鄭廣永

人無(wú)信不立，國(guó)無(wú)信則衰。政治公信力成為現(xiàn)代民主國(guó)家必須面對(duì)的問(wèn)題，提升政治公信力是現(xiàn)代民主國(guó)家的重要追求。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家理所當(dāng)然地也要追求政治公信力。

在西方，公信力最初是用于探討媒體的一個(gè)概念，即指媒體的報(bào)道宣傳是否客觀公正，是否可信，后來(lái)逐漸運(yùn)用到包括政治領(lǐng)域在內(nèi)的公共領(lǐng)域。在我國(guó)，政治公信力問(wèn)題是新世紀(jì)初才成為一個(gè)政治和學(xué)術(shù)話題的。尤其是2003年“非典”事件后，政府公信力成了一個(gè)熱門(mén)的政治和學(xué)術(shù)話題。2005年初，在十屆人大三次會(huì)議上，溫家寶在政府工作報(bào)告中首次提出要“提高政府公信力”。這是官方第一次提出“政府公信力”概念，以后歷次人代會(huì)幾乎都提到政府公信力。黨的十七大的工作報(bào)告也使用了“政府公信力”這個(gè)概念，這是黨的文件中首次使用“政府公信力”概念。黨的十八大報(bào)告繼續(xù)提出要提高政府的公信力。與此同時(shí)，一些人在繼續(xù)研究政府公信力的同時(shí)，也在探討執(zhí)政黨的公信力問(wèn)題。當(dāng)然，重點(diǎn)還是在政府公信力問(wèn)題。迄今為止，還沒(méi)有人研究人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱人大）公信力問(wèn)題。筆者認(rèn)為，政府公信力是政治公信力的一個(gè)重要方面，但不是全部。在我國(guó)，我們堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，因此政治公信力包含著執(zhí)政黨和人大的公信力。執(zhí)政黨、政府、人大，也包括司法機(jī)關(guān)的公信力共同組成了我國(guó)的政治公信力。更何況，我國(guó)憲法明確規(guī)定，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)人民代表大會(huì)是人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的根本途徑。所以，人大公信力是一個(gè)客觀存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我們?cè)谡J(rèn)真研究和提高黨和政府公信力的同時(shí)，也應(yīng)該認(rèn)真研究和提高人大的公信力。提高人大公信力，有助于提高黨和政府的公信力，有助于人民當(dāng)家作主權(quán)力的落實(shí)，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的必然要求。

一、人大公信力及其影響

（一）公信力與人大公信力的內(nèi)涵

盡管公信力是一個(gè)熱門(mén)的政治和學(xué)術(shù)話題，但是對(duì)于什么是公信力，其具體內(nèi)涵是什么還沒(méi)有一個(gè)完全統(tǒng)一的共識(shí)。人們或者從公權(quán)力出發(fā)，把公信力看作是一種獲得公眾認(rèn)可的能力，或者從公眾出發(fā)把公信力看作是公眾對(duì)公權(quán)力的評(píng)價(jià)。這都有一定的道理，但又都不全面。

公信力概念適用的范圍是公共領(lǐng)域。從字面看，“公”有兩方面的內(nèi)涵，一是指公共組織，既包括擁有公權(quán)力的政治組織，也包括非政治性的社會(huì)組織。本文主要指擁有公權(quán)力的政治性組織，或者就是指公權(quán)力。二是指公權(quán)力與公眾交往中所形成的公共領(lǐng)域。由于公共領(lǐng)域覆蓋了公權(quán)力和公眾，因此公信力概念的適用范圍是公共領(lǐng)域，絕對(duì)不適用于私人領(lǐng)域。公共領(lǐng)域涉及公權(quán)力和公眾兩個(gè)方面?！靶拧笔侵感庞?、誠(chéng)信、信服、認(rèn)可。無(wú)論對(duì)公信力作何種解釋，其中都以信任為基本內(nèi)涵，也包含了信用、信譽(yù)、誠(chéng)信、信服、認(rèn)可的內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)就是指公權(quán)力的信用、誠(chéng)信獲得了公眾的信任、信服和認(rèn)可?！傲Α笔侵改芰?、程度。這也需要從兩個(gè)方面解釋，既包括公權(quán)力獲得公眾認(rèn)可、信任的能力和程度，又包括公眾對(duì)公權(quán)力的信任和認(rèn)可程度，這是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。在這三個(gè)字中，核心是“信”字。

綜合起來(lái)看，公信力就是指公權(quán)力在行使過(guò)程中獲得公眾信任的能力，或者說(shuō)被公眾認(rèn)可的程度。這就明確了公信力的主體是公權(quán)力，客體是公眾。有人僅把公信力看作是公眾對(duì)公權(quán)力的評(píng)價(jià)，是公眾的心理感受。這是不全面的，也是不完全正確的。因?yàn)閮r(jià)值評(píng)價(jià)只是公信力的表現(xiàn)形式。公眾的評(píng)價(jià)對(duì)象不是無(wú)源之水、無(wú)本之木。這種主觀感受來(lái)自于公權(quán)力的行使，而不是純粹的主觀評(píng)價(jià)。如果僅僅把公信力看作是公眾的主觀感受和評(píng)價(jià)，那么在提高公信力上就不可避免地把工作重心落在公眾身上，通過(guò)輿論宣傳等公關(guān)方式，力圖改變公眾評(píng)價(jià)，甚至指責(zé)公眾不理解公權(quán)力機(jī)關(guān)的良苦用心，一味地要求公眾理解、服從、認(rèn)可公權(quán)力的行為，而不是力圖通過(guò)更好的履職來(lái)提升自身工作效果，從而提高自己的公信力。這實(shí)際是本末倒置。

