沈志雄

3月16日，美國特朗普政府發(fā)布了名為《美國優(yōu)先：讓美國再次偉大的預(yù)算綱要》的2018財年聯(lián)邦政府預(yù)算草案，“如約”提出了高達(dá)6390億美元的國防預(yù)算需求，超出《預(yù)算控制法案》的規(guī)定上限540億美元，堪稱“美國歷史上國防開支最大規(guī)模的一次增長”。

重建美軍

在整個競選過程中，“美國優(yōu)先”和“使美國再次偉大”是特朗普最為重要的兩個競選口號。在美國面臨重大戰(zhàn)略困境的背景下，特朗普喊出這兩個競選口號，無疑道出了很多美國選民的心聲，成為其過關(guān)斬將并最終問鼎總統(tǒng)寶座的重要武器。上臺后的第一份預(yù)算草案仍以這兩個口號為標(biāo)題，充分反映了特朗普政府的總體政策的目標(biāo)和趨勢。強(qiáng)大的軍事力量一直是支撐美國世界霸權(quán)的主要支柱，建設(shè)強(qiáng)大的軍力自然是特朗普“使美國再次偉大”口號的題中之義。事實(shí)上，特朗普上臺之后很快便將重建軍力作為其施政的優(yōu)先事項(xiàng)。擔(dān)任總統(tǒng)不到一個月，他便簽署了《重建美國武裝力量備忘錄》，授權(quán)國防部長在全面評估美軍的基礎(chǔ)上提出重建美軍實(shí)力的計劃。

值得注意的是，特朗普反復(fù)強(qiáng)調(diào)恢復(fù)美國軍力，高調(diào)宣布增加國防預(yù)算，除了兌現(xiàn)競選承諾外，還有更為深層的原因。自2011年開始實(shí)施的財政緊縮政策，大幅削弱了國防開支，引起了美國保守派尤其是美國軍方及一些戰(zhàn)略學(xué)者越來越強(qiáng)烈的批評。這些批評的聲音借力近年來美國內(nèi)政和外交的困境，逐漸形成了一股推動美國重建軍備的強(qiáng)大力量。

軍方受財政緊縮政策影響最深，其反應(yīng)也最為強(qiáng)烈。早在2014年，美國國防部發(fā)布的《四年防務(wù)評估報告》就明確指出，“‘自動減支將大幅增加軍事行動執(zhí)行過程中的風(fēng)險……我們的軍隊(duì)將出現(xiàn)失衡……難以滿足防務(wù)戰(zhàn)略要求，導(dǎo)致戰(zhàn)爭時間延宕，增加美國及其盟國和伙伴國的傷亡風(fēng)險……最終，持續(xù)的‘自動減支將使我們的敵手更加大膽，并削弱我們盟國和伙伴國的信心，反過來也將導(dǎo)致當(dāng)前業(yè)已嚴(yán)峻的安全環(huán)境更具挑戰(zhàn)”。為此，軍方呼吁國會廢除《財政預(yù)算法案》對軍費(fèi)規(guī)模的限制。

除軍方外，一些智庫也日益頻繁地表達(dá)了對“自動減支”可能嚴(yán)重削弱美國軍力的“擔(dān)憂”。例如，美國傳統(tǒng)基金會自2015年以來，連續(xù)發(fā)布《美國軍事能力指標(biāo)》報告，認(rèn)為《預(yù)算控制法案》給美國軍力造成了嚴(yán)重影響，導(dǎo)致美軍戰(zhàn)備和訓(xùn)練嚴(yán)重不足，已經(jīng)難以滿足美國維持世界霸權(quán)的需要。這樣的聲音也逐漸為美國普通民眾所接受。據(jù)最近的蓋洛普民意調(diào)查顯示，越來越多的美國普通民眾也認(rèn)為，美國國防開支過低，軍力過于虛弱。

