丁芝華

【摘要】國內(nèi)研究中對我黨的黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)是否屬于法的“二分法”判斷并不適當(dāng)。由于其調(diào)整對象的復(fù)雜性，黨內(nèi)法規(guī)實際是由多個具有不同性質(zhì)的部分構(gòu)成的。部分屬于一般的社會規(guī)范，而部分具有“準(zhǔn)法律”的性質(zhì)。準(zhǔn)確認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，能夠推動對它的全面、深入研究和科學(xué)完善、黨內(nèi)治理乃至社會主義法治國家的建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】 黨內(nèi)法規(guī) 性質(zhì) 復(fù)雜性 社會規(guī)范 準(zhǔn)法律 【中圖分類號】D62 【文獻標(biāo)識碼】A

黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)問題值得關(guān)注

作為一個基本問題，黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)是我們認(rèn)識和研究黨內(nèi)法規(guī)乃至推進黨的制度建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，因而在國內(nèi)相關(guān)研究中得到了較多的關(guān)注。對該問題，存在兩種截然相反的觀點：

一種觀點認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)屬于法的范疇。這里的“法”并非人們通常理解的法，而是所謂的包括軟法在內(nèi)的現(xiàn)代法。該觀點得到了許多研究者的支持。

另一種觀點認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不屬于法的范疇，因為它和法有著明確的界限，只有國家制定或認(rèn)可的、依賴于國家強制力實施的規(guī)則才屬于法的范疇。該觀點也有一些支持者。

可以看出，國內(nèi)研究者對于該問題的研究主要集中在黨內(nèi)法規(guī)是否屬于法的判斷上，但這種“二分法”的處理并不適當(dāng)。對于該問題的認(rèn)識，僅僅以判斷它屬于法或不屬于法是不夠的。

以前研究存在的欠缺或不足直接影響了人們對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識，繼而影響了黨的制度建設(shè)的質(zhì)量和進程。因而，亟需加強對黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的研究，對其進行深入的揭示和澄清。

黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的社會關(guān)系

作為社會規(guī)范的一種，它是以特定的社會關(guān)系為調(diào)整對象的。確定它的性質(zhì)，首先需要分析它調(diào)整的社會關(guān)系的性質(zhì)。由于我黨是《中華人民共和國憲法》確定的執(zhí)政黨，多年來一直處于執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)地位，它的部分組織機構(gòu)也具有“準(zhǔn)國家機關(guān)”的性質(zhì)和地位，因而黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的社會關(guān)系的范圍比較廣。如它調(diào)整我黨的建立和運行中在其內(nèi)部所產(chǎn)生的諸多社會關(guān)系——黨內(nèi)關(guān)系。再如它調(diào)整我黨與國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體等非黨組織或群眾產(chǎn)生的關(guān)系。從上可以看出，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的社會關(guān)系呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點。也正因為此，它在國家和社會運行中所處的地位和所起的作用也比較復(fù)雜。

黨內(nèi)法規(guī)的劃分標(biāo)準(zhǔn)與構(gòu)成

根據(jù)其調(diào)整的社會關(guān)系的不同，黨內(nèi)法規(guī)可分為三個部分。第一個部分是主要調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，主要用于調(diào)整黨的組織機構(gòu)之間的關(guān)系、黨的組織機構(gòu)與黨員之間的關(guān)系和黨員與黨員之間的關(guān)系，其中少部分規(guī)則也調(diào)整黨與非黨組織、群眾之間產(chǎn)生的關(guān)系，僅對黨的組織機構(gòu)和黨員具有效力，在實施上不依賴于國家強制力，與國家法律存在較大差異，不適合歸入法或法律的范疇，在性質(zhì)上總體就是社會規(guī)范的一種。如《黨章》、《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》等。這個部分所占的比例最大。

第二個部分是調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系以及黨與非黨組織或群眾產(chǎn)生的社會關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，僅對黨的組織機構(gòu)和黨員具有效力，在性質(zhì)上與第一個部分基本相同，總體上也是社會規(guī)范的一種。如《中國人民解放軍政治工作條例》、《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》等。這個部分所占的比例較小。