所以，要從公權(quán)力和公眾兩個(gè)方面分析政治公信力。從公權(quán)力方面看，公權(quán)力行使的結(jié)果必然會(huì)給公眾帶來(lái)一定的心理反應(yīng)，從而引起公眾對(duì)公權(quán)力的具體主體（比如黨委、政府、人大、法院、檢察院）的決策、組織、行為等給以評(píng)價(jià)，或者滿意、認(rèn)可，或者不滿意、不認(rèn)可，抑或是不完全滿意、不完全認(rèn)可。公權(quán)力獲得積極的正面評(píng)價(jià)，意味著獲得了公信力，否則即意味著喪失了公信力。從公眾方面看，現(xiàn)代社會(huì)，無(wú)論愿意與否，每個(gè)人都不可避免地與公權(quán)力打交道，參與到政治活動(dòng)中（許多看似非政治性社會(huì)活動(dòng)仍然帶有政治性色彩）。公眾在參與政治活動(dòng)中，或者僅僅作為旁觀者（比如在發(fā)生一些群體性事件時(shí)），必然對(duì)公權(quán)力表現(xiàn)出信任或不信任，滿意或不滿意，這種公意的表達(dá)就是公權(quán)力公信力的體現(xiàn)。

公信力的獲得最根本的是依靠公權(quán)力自身的行為。公權(quán)力不可能依靠自身強(qiáng)權(quán)強(qiáng)迫公眾的信任。公權(quán)力的公信力來(lái)自于兩個(gè)方面。有人以政府公信力為例指出，政府公信力“一部分是先賦的，另一部分是自致的，先賦的公信力是一個(gè)政府的初始的公信力，自致的公信力是政府通過(guò)后天作為取得的，是政府公信力的重要來(lái)源”[1]。任何一種公權(quán)力自存在時(shí)起，就具有一定的公信力，這種公信力以強(qiáng)權(quán)和法律為基本保障，但是只是初始的，這種初始的先賦公信力不可能維持長(zhǎng)久，必須依靠公共權(quán)力后天的作為才能維持。也就是說(shuō)需要公權(quán)力堅(jiān)持不懈地為公眾服務(wù)才能維持自身的公信力，從而維持公共權(quán)力的長(zhǎng)期存在。這是人民主權(quán)原則的必然要求。

同其他公權(quán)力一樣，人大的公信力來(lái)自于先賦和自致兩部分。人大先賦的公信力主要體現(xiàn)在憲法和法律對(duì)人大職權(quán)的規(guī)定，當(dāng)然從根本上說(shuō)是來(lái)自于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得革命勝利后確立的國(guó)家政治制度。也就是說(shuō)，這種政治制度設(shè)計(jì)首先賦予了人大職權(quán)，從而賦予了人大最初的公信力。人大自致的公信力是現(xiàn)實(shí)中人大公信力的核心內(nèi)容，主要來(lái)自于人大履職狀況。也就是說(shuō)，人大公信力就是人大在行使立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)過(guò)程中而取得公眾信任的能力。

（二）人大公信力與“一府兩院”關(guān)系

公信力是公權(quán)力的必備品質(zhì)，喪失公信力的公權(quán)力意味著即將退出歷史舞臺(tái)?，F(xiàn)代民主社會(huì)，公信力是公權(quán)力的重要追求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主法治社會(huì)蘊(yùn)育著公權(quán)力的公信力，也更加需要公權(quán)力的公信力，這已經(jīng)成為人們的共識(shí)。在我國(guó)當(dāng)下的政治現(xiàn)實(shí)中人大公信力與“一府兩院”的公信力存在著密切的關(guān)系。

1.政治公信力為公權(quán)力提供合法性基礎(chǔ)。任何公權(quán)力都必須有合法性，這是現(xiàn)代政治哲學(xué)和現(xiàn)代民主政治的共識(shí)。公權(quán)力的合法性問(wèn)題自國(guó)家誕生以來(lái)就一直存在，與政治現(xiàn)象如影隨形。公權(quán)力的公信力越高，其合法性基礎(chǔ)就越堅(jiān)實(shí)。

公權(quán)力的政治合法性核心內(nèi)容就是公眾為什么要在非強(qiáng)迫的情況下自愿服從、認(rèn)可公權(quán)力。在專制時(shí)代，君權(quán)神授是統(tǒng)治者要求公眾服從公權(quán)力的最好解釋，也是公眾服從公權(quán)力的理論依據(jù)。當(dāng)人民主權(quán)思想解釋了公權(quán)力的來(lái)源不過(guò)是人民的授權(quán)之后，人們逐漸認(rèn)識(shí)到公權(quán)力的合法性并非來(lái)自于超自然的世界，而是來(lái)自于現(xiàn)實(shí)的社會(huì)公眾。于是公權(quán)力的公信力也就是政治合法性的具體表述。能夠以可操作的量化的方式來(lái)衡量和解釋公權(quán)力的公信力或合法性的最有效的工具就是選舉。因此，選舉是現(xiàn)代民主的核心，離開(kāi)公開(kāi)、公正、透明的選舉就沒(méi)有民主可言。現(xiàn)代民主政治現(xiàn)實(shí)正好體現(xiàn)了這種邏輯。也就是說(shuō)，公權(quán)力追求公信力和合法性就是追求最大化的民意基礎(chǔ)。

