甬仁言

誠信、務(wù)實(shí)、開放、創(chuàng)新，這些出現(xiàn)在寧波大街小巷的標(biāo)語，是寧波人耳熟能詳?shù)摹皩幉ň瘛?，更是寧波發(fā)展過程中一次次“再出發(fā)”的原動(dòng)力，引領(lǐng)著寧波不斷開拓奮進(jìn)。

5年來，寧波市各級人大秉承務(wù)實(shí)、創(chuàng)新的“寧波精神”，不忘初心，篤實(shí)前行，在基層民主政治建設(shè)中一步一個(gè)腳印。從模糊立法到精準(zhǔn)立法，從“平面”到“立體”的代表聯(lián)絡(luò)工作，從“管牢”到“管好”的財(cái)政監(jiān)督，從“要結(jié)果”到“要效果”的建議督辦……無論是理念轉(zhuǎn)變還是舉措創(chuàng)新，寧波市各級人大在如何做實(shí)、做硬、做強(qiáng)人大監(jiān)督，有效行使立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、發(fā)揮代表作用等方面，創(chuàng)造出了一個(gè)個(gè)具有劃時(shí)代意義的創(chuàng)新典范。

精準(zhǔn)立法 注重實(shí)效

作為較早具有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，寧波市人大已有近30年的立法史，在引領(lǐng)、規(guī)范、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，發(fā)揮了不可或缺的重要作用。近5年來，寧波市第十四屆人大常委會更加注重人大在立法過程中的主導(dǎo)作用，圍繞提高立法質(zhì)量，突出實(shí)效，規(guī)范流程，在科學(xué)立法、民主立法等方面做出了諸多有益的嘗試和探索，走出了一條醞釀充分、審議到位、評估科學(xué)的精準(zhǔn)立法之路。

開門立法，是寧波市人大實(shí)施精準(zhǔn)立法的路徑之一。

2012年5月，寧波市人大常委會剛換屆不久，便向社會各界發(fā)出了征集五年立法規(guī)劃建議項(xiàng)目的“英雄帖”，廣大市民、人大代表和社會組織紛紛來電來函提出立法建議。當(dāng)年8月，在此基礎(chǔ)上擬定的《寧波市十四屆人大常委會五年立法規(guī)劃項(xiàng)目庫（草案）》，再次通過《寧波日報(bào)》等媒體向社會各界征求意見。最后，在充分聽取民意的基礎(chǔ)上，形成了包含50件項(xiàng)目的五年立法規(guī)劃項(xiàng)目庫。而這，也正是寧波市第十四屆人大常委會的立法藍(lán)圖。

立哪些法，群眾有發(fā)言權(quán)，如何讓立法過程充分吸納民意，更是寧波市人大開門立法的重要內(nèi)容。2016年以來，為制定寧波市文明行為促進(jìn)條例，寧波市人大常委會法工委、教科文衛(wèi)工委與市文明辦聯(lián)合組成立法調(diào)研組，深入調(diào)研，廣納民意。其間，立法調(diào)研組通過媒體開展“不文明行為”調(diào)查，受眾覆蓋200多萬人次，還通過網(wǎng)絡(luò)開展問卷調(diào)查，網(wǎng)上網(wǎng)下共20多萬人直接參與，共征集到市民意見建議20792條，為該條例草案起草提供了重要的參考依據(jù)。為科學(xué)制定《寧波市大氣污染防治條例》，全市488名人大代表走進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站聽取基層群眾對該法規(guī)草案的意見建議，共收集反饋意見建議1769條次，為條例草案提請人代會審議奠定了基礎(chǔ)。

“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題?！卑凑樟?xí)總書記對立法工作的明確要求，寧波市人大常委會不斷規(guī)范立法機(jī)制和程序，還在科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量方面創(chuàng)造了很多“寧波經(jīng)驗(yàn)”。

在審議表決法規(guī)草案時(shí)，常遇到部分代表對個(gè)別條款意見分歧較大。如果這些條款又是法規(guī)草案中起核心、支架性作用的重要條款，不著重加以審議將嚴(yán)重影響立法質(zhì)量。2015年6月25日，寧波市十四屆人大常委會第二十三次會議表決通過了《寧波市人大常委會法規(guī)草案重要條款單獨(dú)表決辦法》。對法規(guī)草案中個(gè)別意見分歧較大的重要條款實(shí)行單獨(dú)表決，這在當(dāng)時(shí)全國同類城市中尚屬首創(chuàng)，它有利于常委會組成人員充分表達(dá)對法規(guī)草案所涉關(guān)鍵問題的看法和主張，使立法審議的焦點(diǎn)更為集中，立法過程更加科學(xué)、民主。

開展立法后評估，是寧波市人大常委會檢驗(yàn)該法規(guī)是不是“管用”，提高立法質(zhì)量的另一項(xiàng)創(chuàng)新舉措。2013年，市人大常委會對《寧波市市政設(shè)施管理?xiàng)l例》進(jìn)行了立法后評估。這部1999年1月1日起施行的法規(guī)，2004年根據(jù)行政許可法的要求作了修改。

