陳相秒

自2013年9月中國—東盟落實《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》，DOC）蘇州高官會啟動“南海行為準則”（以下簡稱“準則”）磋商以來，在近三年半時間里，中國與東盟各國圍繞“準則”的談判可謂“逆境前行”。盡管南海地區(qū)局勢復雜多變，“準則”磋商仍不斷加快并且取得了階段性的成果。2016年下半年以來，隨著南海形勢“由緊轉緩”，國際社會都對“準則”制訂能盡快取得實質性突破以鞏固南海局勢的積極向好態(tài)勢寄予了厚望。

“準則”與《宣言》一脈相承

中國與東盟國家探索制訂規(guī)范有關各方南海活動和促進爭議解決的行為準則的努力很早就開始了。1992年7月，第25屆東盟外長會議期間，包括菲律賓在內的東盟六個成員國在會后發(fā)表的《關于南中國海問題的宣言》（“馬尼拉宣言”）中建議，“有關各方以《東南亞友好合作條約》的原則為制訂南海國際行為準則的基礎”，首次提出制訂“南海行為準則”的意向性概念。在此后中國與東盟國家的漫長磋商中，雖然中方一直努力協(xié)調各方立場，推動達成“準則”，但東盟成員國間圍繞“準則”適用范圍等問題存在分歧，導致“準則”制訂工作一度陷入停滯。

在此背景下，2002年7月的文萊斯里巴加灣東盟第35屆外長會議期間，馬來西亞提出了折中方案，即以《南海各方行為宣言》替代“準則”，并突出文件的政治性質。在中方的積極推動下，當年11月中國與東盟十國在金邊正式簽署《宣言》。從某種意義上講，《宣言》只是“準則”磋商過程中各方見解無法調和的情況下，彼此相互妥協(xié)而達成的“臨時性”文件，中國與東盟各國并未就此放棄制訂“準則”的目標，而是在《宣言》第一款中就明文規(guī)定，“在各方協(xié)商一致的基礎上，繼續(xù)朝著制訂準則的最終目標而努力”。因此，“準則”與《宣言》絕非相互割裂的獨立存在，二者實質上是一脈相承、相互統(tǒng)一的關系?！皽蕜t”是對《宣言》的延續(xù)和深化，但二者宗旨沒有根本區(qū)別，都致力于規(guī)范彼此行為，建立行之有效的海上危機管控機制；強化中國—東盟信心建立措施，提升彼此政治互信；保障中國—東盟海上務實合作的順利開展。

制訂“準則”乃時也乃勢

2002年《宣言》簽署后，中國與東盟各國通過中國—東盟落實《宣言》高官會和聯(lián)合工作組等對話磋商機制，積極推進落實《宣言》框架下海洋科研、海洋環(huán)保、海上航行和交通安全、海上搜救、打擊跨國犯罪等五大領域合作。但2012年以來，伴隨著南海形勢持續(xù)緊張升溫，完善預防性措施和安排、有效管控南海海上危機、牢固彼此政治互信基礎成為中國與東盟有關國家共同面臨的問題，制訂有更強約束力的“準則”成為時之所需、勢之所趨。

美國在亞太“再平衡”戰(zhàn)略框架下，不斷加大在南海地區(qū)的政治外交和軍事安全存在，其在亞太地區(qū)的盟友伙伴如日本等亦緊隨其后，不斷加大介入南海問題，導致南海問題復雜化、擴大化，地緣政治較量呈“常態(tài)化”發(fā)展。制訂“準則”，穩(wěn)定南海海上形勢，也是防止部分域外國家繼續(xù)加大介入南海問題的政策選項。

針對2012年以來中國在南海的維權執(zhí)法、島礁建設等舉措，部分東盟國家對華政策誤判導致的戰(zhàn)略猜疑明顯增加，多年來積累起來 的周邊外交成果受到影響。制訂“準則”對穩(wěn)定東盟具有“定心丸”的作用，有利于構建中國與東盟國家間的良性戰(zhàn)略互動，避免南海問題這個局部挑戰(zhàn)對雙方整體關系帶來過度干擾。

“準則”磋商進展順利但挑戰(zhàn)依存

為及時、有效管控南海局勢，中國政府積極推動與東盟十國的“準則”談判，雙方于2013年9月啟動“準則”磋商進程。在不到四年的時間里，中國與東盟十國就“準則”制訂先后舉行了六輪高官會和11次聯(lián)合工作組會議，通過了兩份共識性文件，確定了“名人專家小組”職責范圍，也取得了設立中國與東盟國家外交高官熱線平臺等一批“早期收獲”。