具體到我國(guó)而言，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民用暴力推翻了反動(dòng)統(tǒng)治，建立了中華人民共和國(guó)，因此黨、政府、人大、司法機(jī)關(guān)等公權(quán)力機(jī)關(guān)獲取了最初的合法性。但是這種依靠槍桿子獲取的合法性要長(zhǎng)期維持下去，并轉(zhuǎn)化為公眾的服從、認(rèn)可，乃至擁護(hù)，不能簡(jiǎn)單依靠槍桿子，而必須通過(guò)公信力來(lái)維持。這正是公信力問(wèn)題持續(xù)引起人們關(guān)注的根本原因。

2. 從人大與“一府兩院”的關(guān)系看人大的公信力。我國(guó)不搞三權(quán)分立，堅(jiān)持中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治，因此我國(guó)的公權(quán)力結(jié)構(gòu)有別于西方。我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，這是我國(guó)的政體。簡(jiǎn)單說(shuō)就是，堅(jiān)持一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會(huì)是人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的根本途徑和最高形式。在這個(gè)意義上，人民代表大會(huì)不像西方國(guó)家的議會(huì)那樣僅僅擁有立法權(quán)，它擁有的是國(guó)家權(quán)力，尤其是全國(guó)人民代表大會(huì)擁有最高國(guó)家權(quán)力，地方各級(jí)人民代表大會(huì)擁有地方國(guó)家權(quán)力。各級(jí)人民政府的行政權(quán)、各級(jí)人民法院的審判權(quán)、各級(jí)人民檢察院的檢察權(quán)均來(lái)自于人民代表大會(huì)的授權(quán)。“一府兩院”必須對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。正是在這個(gè)意義上，人大擁有我們通常所講的立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。人民代表大會(huì)擁有如此崇高的至高無(wú)上的國(guó)家權(quán)力，這些權(quán)力的充分行使必然會(huì)為人大贏得高度的公信力。同樣，如果這些權(quán)力行使不充分、不到位也必然影響人大的公信力。

從人大與“一府兩院”的關(guān)系看，現(xiàn)實(shí)中二者還存在著一些不令人滿意的狀況，一定程度上影響了人大的公信力。正如上面講到的，憲法明確規(guī)定，“一府兩院”的權(quán)力來(lái)自于人大的授權(quán)，“一府兩院”必須執(zhí)行人大的決定，接受人大的監(jiān)督。但是現(xiàn)實(shí)中人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)行使得并不十分理想。尤其是人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督還存在著不到位甚至缺位的狀況。在某些地區(qū)、某些時(shí)期，“一府兩院”的權(quán)力，尤其是政府的權(quán)力過(guò)分強(qiáng)大，人大甚至不能監(jiān)督，無(wú)力監(jiān)督。在某些情況下，人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督成為了形式，有些人甚至稱人大為“橡皮圖章”。

造成上述狀況的原因是多方面的。首先，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度建立于1954年，迄今不過(guò)60來(lái)年的歷史。從新中國(guó)的歷史看，60來(lái)年不算短，但是與西方三權(quán)分立的政治體制建立的歷史比實(shí)在是太短了。更何況從1957年后，人民代表大會(huì)制度就沒(méi)能很好的完善和運(yùn)作，尤其是“文革”十年致使人民代表大會(huì)制度遭受?chē)?yán)重挫折，停滯了十年。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，人民代表大會(huì)制度的重新恢復(fù)和運(yùn)作應(yīng)該從1982年重新修訂憲法開(kāi)始。這段歷史至今不過(guò)30多年。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度仍然處在完善的過(guò)程中。

其次，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度曾經(jīng)深受前蘇聯(lián)的影響。在一定意義上，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度脫胎于前蘇聯(lián)的蘇維埃制度。前蘇聯(lián)的蘇維埃制度存在許多弊端。僅就蘇維埃與行政、司法、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系而言，蘇聯(lián)憲法規(guī)定：“蘇維埃擁有任命、監(jiān)督行政權(quán)力機(jī)關(guān)的最高配權(quán)力。各級(jí)行政機(jī)關(guān)是各級(jí)蘇維埃的下屬機(jī)構(gòu)，向各級(jí)蘇維埃負(fù)責(zé)。”“如行政機(jī)關(guān)一樣，各級(jí)司法機(jī)關(guān)也隸屬于各級(jí)蘇維埃，向各級(jí)蘇維埃負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，由各級(jí)蘇維埃任命和監(jiān)督。在實(shí)踐中，蘇維埃的權(quán)力形同虛設(shè)。”[2]盡管我國(guó)從1956年起力圖探索中國(guó)自己的社會(huì)主義建設(shè)道路，但是高度集權(quán)的斯大林政治模式不可能不對(duì)我國(guó)的人民代表大會(huì)制度產(chǎn)生影響。事實(shí)上，直到改革開(kāi)放我們才真正找到中國(guó)特色的社會(huì)主義建設(shè)道路，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度也才真正開(kāi)始向著健康的方向發(fā)展。