然而，隨著市政管理體制的改革發(fā)展，國家法制的逐步完善，其主要內(nèi)容與現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章存在重復(fù)或者不一致，某些方面已無法適應(yīng)實(shí)際管理需要。為此，市人大常委會在寧波人大網(wǎng)開設(shè)立法評估專欄，通過網(wǎng)絡(luò)公開征求人大代表、市民和社會各界對該條例的意見和建議，并請市城管局和浙江萬里學(xué)院分別形成執(zhí)法部門評估稿和專家評估稿。同時(shí)，市人大常委會法工委會同城建環(huán)資工委就此進(jìn)行了專題調(diào)研，并提出了廢止該條例，適時(shí)進(jìn)行單項(xiàng)立法，或者對該條例進(jìn)行適當(dāng)修改，繼續(xù)將其作為市政設(shè)施管理的一般法等兩種建議方案，并書面征求了相關(guān)部門的意見。最后，綜合形成的評估報(bào)告提交市人大常委會會議進(jìn)行了書面審議，次年該條例被列為立法修改項(xiàng)目，2015年10月寧波市十四屆人大常委會第二十五次會議修訂了該條例。

除此之外，寧波市十四屆人大常委會還對《寧波市象山港海洋環(huán)境和漁業(yè)資源保護(hù)條例》、《寧波市民辦教育促進(jìn)條例》等5件地方性法規(guī)進(jìn)行了評估。為進(jìn)一步規(guī)范立法后評估制度，2016年8月，寧波市人大常委會還著手制定了《寧波市人大常委會立法后評估工作辦法》，使該項(xiàng)制度駛?cè)肓艘?guī)范化發(fā)展的軌道。

5年來，寧波市人大常委會共制定法規(guī)11件、修改（修訂）12件、廢止2件。在此期間，寧波市人大還通過成立立法咨詢專家?guī)?、啟?dòng)人代會立法程序等途徑不斷提高立法質(zhì)量。目前，寧波市人大常委會根據(jù)市委《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮市人大及其常委會在立法工作中主導(dǎo)作用的意見》，又及時(shí)啟動(dòng)了《寧波市制定地方性法規(guī)條例》的立法工作。

持續(xù)監(jiān)督 久久為功

5年來，寧波市人大及其常委會把監(jiān)督工作作為行權(quán)履職的重中之重，不斷拓展監(jiān)督思路，積極探索監(jiān)督形式，緊緊抓住屆初確定的重點(diǎn)監(jiān)督主線，以釘釘子精神持續(xù)監(jiān)督，直至推動(dòng)民生改善。

食品安全事關(guān)每個(gè)百姓的身體健康和生命安全，廣受市民關(guān)切。自2012年以來，寧波市第十四屆人大常委會連續(xù)5年將食品安全監(jiān)督寫入常委會工作報(bào)告，將其列為年度重點(diǎn)監(jiān)督議題。

2012年，寧波市人大常委會成立5個(gè)執(zhí)法檢查組，分赴各區(qū)縣（市）和功能區(qū)檢查食品安全法規(guī)落實(shí)情況。

2013年4月底，常委會組織部分常委會組成人員和人大代表，按照“五放心一安全”要求，兵分7路開展持證暗訪和突擊檢查，并分3組趕赴江北、鄞州等地開展專項(xiàng)視察。后來，還成立了一支由市民、媒體記者和人大代表等50人組成的食品安全監(jiān)督團(tuán)，明察暗訪了316家食品單位，發(fā)現(xiàn)了涉及種植、養(yǎng)殖、加工、運(yùn)輸、銷售和餐飲等各個(gè)環(huán)節(jié)的諸多問題。

2013年，寧波市人大常委會開始實(shí)施專題詢問制度，其首場專題詢問便劍指食品安全。會上，12位常委會組成人員和人大代表就監(jiān)管工作難點(diǎn)和群眾關(guān)注的“早產(chǎn)奶”、“毒蛋糕”等熱點(diǎn)問題，向市政府和有關(guān)部門提出了詢問，分管副市長和食安委所涉24家成員單位負(fù)責(zé)人逐條作出回答，并作出承諾。

針對食品安全問題整改的薄弱環(huán)節(jié)，2014年5月中旬，市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)赴鄞州等地專項(xiàng)視察小餐飲食品安全情況。

2015年6月，市人大常委會主任會議專題聽取了市食安辦關(guān)于全市學(xué)校食堂及周邊食品安全工作情況匯報(bào)，督促政府圓滿完成百萬學(xué)生餐飲安全工程三年行動(dòng)計(jì)劃。

