郭 婧

(中國人民大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872)

財(cái)政整頓策略：國際經(jīng)驗(yàn)分析

郭 婧

(中國人民大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872)

在2008年全球金融危機(jī)和大衰退之后，大多數(shù)國家制定了大量的財(cái)政刺激計(jì)劃，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動，但同時也導(dǎo)致許多國家面臨巨額赤字和日益增長的債務(wù)，出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政可持續(xù)性問題。為了削減財(cái)政赤字，降低政府債務(wù)規(guī)模，各國重新啟動了財(cái)政整頓計(jì)劃。本文試圖簡要比較分析近30余年特別是近年來各國所采取的財(cái)政整頓策略及其效果，探討地方財(cái)政整頓的特殊性，以期為我國財(cái)政政策的制定和財(cái)政整頓措施的選擇提供參考。

財(cái)政赤字；政府債務(wù)；財(cái)政整頓；比較分析

一、引言

在第二次世界大戰(zhàn)后的30余年里，主要發(fā)達(dá)國家的財(cái)政支出不斷增加，財(cái)政支出率均值從18.5%一路上揚(yáng)至1983年的45.1%，最近30余年財(cái)政支出率大致保持在45%左右，上下不超過3個百分點(diǎn)(見圖1)。可是，在此期間，財(cái)政赤字率和政府債務(wù)率發(fā)生了顯著的非線性變化。1948—1973年，財(cái)政赤字率波動不大，平均為0.7%，屬于財(cái)政收支相對平衡的擴(kuò)張。然而，從20世紀(jì)70年代中期開始，許多國家財(cái)政入不敷出現(xiàn)象愈發(fā)明顯，到20世紀(jì)80年代中期，大多數(shù)國家的財(cái)政赤字進(jìn)一步惡化[1]：如圖1所示，1974—1980年財(cái)政赤字率平均為3%，而1981—1985年財(cái)政赤字率平均高達(dá)5%。上世紀(jì)70年代中期之后的財(cái)政赤字規(guī)模擴(kuò)大，主要原因在于石油危機(jī)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)不景氣使財(cái)政收入的增加大大低于財(cái)政支出；而上世紀(jì)80年代上半期的財(cái)政赤字顯著惡化，更多地可能是因?yàn)橐悦绹锔疄榇淼男伦杂芍髁x減稅政策所致。2008年金融危機(jī)以及隨后的全球經(jīng)濟(jì)大衰退以來，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)，大多數(shù)國家特別是發(fā)達(dá)國家紛紛出臺了大規(guī)模財(cái)政刺激計(jì)劃，出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政可持續(xù)性問題——作為財(cái)政刺激一部分的財(cái)政支出增加和源于低經(jīng)濟(jì)增長或負(fù)增長的稅收收入減少，導(dǎo)致財(cái)政赤字和債務(wù)水平攀升。1950—2007年，主要發(fā)達(dá)國家的財(cái)政赤字率和政府債務(wù)率平均分別為1.9%和48%，而2008—2014年分別為3.7%和82%(圖1)，都達(dá)到第二次世界大戰(zhàn)以來前所未有的水平。為了扭轉(zhuǎn)大規(guī)模債務(wù)累積過程，許多國家紛紛采取財(cái)政整頓策略，努力削減開支和(或)增加稅收。

圖1 主要發(fā)達(dá)國家財(cái)政狀況態(tài)勢 注：(1)各指標(biāo)是21個主要發(fā)達(dá)國家的非加權(quán)平均值。這些國家包括澳大利亞、奧地利、比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、愛爾蘭、意大利、日本、荷蘭、新西蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、英國和美國。(2)財(cái)政支出率指一般(廣義)政府支出占GDP比率，政府債務(wù)率指一般(廣義)政府債務(wù)總額占GDP比率，財(cái)政赤字率指一般(廣義)政府財(cái)政赤字占GDP比率。(3)左軸刻度為財(cái)政支出率和政府債務(wù)率，右軸刻度為財(cái)政赤字率。資料來源：根據(jù)IMF Data Mapper提供的數(shù)據(jù)繪制而成。