再次，深厚的小農(nóng)生產(chǎn)傳統(tǒng)對(duì)我國(guó)的人民代表大會(huì)制度仍然在潛移默化的產(chǎn)生作用，而且這種作用不會(huì)因?yàn)樾碌纳鐣?huì)制度的建立而自動(dòng)退出歷史舞臺(tái)。馬克思對(duì)法國(guó)小農(nóng)的精彩而深刻的論述，讓我們清楚地理解了行政權(quán)力強(qiáng)大的社會(huì)基礎(chǔ)。他說(shuō)：“歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)支配社會(huì)。”[3]直到新中國(guó)建立后，全國(guó)開(kāi)展社會(huì)主義改造，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式一直是小農(nóng)生產(chǎn)。就像列寧所講的我們處于小農(nóng)生產(chǎn)的汪洋大海之中。在這種情況下，人們習(xí)慣于接受行政權(quán)的支配，而不善于甚至不知道行政權(quán)應(yīng)該接受人民的監(jiān)督。社會(huì)主義改造后，計(jì)劃體制更加強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的支配作用，人大對(duì)行政權(quán)的支配也就更加削弱了。當(dāng)“文革”致使人大制度的運(yùn)作陷于停滯時(shí)，人大對(duì)行政權(quán)的支配更無(wú)從談起。1982年新憲法頒布，人大制度的運(yùn)作逐步走向正規(guī)，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立使得人大預(yù)算監(jiān)督獲得了最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是人大對(duì)行政權(quán)力、司法檢查權(quán)力的監(jiān)督卻不是一蹴而就的。還有一種情況說(shuō)明了我國(guó)行政權(quán)的強(qiáng)大，那就是行政權(quán)往往干預(yù)司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)。尤其是在地方，這種狀況尤為明顯。這種干預(yù)甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越人大對(duì)司法和檢察的監(jiān)督。當(dāng)然，行政權(quán)對(duì)司法權(quán)和檢察權(quán)的干預(yù)不能與人大的監(jiān)督相提并論。不過(guò)這也說(shuō)明了我國(guó)行政權(quán)強(qiáng)大的傳統(tǒng)。

二、人大公信力存在的問(wèn)題及面臨的挑戰(zhàn)

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本的政治制度，各級(jí)人民代表大會(huì)是我國(guó)人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的根本途徑。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)人民代表大會(huì)具有崇高的地位，也享有很高的公信力。同樣不容忽視的是，與人大的崇高地位以及人民群眾的期待相比較，人大公信力還不夠高，必須引起我們的高度重視。人大公信力狀況是具體的，需要以人大行使法定職權(quán)的實(shí)際狀況為依據(jù)，既要肯定人大享有的公信力，也要承認(rèn)人大公信力還有不足的地方。

2000年《浙江人大》雜志社的同志就“百姓心目中的人大制度”進(jìn)行了一次問(wèn)卷調(diào)查，時(shí)隔10年，2010年又再次對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，總體來(lái)說(shuō)在百姓心目中人大制度地位日益提高，發(fā)揮的作用越來(lái)越大，但也有一些方面提高得不明顯，甚至有所倒退[4]。具體情況見(jiàn)下頁(yè)表格。

此調(diào)查題目設(shè)計(jì)未必全面合理，調(diào)查對(duì)象未必完全具有準(zhǔn)確的代表性，但是在一定程度上結(jié)果確實(shí)值得認(rèn)真思考。至少說(shuō)明，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度具有相當(dāng)?shù)墓帕Γ瑫r(shí)也說(shuō)明，這種公信力仍然不足，還需要我們?cè)趫?jiān)持人民代表大會(huì)制度的同時(shí)，不斷完善人民代表大會(huì)制度。

我們需要具體說(shuō)明人大公信力存在的問(wèn)題。

（一）在立法方面影響人大公信力的因素

盡管中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建立為人大贏得了極高的公信力，但是人大立法中還存在許多問(wèn)題。第一，立法質(zhì)量有待提高。提高立法質(zhì)量是進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的本質(zhì)要求。當(dāng)前有些法律仍然過(guò)于粗放，可操作性差。第二，距離真正的民主立法尚有巨大差距。民主立法一方面包括充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)以及各級(jí)人大代表代表人民行使立法主體的權(quán)力，另一方面包括廣大公民參與立法。就人大及其常委會(huì)以及各級(jí)人大代表代表人民行使立法主體的權(quán)力方面來(lái)看仍然有很大的不足。我們堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，尊重并執(zhí)行黨的立法建議，同時(shí)也應(yīng)該尊重人大及其常委會(huì)和人大代表的立法主體地位。但是在立法案的提請(qǐng)審議方面，人大及其常委會(huì)和人大代表的立法主體地位體現(xiàn)的不充分。與此相關(guān)聯(lián)的是各級(jí)人民代表大會(huì)的立法功能被虛置了。第三，業(yè)已形成的法律體系重經(jīng)濟(jì)立法，輕民主民生立法，其邏輯結(jié)論就是重行政管理而輕權(quán)利保障。第四，立法中的部門(mén)保護(hù)侵犯了公民的合法權(quán)益。立法中的部門(mén)保護(hù)，或者叫部門(mén)利益的法制化已經(jīng)廣受詬病，但是遠(yuǎn)未得到解決。

（二）在重大事項(xiàng)決定權(quán)行使方面影響人大公信力的因素

首先，與立法權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使相比，重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的次數(shù)與質(zhì)量都是最低的。其次，自主性重大事項(xiàng)的決定往往多是號(hào)召性的，“一府兩院”難以操作執(zhí)行。由于許多重大事項(xiàng)在決定之前缺乏深入的調(diào)研，往往是為了應(yīng)付上級(jí)號(hào)召，或者是為了配合本地黨委政府的工作而匆忙作出的，因此缺乏針對(duì)性，主題不明確。這樣的決定當(dāng)然難以執(zhí)行。實(shí)質(zhì)性的重大事項(xiàng)，比如重大建設(shè)項(xiàng)目往往不通過(guò)人大及其常委會(huì)來(lái)決定，而是黨委、政府或者是黨委和政府聯(lián)合決定了。再次，自主性重大事項(xiàng)決定作出后，缺乏跟蹤監(jiān)督檢查。