2016年，寧波市人大常委會在前四年連續(xù)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對2012年以來的寧波市食品安全推進(jìn)工作開展 “回頭看”，專題聽取和審議五年來寧波市食品安全工作情況。此外，還首次委托第三方就食品安全工作開展評估，在全市范圍內(nèi)發(fā)放回收調(diào)查問卷2200份，并形成調(diào)查分析報(bào)告，為人大提高監(jiān)督針對性提供了依據(jù)。

五年一貫的連續(xù)監(jiān)督，終于督出了成效，督聚了民心。中國社科院發(fā)布的2015年國家《公共服務(wù)藍(lán)皮書》的“食品安全問題得到改善最大的城市”中，寧波位列第三。從社會調(diào)查情況來看，有89.5%的受訪居民對寧波市食品安全狀況表示滿意，比全國食品安全狀況滿意率高出近5個(gè)百分點(diǎn)。

圍繞民生、聚焦發(fā)展，寧波市人大常委會開展的監(jiān)督工作，不一而足。除了食品安全工作，寧波市人大還圍繞生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、法院民事執(zhí)行等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)問題，綜合運(yùn)用專題詢問、視察調(diào)研、專項(xiàng)審議、執(zhí)法檢查等手段，持續(xù)監(jiān)督問效。

事實(shí)上，除了民生議題的監(jiān)督，寧波市人大常委會在全口徑預(yù)算監(jiān)督方面也輸送了很多“寧波經(jīng)驗(yàn)”。2013年，寧波市人大常委會通過出臺關(guān)于加強(qiáng)市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督的實(shí)施意見，探索將市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)預(yù)算納入人大監(jiān)督范圍，為基層人大消除預(yù)算監(jiān)督“盲區(qū)”，真正實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

綱舉目張 決定大事

2013年10月，“菲特”臺風(fēng)給寧波造成了百年一遇的特大洪澇災(zāi)害。次月，市人大常委會作出了《關(guān)于抗洪救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建工作的決議》。這一迅速反應(yīng)，得益于2013年10月寧波市十四屆人大常委會第十二次會議通過的《寧波市人大常委會討論決定重大事項(xiàng)辦法》，它也意味著寧波市十四屆人大常委會探索實(shí)踐重大事項(xiàng)決定權(quán)正式走上規(guī)范化道路。

長期以來，地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)在行使中普遍存在程序性決定多、實(shí)體性決定少，被動(dòng)性決定多、主動(dòng)性決定少，號召性決定多、可操作性決定少等問題。從實(shí)踐層面看，產(chǎn)生這些問題的主要原因：一是范圍界定不夠明晰；二是操作程序不夠規(guī)范；三是貫徹執(zhí)行不夠到位。

為依法做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)，逐步縮小制度設(shè)計(jì)與實(shí)際功效的差距，寧波市人大常委會制定的討論決定重大事項(xiàng)辦法對“重大事項(xiàng)”的范圍進(jìn)行了界定，首次采取了原則規(guī)定、具體列舉和兜底條款相結(jié)合的方法，列出了議而必決、議而可決、報(bào)告?zhèn)浒傅热?0項(xiàng)重大事項(xiàng)清單。

近年來，寧波市人大常委會把做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)作為補(bǔ)齊人大工作短板、加強(qiáng)人大工作和推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)的重要內(nèi)容，在憲法和法律框架內(nèi)，對重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使進(jìn)行了深入實(shí)踐和持續(xù)探索。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年4月至2016年9月，寧波市十四屆人大常委會圍繞改革發(fā)展、民主法治、社會民生等重大事項(xiàng)，共作出各類決議、決定49項(xiàng)（不包括立法決定、人事任免決定、代表職務(wù)變動(dòng)決定等），其中實(shí)體性決定17項(xiàng)，數(shù)量超過前兩屆實(shí)體性決定的總和。

此外，為進(jìn)一步推動(dòng)重大事項(xiàng)決定權(quán)在寧波基層人大的探索實(shí)踐，寧波市人大常委會還積極總結(jié)、推廣寧?？h的人大代表票決政府實(shí)事項(xiàng)目制度。在此之前，政府實(shí)事項(xiàng)目也由全體人大代表在人代會上通過政府工作報(bào)告形式進(jìn)行審議表決，但所有實(shí)事工程項(xiàng)目已被捆綁打包，重大事項(xiàng)決定基本只是走個(gè)程序，群眾反映的意愿沒有得到最大程度的體現(xiàn)。票決制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在廣泛收集民意、匯總項(xiàng)目、票決工程項(xiàng)目、監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施、測評項(xiàng)目等環(huán)節(jié)中全程參與，讓代表依法享有的監(jiān)督權(quán)及重大事項(xiàng)決定權(quán)有了運(yùn)行的平臺。更重要的是，票決制還推動(dòng)了政府重大行政決策的科學(xué)化和民主化。為此，寧波市人大常委會在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了《寧波市人大常委會關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)事工程代表票決制指導(dǎo)意見》，在全市范圍推廣該制度。目前，我省還在全省范圍內(nèi)推行人大代表票決民生實(shí)事項(xiàng)目制度。