第三個部分是既調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，也調(diào)整黨外關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，不但規(guī)范黨的組織機構(gòu)和黨員的行為，而且規(guī)范相關(guān)的非黨組織及其工作人員的行為，不僅對黨的組織機構(gòu)和黨員具有效力，也對相關(guān)的非黨組織及其工作人員具有效力，在實施上盡管表面上不依賴于國家強制力，但具有相當(dāng)?shù)膹娭菩?，因為部分黨的組織機構(gòu)具有類似于“準(zhǔn)國家機關(guān)”的地位和性質(zhì)，而且對相關(guān)非黨組織及其工作人員能產(chǎn)生“實質(zhì)性”的影響力，因而它在性質(zhì)上屬于“準(zhǔn)法律”。如《干部教育培訓(xùn)工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等。這個部分所占的比例較大。

從另一個角度上看，黨內(nèi)法規(guī)中調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系或黨與非黨組織或群眾產(chǎn)生的社會關(guān)系的規(guī)范又可分為兩大類，一大類是規(guī)范黨的內(nèi)部管理活動的黨內(nèi)法規(guī)，另一大類是規(guī)范黨的執(zhí)政活動的黨內(nèi)法規(guī)。由于我國沒有制定《政黨法》，對政黨的參政、執(zhí)政活動沒有專門的規(guī)范，后者對規(guī)范我黨的執(zhí)政活動具有重要作用，對于規(guī)范其他政黨的參政活動也具有一定的典范作用，因而黨內(nèi)法規(guī)在現(xiàn)實中起著《政黨法》的作用，在性質(zhì)上也可視為“準(zhǔn)法律”。

如何準(zhǔn)確認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)

準(zhǔn)確認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)能夠推動對黨內(nèi)法規(guī)的全面、深入研究乃至它的理論體系的建立。黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)在其諸多基本問題中是一個根本性的、全局性的問題，是把握其他基本問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，可謂“基本中的基本”。在我國的國家和社會運行中，黨內(nèi)法規(guī)是一種相對特殊的社會規(guī)范，它的性質(zhì)較為復(fù)雜。對它而言，只有明確了它的性質(zhì)，才能夠?qū)λ墓δ?、?nèi)容、形式、結(jié)構(gòu)、特點、運行、作用等問題展開深入研究。例如，對它的作用的研究，在明確它的復(fù)雜性質(zhì)以后，就不會僅僅從應(yīng)然的角度上去分析。在對前述諸多問題進行的深入研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建它的理論體系也將水到渠成。

準(zhǔn)確認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)能夠推動黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)完善乃至制度建設(shè)。當(dāng)前，我黨正在致力于黨內(nèi)法規(guī)的完善。2013年，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》就確定了近五年的完善黨內(nèi)法規(guī)的具體方案。我黨的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量龐大，內(nèi)容繁雜，完善它的工作非常艱巨。明確了它的性質(zhì)，才能夠真正掌握它的總體情況，清楚認(rèn)識到它存在的一些問題，合理確定完善它的重點，從而加快對其完善的步伐。例如，完善的重點從總體上看應(yīng)是主要調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，以及既調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，也調(diào)整黨與非黨組織或群眾產(chǎn)生的關(guān)系的部分，而不是既調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，也調(diào)整黨外關(guān)系的部分。黨內(nèi)法規(guī)的完善是黨的制度建設(shè)的核心，實現(xiàn)和加快黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)完善，明顯能很好地推動黨的制度建設(shè)。

準(zhǔn)確認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)能夠推動我黨的黨內(nèi)治理乃至社會主義法治國家的建設(shè)。不可否認(rèn)，黨內(nèi)法規(guī)在黨的運行和建設(shè)乃至國家和社會的運行中都具有非常重要的地位和作用。然而，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)治理與社會主義法治國家的建設(shè)是兩個不同的領(lǐng)域。從應(yīng)然的角度上看，黨內(nèi)法規(guī)與法律也應(yīng)有明確的區(qū)分。明確當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，有利于在將來逐步理清黨內(nèi)法規(guī)與法律的關(guān)系以及黨內(nèi)治理與社會主義法治國家的建設(shè)的關(guān)系，將黨內(nèi)法規(guī)中具有“準(zhǔn)法律”性質(zhì)的部分適時、合理地轉(zhuǎn)化為法律，合理確定黨內(nèi)治理的內(nèi)容、范圍和重點，使社會主義法治國家的建設(shè)能夠嚴(yán)格遵循法治的精神和原則。這些對于我黨的黨內(nèi)治理乃至社會主義法治國家的建設(shè)都將會產(chǎn)生重要的推動作用。

（作者為山東交通學(xué)院交通法學(xué)院教授）

【參考文獻】

①羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，北京：法律出版社，2009年。

②曹秋龍：《依法執(zhí)政背景下的黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)研究》，《學(xué)術(shù)探索》，2015年第5期。

③姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2012年第3期。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