（三）在監(jiān)督權(quán)行使方面影響人大公信力的因素

第一，人大及其常委會(huì)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，一定程度上存在不作為的狀況。盡管憲法和法律明確規(guī)定人大及其常委會(huì)要行使監(jiān)督權(quán)，但是各地行權(quán)狀況并不完全統(tǒng)一，許多地區(qū)的人大及其常委會(huì)有不作為的情況，甚至出現(xiàn)監(jiān)督缺位、漏監(jiān)、弱監(jiān)的情形。在多數(shù)情況下，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督是程序多，實(shí)質(zhì)少，在人們看來(lái)往往是形式主義。

第二，人大監(jiān)督的法律機(jī)制和體制機(jī)制不健全。改革開(kāi)放30多年了，人民代表大會(huì)制度建設(shè)成績(jī)巨大，但是遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到完善狀態(tài)。首先，監(jiān)督的法律法規(guī)不健全?，F(xiàn)行的監(jiān)督法是關(guān)于各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的法律，而對(duì)于權(quán)力更大、地位更高的人民代表大會(huì)如何行使監(jiān)督權(quán)則沒(méi)有規(guī)定，致使作為法理上更加重要的監(jiān)督主體——各級(jí)人民代表大會(huì)缺位了。其次，現(xiàn)行監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督對(duì)象，即監(jiān)督的客體只是“一府兩院”。在中國(guó)的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“一府兩院”并不是全部，執(zhí)政黨處于整個(gè)公共權(quán)力的核心地位，而執(zhí)政黨并不是監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督對(duì)象。僅這兩方面就足以說(shuō)明現(xiàn)行監(jiān)督法存在的巨大缺憾。再次，對(duì)于公民如何監(jiān)督人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)也沒(méi)有明確的法律規(guī)定。最后，人大及其常委會(huì)缺乏足夠的權(quán)威。正如上面所言，事實(shí)上在監(jiān)督過(guò)程中各級(jí)人民代表大會(huì)缺位了，真正在行使監(jiān)督權(quán)的是各級(jí)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)常委會(huì)，這必然影響監(jiān)督的權(quán)威性。另外，在現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)人大常委會(huì)與同級(jí)黨委和政府相比較，其權(quán)威性和執(zhí)行力都有差距。特別是在重大事項(xiàng)的決策和實(shí)行上，往往是黨委決策，或者是黨委政府聯(lián)合決策，政府執(zhí)行，人大及其常委會(huì)的權(quán)力被侵占，處于尷尬的地位。

第三，監(jiān)督力度不到位，有些監(jiān)督方式長(zhǎng)期擱置。監(jiān)督權(quán)在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，往往是和風(fēng)細(xì)雨，很難見(jiàn)到類(lèi)似于黨委和政府在行權(quán)過(guò)程中那種強(qiáng)勢(shì)勁頭。

第四，人大及其常委會(huì)組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)方式和相當(dāng)多的人大代表以及常委會(huì)組成人員的素質(zhì)影響了監(jiān)督工作。

（四）在人事任免權(quán)行使方面影響人大公信力的因素

我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)通過(guò)行使人事任免權(quán)組織起了各級(jí)各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)，保證了國(guó)家和社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是在對(duì)“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行任免時(shí)仍然存在許多問(wèn)題。主要是：任前了解不充分，任前考試走過(guò)場(chǎng)；任后監(jiān)督不力；關(guān)于人事任免的法律規(guī)定不夠完善，比如差額選舉覆蓋面不足，使得某些重要職位的選舉缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，人大與常委會(huì)之間在任免權(quán)上有界限模糊的地方，干部任期規(guī)定不嚴(yán)，調(diào)動(dòng)頻繁；人大及其常委會(huì)行使人事任免權(quán)的能力不足。

（五）代表選舉方面影響人大公信力的因素

人大代表選舉是人大制度的基石，當(dāng)前代表選舉中存在的問(wèn)題影響了人大的公信力。直接選舉中選區(qū)劃分不盡合理；代表候選人的醞釀過(guò)程存在暗箱操作嫌疑；過(guò)分追求參選率；過(guò)分強(qiáng)調(diào)代表結(jié)構(gòu)比例。

正因?yàn)槿舜蟠磉x舉中還存在如此多的問(wèn)題，厭選已經(jīng)成為一種比較普遍的現(xiàn)象。尤其是在農(nóng)村，由于村民委員會(huì)的選舉與村民利益密切相關(guān)，村民選舉村委會(huì)主任的積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于選舉人大代表的積極性。這就從反面說(shuō)明我們必須認(rèn)真對(duì)待人大代表選舉中的問(wèn)題，這關(guān)系我國(guó)根本政治制度的鞏固與否。

三、提高人大公信力的途徑

為了堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須進(jìn)一步提升人大的公信力。提升人大公信力，也是為了更好地提升中國(guó)共產(chǎn)黨和我國(guó)司法制度的公信力。提升人大的公信力，有很多途徑。在當(dāng)前主要是通過(guò)人大依法履行職權(quán)，即行使好立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)以及完善人大代表選舉來(lái)實(shí)現(xiàn)。這其中，人大行使好預(yù)算監(jiān)督權(quán)尤其重要。

（一）行使好立法權(quán)。立法權(quán)是人大及其常委會(huì)（縣級(jí)以上）的首要職權(quán)。也就是說(shuō)，人民代表大會(huì)作為民意機(jī)關(guān)，依據(jù)民意立法是所有代議制民意機(jī)關(guān)的首要職責(zé)。為了進(jìn)一步提升人大的公信力，從行使好立法權(quán)的角度看，人大及其常委會(huì)需要著力做好這樣幾個(gè)方面的工作。