2016年下半年以來，伴隨著南海形勢由緊趨緩和向好發(fā)展，中菲關系順利轉圜和兩國南海博弈明顯緩和，中國與有關聲索國重回雙邊談判協(xié)商的正軌，東盟有關國家制訂“準則”的政治意愿基礎亦不斷加深，“準則”磋商迎來了相對有利的時期，進程明顯加快。去年7月，中國—東盟外長落實《宣言》聯(lián)合聲明中明確指出，將在協(xié)商一致的基礎上實質性推動早日達成“準則”。今年2月召開的聯(lián)合工作組會議形成了“準則”框架的第一份草案，預計將于2017年年中完成“準則”框架磋商。

但“準則”磋商仍存在比較多的阻力和障礙。區(qū)域內外有關各方圍繞“準則”的利益訴求和立場主張之爭早已超越了南海海上形勢管控、互信建立和海上合作的范疇，伴隨南海地緣政治較量的“常態(tài)化”演變?yōu)榈貐^(qū)和海上規(guī)則的主導權競爭。目前看，“準則”磋商至少面臨兩方面挑戰(zhàn)：

一方面，部分東盟國家刻意要求制訂具有“國際法效力”的“準則”文件，試圖將準則定義為“爭端解決機制”，突出東盟在爭端解決中的關鍵作用。同時，菲、越等有關聲索國還在背離《宣言》精神和有關規(guī)定，加強在南海油氣開發(fā)、島礁建設等單邊行動。因而，“準則”能否切實發(fā)揮作用，本質上取決于有關各方能否自覺遵守彼此共識和約定。

另一方面，美、日、印等域外國家或為維持其南海地區(qū)和海上秩序主導權，或為擴大地緣戰(zhàn)略空間，對“準則”磋商的干擾不容小視。特別是美國，執(zhí)迷于建立“以規(guī)則為基礎的地區(qū)秩序”，力挺部分東盟國家把“準則”變成具有法律約束力的機制的立場和主張。日、印等非聲索國亦試圖通過支持部分東盟國家的立場、就“準則”內容提出自身主張等方式影響“準則”制訂。

“準則”磋商即將進入愈加艱難階段

下一階段“準則”磋商的不斷深入將不可避免地觸及更多敏感問題，有關各方的利益訴求矛盾和立場主張沖突將更加明顯，“準則”磋商將進入愈加艱難的實質階段。

今年2月召開的馬尼拉東盟外長非正式會議期間，東盟有關國家重申“準則”必須具有法律約束力，覆蓋如何解決爭端這一領域，并討論了南海島礁建設和“軍事化”問題，認為“準則”的目的之一就是使該地區(qū)“非軍事化”。因此，“準則”屬性、南海島礁建設將成為“準則”文本磋商階段的核心問題，相關海域資源開發(fā)和軍事活動也將是各方關注的領域。為了“準則”磋商能取得更快進展，中國與東盟各國應當首先梳理“正面清單”，爭取在海上務實合作、航行與飛越自由、海上危機管控機制等相對易于達成共識的領域取得突破。

值得一提的是， 2016年9月舉行的第19次中國—東盟領導人會議通過了《應對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺指導方針》。在此基礎上，2017年秋將舉行的第20屆中國—東盟領導人會議有望就落實“早期收獲”的另一項目——設立中國與東盟國家海上聯(lián)合搜救熱線平臺達成一致。此外，隨著菲律賓對南海共同開發(fā)和海上合作態(tài)度的復趨積極，爭議海域資源開發(fā)、海上生態(tài)環(huán)境保護、海洋科研等領域合作等方面的共識有望進入“準則”磋商的成果單。

南海地區(qū)秩序正隨著東亞權力結構的調整而進行重構。回首過去，《南海各方行為宣言》曾為南海帶來相對平穩(wěn)的十年?！澳虾Ｐ袨闇蕜t”能否談成并為地區(qū)長治久安創(chuàng)造另一個平穩(wěn)十年，值得期待。而這，取決于中國與東盟各國能否抓住“準則”談判的機會，在地區(qū)制度設計中打好“地基”，做足準備。

（作者為中國南海研究院助理研究員）