很多嗅覺靈敏的美國政客注意到了這些聲音。2017年1月，美國參議院軍事委員會主席麥凱恩搶在了特朗普之前，發(fā)布了《恢復(fù)美國實(shí)力》的報告，強(qiáng)調(diào)《預(yù)算控制法案》嚴(yán)重削弱了美軍，為恢復(fù)美國實(shí)力必須大幅增加國防投入，為此提出要將國防基本預(yù)算增至6400億美元。實(shí)際上，為擺脫“過于軟弱”的詬病，奧巴馬卸任之前簽署的《2017年國防授權(quán)法》，已大幅提升了國防預(yù)算，使其總額達(dá)到6190億美元。這意味著，特朗普國防預(yù)算的“大幅增長”，也只是在奧巴馬時期預(yù)算的基礎(chǔ)上增加了200億美元而已。

“硬實(shí)力預(yù)算”

特朗普預(yù)算草案強(qiáng)調(diào)，美國將“以實(shí)力求和平”，通過重建美國軍事實(shí)力履行聯(lián)邦政府保護(hù)國家的首要職責(zé)。重建軍事實(shí)力成為預(yù)算草案的核心，該預(yù)算也因此被稱為“硬實(shí)力預(yù)算”。歷史上，美國也有許多大幅增加軍費(fèi)的情況，但與以往不同的是，此次增長的軍費(fèi)不是用于應(yīng)付戰(zhàn)爭，而是“將主要用于投入建設(shè)更加強(qiáng)大的軍隊(duì)?！?/p>

早在競選期間，特朗普就提出建設(shè)強(qiáng)大軍隊(duì)的擴(kuò)軍計劃：將陸軍現(xiàn)役人數(shù)由當(dāng)前的45萬增加至54萬，海軍陸戰(zhàn)隊(duì)由18.2萬增加至20萬，艦船由272艘增加至350艘，空軍的作戰(zhàn)飛機(jī)由現(xiàn)有的1141架增至1200架。目前來看，特朗普當(dāng)時提出的擴(kuò)軍方案并未經(jīng)過認(rèn)真的評估，是否能夠落實(shí)仍有待觀察。而預(yù)算草案也只是簡略地提出了恢復(fù)美國軍事實(shí)力的大致思路和方向：著眼于建設(shè)“規(guī)模更大、能力更強(qiáng)、更加致命聯(lián)合力量”的總體目標(biāo)，新增國防預(yù)算將首先用于恢復(fù)美軍的戰(zhàn)備水平；之后在增加美陸軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的規(guī)模，增加海軍艦艇數(shù)量，以更快的速度購買F-35聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)；同時加大核武器、反導(dǎo)力量建設(shè)力度，增加太空、網(wǎng)絡(luò)等新型領(lǐng)域的投入，確保美軍的技術(shù)領(lǐng)先和絕對優(yōu)勢。

預(yù)算草案之所以被稱為“硬實(shí)力預(yù)算”，還因?yàn)樗蠓鳒p了美國在軟實(shí)力領(lǐng)域的投入。2018財年美國聯(lián)邦政府可自由支配的支出總額約為1.065萬億美元，這個數(shù)字并沒有超出《預(yù)算控制法案》規(guī)定的上限，因此特朗普國防預(yù)算增加的540億美元只能通過削減其他非國防部門的支出來獲得。其中，國務(wù)院、國際開發(fā)援助署等與美國軟實(shí)力建設(shè)密切相關(guān)的項(xiàng)目削減幅度達(dá)到29%。主要包括：削減美國對外經(jīng)濟(jì)和發(fā)展援助，并將一些對外軍事援助由贈與調(diào)整為借貸；中止防止環(huán)境變化項(xiàng)目的開支，包括停止向聯(lián)合國交納承諾的環(huán)境變化項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)；減少聯(lián)合國維和經(jīng)費(fèi)的繳納；削減向世界銀行等發(fā)展銀行提供的資金；裁減大部分文化交流項(xiàng)目；等等。