第一，提高立法質(zhì)量。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系雖然已經(jīng)建立，但是仍然存在立法質(zhì)量不高的問(wèn)題。改革開(kāi)放初期，為了適應(yīng)急需各種法律的迫切需求，我國(guó)快速制定了一些法律。因?yàn)闀r(shí)間緊迫，國(guó)家和社會(huì)急需，本著宜粗不宜細(xì)，首先解決有無(wú)的問(wèn)題，當(dāng)初所制定的法律很難談得上完善。鑒于當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建立，而且國(guó)家和社會(huì)發(fā)展需要更加細(xì)致更加易于操作的法律，所以今后必須提高立法質(zhì)量。特別是十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面依法治國(guó)的決定，明確要求提高立法質(zhì)量。通過(guò)高質(zhì)量的法律來(lái)為國(guó)家和社會(huì)建設(shè)提供保障，也是人大及其常委會(huì)進(jìn)一步提升公信力的契機(jī)。

第二，提高立法的民主性和科學(xué)性。雖然人大及其常委會(huì)是立法的主體，但是并不是說(shuō)人民群眾就可以置身事外。歸根結(jié)底人大的立法權(quán)來(lái)自于人民群眾，在立法過(guò)程中人民群眾有權(quán)參與。要進(jìn)一步擴(kuò)大立法民主化的途徑，立法公開(kāi)、立法聽(tīng)證、立法座談、立法論證等民眾參與立法的方式要進(jìn)一步深入。提高立法的科學(xué)水平是提高立法質(zhì)量的重要手段。要提高立法的科學(xué)性，除了擴(kuò)大群眾的參與度外，還要充分發(fā)揮專家的作用。立法畢竟是技術(shù)性很強(qiáng)的工作，有著自身特有的邏輯機(jī)理，沒(méi)有一定的能力是勝任不了的。提高立法科學(xué)性的一個(gè)重要方面是不要固步自封，要積極借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)。

第三，由以行政管理為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)立法向以權(quán)利保障為重點(diǎn)的民生立法轉(zhuǎn)變。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是我們長(zhǎng)期的國(guó)策，因此經(jīng)濟(jì)立法必然是重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)立法的重點(diǎn)突出在了行政管理上，這種狀況在過(guò)去尤其如此。但是隨著經(jīng)濟(jì)方面立法的日益完善，以公民權(quán)利保障為重點(diǎn)的民生立法日益緊迫。這也符合立法的本質(zhì)和發(fā)展邏輯，因?yàn)榘l(fā)展的目的在于充分保障公民的權(quán)利，讓公民享受發(fā)展的成果，而且在這個(gè)發(fā)展過(guò)程中，公民的權(quán)利意識(shí)日益覺(jué)醒。毋庸諱言，我國(guó)過(guò)去在公民權(quán)利保障方面成績(jī)斐然，但是仍然存在許多不足之處，這也成為一些國(guó)家指責(zé)我們，進(jìn)而挑撥政府與民眾關(guān)系的借口，所以國(guó)家立法完全有必要向以權(quán)利保障為中心的民生立法為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變。

第四，堅(jiān)決改變部門(mén)利益法制化的狀況。由于歷史傳統(tǒng)和過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求，與立法、司法等部門(mén)相比較，我國(guó)行政部門(mén)的權(quán)力十分強(qiáng)大。行政部門(mén)權(quán)力的強(qiáng)大也體現(xiàn)在了立法上。一般情況下，我國(guó)的立法草案往往由行政主管部門(mén)提出，作為立法機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)有時(shí)不能真正主導(dǎo)立法?，F(xiàn)在尤其遭人詬病的是行政部門(mén)主導(dǎo)的立法不可避免的以法律之名保護(hù)了部門(mén)利益。這實(shí)際是行政特權(quán)的表現(xiàn)，其危害遠(yuǎn)勝于一般的特權(quán)。因?yàn)橐话愕奶貦?quán)不受法律保護(hù)，消除起來(lái)相對(duì)容易，而有了法律保護(hù)的特權(quán)消除起來(lái)就難了。

（二）行使好人事任免權(quán)。國(guó)家大政方針確定以后，干部就是決定因素。在堅(jiān)持黨管干部的原則下，努力做到三點(diǎn)。第一，在人大及其常委會(huì)對(duì)干部進(jìn)行任免前 ，黨委要與人大及其常委會(huì)充分溝通，尤其是讓普通代表委員充分了解候選人的情況。這不僅無(wú)損于黨管干部的原則，相反卻維護(hù)了黨的權(quán)威，同時(shí)也充分尊重了代表委員的權(quán)利，維護(hù)了人大的權(quán)威。還有一點(diǎn)那就是讓被任免的干部認(rèn)識(shí)到服從黨組織的安排與尊重服從人大的權(quán)力是一致的，避免那種只知道服從黨組織，而不知道尊重并服從人大的狀況。這也是依法治國(guó)在干部任免上的良好表現(xiàn)。第二，擴(kuò)大差額選舉范圍，讓代表委員有更大的選擇權(quán)。選舉本質(zhì)上是優(yōu)中選優(yōu)，如果可選對(duì)象是唯一的，那就算不上優(yōu)中選優(yōu)。等額選舉給候選人的壓力相對(duì)于差額選舉的壓力要小得多。差額選舉的壓力有助于候選人在當(dāng)選后更加努力工作，這也給那些有志于以后當(dāng)選的干部以示范作用，即如果工作成績(jī)不突出，努力不夠，即使成為候選人也可能落選。第三，不要過(guò)分追求高票甚至全票當(dāng)選。干部高票甚至全票當(dāng)選固然不錯(cuò)，但有些時(shí)候難免有形式主義之嫌。因?yàn)樵诖砦瘑T對(duì)候選人了解不夠充分的情況下，讓候選人高票乃至全票當(dāng)選，其實(shí)是不負(fù)責(zé)任的。真正地與黨委保持一致，堅(jiān)持黨管干部原則并不在于黨委提名推薦的干部實(shí)現(xiàn)高票甚至全票當(dāng)選，而在于同黨委一起共同嚴(yán)把干部選舉任免關(guān)，真正地把那些德才兼?zhèn)涞母刹窟x拔上來(lái)?，F(xiàn)實(shí)中有多少高票甚至全票當(dāng)選的干部走向了違法亂紀(jì)，這其中至少也說(shuō)明人大及其常委會(huì)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