就我國而言，目前財(cái)政赤字率和政府債務(wù)率都不高，*比如2015年，我國財(cái)政赤字率為2.4%，一般(廣義)政府債務(wù)總額為26.66萬億元(其中，納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)10.66萬億元，地方政府債務(wù)16萬億元)，政府債務(wù)率僅為38.7%。數(shù)據(jù)來自財(cái)政部網(wǎng)站“財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就地方政府債務(wù)問題答記者問”(http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201611/t20161104_2450669.htm)。尚不存在嚴(yán)重的財(cái)政可持續(xù)性問題。然而，展望未來，在經(jīng)濟(jì)增長率下降的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，特別是在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中，結(jié)構(gòu)性減稅政策必然會使財(cái)政收入增長速度明顯放緩，即使在保持總體稅負(fù)基本穩(wěn)定的前提下，由于增支因素不斷增加，尤其是地方財(cái)政困難重重，財(cái)政可持續(xù)性問題將不斷凸顯。如何做到未雨綢繆？為此，本文試圖簡要比較分析近30余年特別是近年來各國所采取的財(cái)政整頓策略與具體措施，探討地方財(cái)政整頓的特殊性，以期為我國財(cái)政政策的制定和財(cái)政整頓措施的選擇提供參考。

二、財(cái)政整頓的界定

所謂財(cái)政整頓(fiscal consolidations)亦稱財(cái)政調(diào)整(fiscal adjustments)，是指政府在一定時期內(nèi)，通過削減財(cái)政支出和(或)增加財(cái)政收入來改善預(yù)算平衡狀況或降低財(cái)政赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率[2-3]。在學(xué)術(shù)界，通常把以削減財(cái)政支出為主的財(cái)政整頓稱為支出型財(cái)政整頓(expenditure-based consolidation)，把以增加財(cái)政收入為主的財(cái)政整頓稱為收入型財(cái)政整頓(revenue-based consolidation)。

在財(cái)政整頓時期和成功財(cái)政整頓的界定上，目前國際學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)可Alesina和Perotti (1997)[4]的定義。財(cái)政整頓時期的基本定義是周期調(diào)整后原始赤字率下降1.5%以上，或者在連續(xù)兩年里每年至少下降1.25 個百分點(diǎn)的年份*原始或基本預(yù)算赤字(primary budget deficit)指不包括公債利息的預(yù)算赤字；周期調(diào)整后原始赤字(cyclically adjusted primary budget deficit)指經(jīng)濟(jì)處于潛在產(chǎn)出水平時存在的預(yù)算赤字，亦稱結(jié)構(gòu)性或充分就業(yè)赤字(structural or full employment budget deficit)；周期調(diào)整后原始赤字率指周期調(diào)整后原始赤字占GDP的比率。。如果下列兩個條件得到滿足，財(cái)政整頓就被定義為是成功的：(1)在財(cái)政整頓的3年里，周期調(diào)整后原始赤字率平均比整頓時期開始的上一年至少低2個百分點(diǎn)；(2)整頓時期最后一年之后的3年里，債務(wù)負(fù)擔(dān)率要比整頓時期最后一年累計(jì)降低5個百分點(diǎn)*Alesina和Ardagna (2010)[5]利用1970—2007年比較新的數(shù)據(jù)得到類似的結(jié)論，只是將債務(wù)占GDP的比率的降低幅度從5%下調(diào)至4.5%。。

