穩(wěn)定性上升，潛在的危機(jī)性因素在累積。在蔡英文不承認(rèn)“九二共識”、單方面破壞兩岸關(guān)系政治基礎(chǔ)后，大陸方面對臺政策的調(diào)整是正當(dāng)、合理的，但卻被美國看成是對臺灣的“脅迫性政策”，甚至是“單方制裁”。在兩岸關(guān)系上，特朗普政府有很大概率會延續(xù)奧巴馬執(zhí)政時要求大陸方面承擔(dān)維護(hù)臺海穩(wěn)定主責(zé)的做法，督促大陸恢復(fù)與臺灣對話談判。在攸關(guān)兩岸關(guān)系性質(zhì)的“九二共識”問題上，時任美在臺協(xié)會主席薄瑞光曾公開稱美國對“九二共識”不應(yīng)該發(fā)表意見。預(yù)計特朗普政府也不會采取對“九二共識”背書的政策，其策略可能會是“不持立場”“不選邊站”，不給蔡英文當(dāng)局壓力?！安恢С峙_灣獨立”已成為美國“一個中國政策”的內(nèi)涵，這在李登輝、陳水扁挑釁“一中”引發(fā)美方的政策反應(yīng)中有充分表現(xiàn)。特朗普是否會公開表述“不支持臺灣獨立”的政策，還將取決于兩岸關(guān)系形勢。對于美國的臺海政策，蔡英文當(dāng)局也將極力塑造，特別是其對美政策將會迎合特朗普的執(zhí)政偏好，爭取美國支持其“維持現(xiàn)狀”的兩岸政策。未來兩岸形勢若趨于動蕩，美國介入政策將會有新的調(diào)整。

在中美關(guān)系大的框架下，美國臺海政策具有一致性和延續(xù)性，但也隨情勢調(diào)整變化。與馬英九借兩岸關(guān)系促進(jìn)臺美關(guān)系不同，蔡英文在戰(zhàn)略上“親美遠(yuǎn)中”，推動臺美關(guān)系優(yōu)先于兩岸關(guān)系，美國臺海政策中的臺灣因素改變了發(fā)揮作用的方向。在特朗普執(zhí)政下，預(yù)計美臺關(guān)系將會有與奧巴馬時期“低調(diào)推進(jìn)”不同的特點。

（作者為中國社科院臺灣研究所臺美室副主任、副研究員）