（三）行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)。實(shí)事求是地說(shuō)，與人大其他幾項(xiàng)法定權(quán)力相比較，重大事項(xiàng)決定權(quán)行使得不充分，有些地區(qū)的人大及其常委會(huì)很少使用此項(xiàng)權(quán)力，甚至一屆內(nèi)未使用過(guò)一次，致使此項(xiàng)權(quán)力被擱置虛化了。必須通過(guò)具體的辦法來(lái)改變這種現(xiàn)狀。

第一，積極爭(zhēng)取黨委的支持和政府的理解。毫無(wú)疑問(wèn)，人大行使各項(xiàng)權(quán)力都要爭(zhēng)取黨委的支持和政府的理解，但是對(duì)于人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)尤其重要。因?yàn)?，憲法和法律?duì)其他幾項(xiàng)權(quán)力規(guī)定得十分詳盡，人大行使起來(lái)一般不會(huì)引起誤解。盡管憲法和全國(guó)人大組織法、地方組織法對(duì)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)也有規(guī)定，但是總體上比較籠統(tǒng)，可操作性較差。到底哪些屬于重大事項(xiàng)，憲法和法律沒(méi)有明確規(guī)定，只是進(jìn)行了定性描述，具體情況要結(jié)合各地實(shí)際，由各地自己確定。因此，沒(méi)有黨委和政府的支持和理解，僅靠人大無(wú)法確定到底哪些屬于重大事項(xiàng)，即使確定了重大事項(xiàng)，是否應(yīng)該由人大來(lái)作決定也需要斟酌。在實(shí)際工作中，形成了黨委決策、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督的模式。如果人大積極行使重大事項(xiàng)決定權(quán)會(huì)被看作是向黨委要權(quán)，向政府爭(zhēng)權(quán)，因此，為了避嫌，許多地方人大并不熱心于行使此項(xiàng)權(quán)力?，F(xiàn)在看來(lái)，這種模式不盡合理。黨委要積極支持人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，政府要認(rèn)真執(zhí)行人大對(duì)重大事項(xiàng)所作的決定，人大自身也要提高決定重大事項(xiàng)的能力。

第二，進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化重大事項(xiàng)的內(nèi)容。從全國(guó)人大到各地人大基本上都出臺(tái)了行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律、體例，但是總體上比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性。需要依據(jù)全局性、長(zhǎng)期性、群眾性的原則，結(jié)合實(shí)際對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行列舉。比如2009年《廣州市人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)辦法》就盡可能列舉了重大事項(xiàng)的范圍和內(nèi)容。只有有了具體的可操作性的法規(guī)，人大才能理直氣壯地行使此項(xiàng)權(quán)力。

第三，順應(yīng)民意，人大要積極行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。當(dāng)前許多地方人大對(duì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)有顧慮，怕被看成是向黨委要權(quán)，向政府爭(zhēng)權(quán)。其實(shí)只要嚴(yán)格依法辦事，就可以得到黨委和政府的支持與理解。人大瞻前顧后，反倒不利于提高黨委和政府的威信。黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)都明確要求人大要積極行使決定權(quán)。北京市人大在這方面有了新的突破。比如，往年年初政府都要確定一年內(nèi)為民所辦的實(shí)事，2015年經(jīng)過(guò)與政府溝通協(xié)商后，為民所辦實(shí)事在年初人代會(huì)上由人大決定。這就更加理順了人大與政府之間決定與執(zhí)行的關(guān)系。

（四）行使好監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，人大要行使好監(jiān)督權(quán)需要著力做好這樣幾方面工作。

第一，繼續(xù)完善與人大監(jiān)督相關(guān)的法律體系。盡管已經(jīng)有了比較完備的監(jiān)督法律體系，但仍然存在不足，還需要進(jìn)一步完善。比如監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督主體是各級(jí)人大常委會(huì)，而對(duì)于層級(jí)和法律地位更高的人民代表大會(huì)卻沒(méi)有規(guī)定。監(jiān)督的對(duì)象是“一府兩院”，這也似乎不夠全面。比如我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義公有制，擁有龐大的國(guó)有資產(chǎn)，人大是否有權(quán)直接監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)，尤其是是否可以比照監(jiān)督“一府兩院”國(guó)家工作人員的方式來(lái)監(jiān)督執(zhí)掌國(guó)有資產(chǎn)的高級(jí)管理者。所以修改監(jiān)督法就是一項(xiàng)迫切的任務(wù)。

第二，目前來(lái)講在人大的各項(xiàng)監(jiān)督工作中，做好對(duì)預(yù)算的監(jiān)督顯得尤為重要。人民當(dāng)家作主的一個(gè)重要方面就是管理監(jiān)督“錢(qián)袋子”。2014年7月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了新修訂的預(yù)算法，這對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督起到了巨大的推動(dòng)作用。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的迅速增強(qiáng)，公共預(yù)算收入和支出的數(shù)額已經(jīng)名列世界前茅。人民群眾十分關(guān)心巨額財(cái)政資金的使用，尤其是不斷暴露的許多“三公”經(jīng)費(fèi)支出不合理的現(xiàn)象，更是引起全社會(huì)的關(guān)注。所以，借鑒先進(jìn)國(guó)家預(yù)算監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督是做好人大監(jiān)督工作的重點(diǎn)。