從過去30余年有關(guān)財(cái)政整頓的研究文獻(xiàn)來看，影響成功財(cái)政整頓的因素可分為三大類，即財(cái)政制度(包括財(cái)政規(guī)則、預(yù)算程序、整頓策略)、經(jīng)濟(jì)條件(包括經(jīng)濟(jì)增長率、利率、匯率、通貨膨脹、初始債務(wù)負(fù)擔(dān)率)和政治環(huán)境(包括左翼政府、右翼政府)，其中，財(cái)政整頓策略、經(jīng)濟(jì)增長率和財(cái)政規(guī)則是最重要的決定因素，而這三者之間又存在密切聯(lián)系[6]。簡單地說，財(cái)政整頓策略關(guān)系到財(cái)政收支調(diào)整的選擇，或者說，是選擇減少支出還是增加收入抑或同時并舉來削減財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模。這不僅取決于政府的財(cái)政收支因果關(guān)系如何，還要考慮到不同的收支調(diào)整搭配對經(jīng)濟(jì)增長的影響，因?yàn)樨?cái)政整頓的目的不僅僅是削減財(cái)政赤字和政府債務(wù)的絕對規(guī)模，更重要的是要降低財(cái)政赤字率(財(cái)政赤字占GDP比率)和債務(wù)負(fù)擔(dān)率(政府債務(wù)余額占GDP比率)。由于不同的財(cái)政整頓策略對投資水平、家庭財(cái)富、勞動供給、經(jīng)常賬戶赤字等的影響有很大差異[7]，所以，如果財(cái)政整頓策略選擇不當(dāng)，很可能會出現(xiàn)下列結(jié)果：雖然削減了財(cái)政赤字和政府債務(wù)的絕對規(guī)模，但因?qū)е陆?jīng)濟(jì)增長大幅度下滑，財(cái)政赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率可能不降反升。財(cái)政規(guī)則包括財(cái)政支出規(guī)則、收入規(guī)則、平衡預(yù)算規(guī)則和債務(wù)規(guī)則，在數(shù)量上規(guī)定了上限，在程序上設(shè)置了各種規(guī)定，這在一定程度上可以延長成功財(cái)政整頓的持續(xù)時間。