困局難解

很大程度上，這份“硬實(shí)力預(yù)算”是特朗普針對美國當(dāng)前戰(zhàn)略困境開出的多副“藥方”中的一副，其直指“軍事實(shí)力削弱動搖美國霸權(quán)”的病癥，試圖通過恢復(fù)軍事實(shí)力來尋求破局。但很明顯，這副藥方只治標(biāo)卻不治本難以達(dá)到其目的。

美國著名學(xué)者羅伯特·吉爾平早在20世紀(jì)80年代初就指出，一個社會的國民收入一般可以分成三大部分：防務(wù)、消費(fèi)和生產(chǎn)性投資。由于各種原因，隨著一個社會的老化，國民收入中的防務(wù)和消費(fèi)部分也隨之增加，導(dǎo)致社會進(jìn)入一種消費(fèi)增長、投資下降的螺旋形下降狀態(tài)，從而削弱支撐該國國際地位的經(jīng)濟(jì)、軍事和政治基礎(chǔ)。尤其在軍事領(lǐng)域，最有效的軍事技術(shù)總是趨向于成本增加，“由于軍事能力成本的增加，由于軍事技術(shù)由支配國向新興競爭對手的擴(kuò)散，支配國維護(hù)國際體系的成本也不斷增加……圍繞在消費(fèi)、投資和防務(wù)中誰占有財政預(yù)算優(yōu)先權(quán)的斗爭變得愈加激烈，從而造成嚴(yán)重的財政危機(jī)”。吉爾平的論述精辟地描繪了當(dāng)前美國的困境，也揭示出僅僅依憑軍事能力是難以根治美國“霸權(quán)病”的。

目前來看，特朗普旨在大規(guī)?；謴?fù)美國軍事實(shí)力的預(yù)算面臨諸多的挑戰(zhàn)，仍存在不確定性。且不說《預(yù)算控制法案》的限制，美國國內(nèi)兩黨圍繞聯(lián)邦預(yù)算問題的激烈斗爭，以及國防部內(nèi)部對于軍隊(duì)發(fā)展方向和重點(diǎn)的分歧等。僅美國軟實(shí)力會受到嚴(yán)重削弱這個問題，就可能成為特朗普實(shí)施“硬實(shí)力預(yù)算”的重大障礙。

事實(shí)上，與硬實(shí)力一樣，軟實(shí)力也是美國世界霸權(quán)的重要支柱，兩者互為補(bǔ)充。對此，美國現(xiàn)任國防部長馬蒂斯曾形象地指出：“如果你不給國務(wù)院提供足夠的資金，那么我們最終將不得不購買更多的彈藥。”美國在伊拉克和阿富汗的戰(zhàn)爭更是充分說明了這一點(diǎn)。

特朗普政府減少對外援助，拒絕承擔(dān)首要大國的責(zé)任，將不可避免地大幅削弱美國的軟實(shí)力，這一點(diǎn)已經(jīng)引起了美國國內(nèi)的注意。早在特朗普推出預(yù)算草案之前，包括美國前中央情報局局長大衛(wèi)·彼得雷烏斯等在內(nèi)的120名退休美軍高級軍官聯(lián)名致信國會強(qiáng)調(diào)：“外交力量的提高，國家的發(fā)展和國防對保障美國的安全至關(guān)重要，根據(jù)我們在軍隊(duì)履職的經(jīng)驗(yàn)，美國面臨的危機(jī)并不能只通過軍事方法解決”，督促國會保證美國外交活動和對外援助的資金。如何消除美國國內(nèi)對于國家軟實(shí)力受損的擔(dān)憂，是特朗普政府推動新的國防預(yù)算時不得不解決一個重要問題。

綜合來看，特朗普政府大規(guī)模增加國防預(yù)算，同時大幅削減國務(wù)院等部門的預(yù)算，釋放了一個信號，即美國將更加依賴于軍事力量來實(shí)現(xiàn)對外政策目標(biāo)，其對外政策軍事化趨勢更加明顯。對此，中國應(yīng)保持足夠的警惕。

（作者為國防大學(xué)戰(zhàn)略教研部副教授）