第三，加強(qiáng)人大自身建設(shè)，提高監(jiān)督能力。人大要使用好監(jiān)督權(quán)，必須有過(guò)硬的監(jiān)督能力。習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)打鐵還需自身硬。不必諱言，目前相當(dāng)多的人大機(jī)關(guān)自身能力還不足。這包括自身組織機(jī)構(gòu)不夠健全，人大代表和常委會(huì)委員自身素質(zhì)有待提高。人大監(jiān)督的“一府兩院”機(jī)構(gòu)龐大，人員眾多，業(yè)務(wù)內(nèi)容繁多，而人大自身組織機(jī)構(gòu)和人員都偏少，監(jiān)督起來(lái)往往心有余而力不足。西方發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)組織龐大，擁有龐大而專業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員。這十分值得我們學(xué)習(xí)。另外，我國(guó)各級(jí)人大代表都是兼職的，常委會(huì)組成人員中專職比例太低，許多領(lǐng)導(dǎo)干部是退休前從黨政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)職來(lái)的，對(duì)他們來(lái)說(shuō)人大的工作其實(shí)是二線工作，工作起來(lái)缺乏動(dòng)力。這些狀況都制約了人大監(jiān)督能力，必須改進(jìn)。

（五）選好代表。在某種意義上說(shuō)，我國(guó)的人大代表選舉制度還存在諸多瑕疵，影響了選民的參與熱情，有流于形式主義之嫌。這正是今后需要努力改進(jìn)的地方。

第一，增強(qiáng)代表選舉的競(jìng)爭(zhēng)性。無(wú)論自然界，還是人類(lèi)社會(huì)，競(jìng)爭(zhēng)都會(huì)促使事物向著良性的方向發(fā)展。從眾多候選人中選出代表，本身就是優(yōu)中選優(yōu)的過(guò)程，這應(yīng)該是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。世界各國(guó)選舉制度表明，通過(guò)差額方式選舉比簡(jiǎn)單等額選舉要好得多。雖然，我國(guó)的人大代表選舉也基本上采取了差額選舉，但是差額幅度不夠。另外，有些參加差額選舉的候選人有陪選之嫌。這就使得這種差額選舉不是真正的差額選舉。

第二，擴(kuò)大直接選舉的范圍。代議制理論和實(shí)踐都證明，間接選舉的民意代表性要低于直接選舉，選舉的層級(jí)越高，民意代表性越低。所以世界各國(guó)的選舉都越來(lái)越傾向于實(shí)行直接選舉。我國(guó)的人大代表選舉共有五個(gè)層級(jí)，是世界上選舉層級(jí)最多的。最高層級(jí)的全國(guó)人大代表與最基層的選民之間相去甚遠(yuǎn)。在暫時(shí)還無(wú)法實(shí)現(xiàn)全部直選的情況下，提高直選的范圍是可行的，這在技術(shù)上不存在問(wèn)題。另外擴(kuò)大直選范圍有助于消除賄選等操縱選舉的違法現(xiàn)象。直選范圍越高，選民人數(shù)越多，操縱起來(lái)越難。

第三，完善代表候選人的提名機(jī)制。我國(guó)人大代表候選人的提名包括組織提名和選民聯(lián)名推薦（間接選舉的是下級(jí)代表聯(lián)合提名）兩種方式?，F(xiàn)在組織提名成為主要的提名方式，而選民和代表聯(lián)名推薦提名很少被通過(guò)，即使通過(guò)被選上的可能性也很低。這嚴(yán)重挫傷了選民的積極性。要確保組織提名和選民、代表聯(lián)名提名具有同樣的效果。

第四，合理劃分選區(qū)?，F(xiàn)在我國(guó)的選舉制度實(shí)行單位選區(qū)和居住地選區(qū)兩種選區(qū)劃分方式。單位選區(qū)往往容易掌控，居住地選區(qū)選民不容易被掌控。而且有些地方單位選區(qū)選民與當(dāng)選代表之比要遠(yuǎn)低于居住地選區(qū)選民與當(dāng)選代表之比，也就是說(shuō)，單位選區(qū)候選人更容易當(dāng)選。這顯然是不合理的。今后要盡可能實(shí)行以居住地選區(qū)選舉代表。

第五，提高代表素質(zhì)。人大代表代表人民參政議政，必須具備一定的政治素養(yǎng)。現(xiàn)在有些人大代表缺乏必要的參政議政能力，有些人大代表甚至參政議政的意愿不強(qiáng)烈，屬于組織安排型的。今后務(wù)必在選舉過(guò)程中把好代表入口關(guān)，讓那些有意愿也有能力的人當(dāng)選人大代表，讓代表認(rèn)識(shí)到當(dāng)人大代表不是榮譽(yù)而是崇高的職責(zé)。

注釋：

[1]李貴成：《提高政府公信力的社會(huì)學(xué)思考》，載《理論導(dǎo)刊》2009年第4期。

[2]陸南泉、姜長(zhǎng)斌、徐葵、李靜杰主編：《蘇聯(lián)興亡史論》，人民出版社2004年4月版，第479頁(yè)。

[3]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第678頁(yè)。

[4]林龍：《“百姓心目中的人大制度”調(diào)查與思考》，載《人大研究》2010年第5期。

（作者系北京聯(lián)合大學(xué)北京市政治文明建設(shè)研究中心研究員。本文為北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室重點(diǎn)項(xiàng)目《提升人大及其常委會(huì)公信力研究》〔13JDKDA006〕的階段性成果）