三、財(cái)政整頓策略

從財(cái)政整頓與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的角度來看，學(xué)術(shù)界對于財(cái)政整頓策略的選擇出現(xiàn)了針鋒相對的兩派觀點(diǎn)。一派主張支出型財(cái)政整頓，因?yàn)橄鳒p支出不僅能減少財(cái)政赤字，而且還能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，最終導(dǎo)致財(cái)政赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率下降。這正是20余年來國際經(jīng)濟(jì)學(xué)界展開熱烈討論的“財(cái)政緊縮的非凱恩斯效應(yīng)(擴(kuò)張效應(yīng))”的一個主要方面*Giavazzi和Pagano(1990)[8]最早提出財(cái)政調(diào)整對私人支出(和總需求)并不總是具有標(biāo)準(zhǔn)的凱恩斯效應(yīng)，換言之，財(cái)政整頓特別是削減財(cái)政支出并不總是導(dǎo)致私人支出(和總需求)減少，而在某些特定條件下該會促使私人支出(和總需求)增加，財(cái)政政策變化與私人支出(和總需求)之間的關(guān)系可能是非線性的，從而具有非凱恩斯效應(yīng)。此后，國際經(jīng)濟(jì)學(xué)界對此展開了大量的實(shí)證研究。有關(guān)財(cái)政整頓的非凱恩斯效應(yīng)文獻(xiàn)，請參閱儲德銀和黃文正(2010)[9]、王藝明和蔡昌達(dá)(2013)[10]的綜述。。另一派則強(qiáng)調(diào)收入型財(cái)政整頓，因?yàn)樨?cái)政乘數(shù)和財(cái)政赤字率的經(jīng)濟(jì)增長率彈性越大，財(cái)政整頓的赤字削減效果越小*財(cái)政乘數(shù)越大，財(cái)政整頓措施對經(jīng)濟(jì)增長率提高的阻力越大；財(cái)政赤字率的經(jīng)濟(jì)增長率彈性越高，經(jīng)濟(jì)增長率下滑對財(cái)政狀況的不利影響越大。，而一般來說，財(cái)政支出乘數(shù)大于稅收乘數(shù)，因此，收入型財(cái)政整頓對經(jīng)濟(jì)增長的傷害較小*財(cái)政支出乘數(shù)大于稅收乘數(shù)，這不僅是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書所講的一般原理，也得到最近幾年大量經(jīng)驗(yàn)研究的證實(shí)。Gechert (2015)[11]對已有104項(xiàng)有關(guān)財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)的研究成果進(jìn)行了Meta分析，發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出乘數(shù)接近1，比稅收乘數(shù)和轉(zhuǎn)移性支出乘數(shù)大0.3～0.4個單位，而財(cái)政投資乘數(shù)甚至比一般支出大0.5個單位左右。Mencinger等(2017)[12]通過實(shí)證分析EU和OECD國家財(cái)政政策傳導(dǎo)機(jī)制的中短期影響及其對經(jīng)濟(jì)狀況的依賴發(fā)現(xiàn)，自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，這些國家的財(cái)政支出乘數(shù)越來越大。這意味著，倘若忽視財(cái)政整頓措施的財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)，很可能會選擇不適當(dāng)?shù)呢?cái)政整頓工具，有可能會惡化一國的經(jīng)濟(jì)狀況而無助于財(cái)政赤字的削減。。然而，Abbas等(2011)[13]指出，“財(cái)政整頓計(jì)劃的收支搭配要充分考慮到特定國家的社會偏好和財(cái)政結(jié)構(gòu)特征”。比如，在許多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體(尤其是歐洲)，由于國家規(guī)模已經(jīng)非常龐大，因此，過去的財(cái)政整頓策略可能比較依賴削減開支。然而，在有些國家，特別是總體稅負(fù)水平比較低的國家，財(cái)政整頓可能需要采取增加收入的措施。此外，如果各國的巨額預(yù)算赤字形成原因不同，那么在財(cái)政整頓過程中，就很難說存在一種放之四海而皆準(zhǔn)的增收減支最佳組合。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政整頓策略對于整頓成功的概率極其重要，并且似乎達(dá)成了如下共識：支出型財(cái)政整頓優(yōu)于收入型財(cái)政整頓。第一，支出型財(cái)政整頓比收入型財(cái)政整頓更容易取得成功[4,14-17]；第二，支出型財(cái)政整頓比收入型財(cái)政整頓的調(diào)整時間更短[18]；第三，支出型財(cái)政整頓比收入型財(cái)政整頓更能穩(wěn)定公債水平[6]。學(xué)術(shù)界得到這些結(jié)論的主要原因，除了許多學(xué)者認(rèn)為的支出型財(cái)政整頓對經(jīng)濟(jì)增長的副作用比收入型財(cái)政整頓小之外，還有一個可能的解釋，即同收入型財(cái)政整頓相比，支出型財(cái)政整頓往往會伴隨著提高預(yù)算程序有效性的改革。當(dāng)然，收入型財(cái)政整頓也可能奏效，但前提是財(cái)政收入比率還有提高的空間，特別是增收的工具(如使用費(fèi)、環(huán)境稅、財(cái)產(chǎn)稅、增值稅等)無損于經(jīng)濟(jì)增長。

盡管在理論和實(shí)證分析上似乎達(dá)成了支出型財(cái)政整頓優(yōu)于收入型財(cái)政整頓的共識，各國在進(jìn)行財(cái)政調(diào)整時理應(yīng)采取支出型財(cái)政整頓策略，但在實(shí)踐中，大多數(shù)國家并沒有完全囿于某一種整頓策略，而是根據(jù)本國宏觀經(jīng)濟(jì)條件、財(cái)政持續(xù)性嚴(yán)重程度以及財(cái)政結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，在不同的時期選擇了不同的重點(diǎn)舉措。例如，1980—2009年間，15個發(fā)達(dá)國家大約進(jìn)行了170次財(cái)政整頓*這15個發(fā)達(dá)國家分別為澳大利亞，比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、愛爾蘭、意大利、日本、葡萄牙、西班牙、瑞典、英國和美國。，其中，上世紀(jì)90年代以前，財(cái)政整頓以增收為主，約占52%，而之后20年的財(cái)政整頓以減支為主，約占77%(圖2)。就近幾年的情況來看，2010—2013年間，大部分國家采取了減支為主、增收為輔的財(cái)政整頓策略。

圖2 1980-2009年部分發(fā)達(dá)國家的財(cái)政整頓策略注：本圖根據(jù)Leigh et al.(2010)[19]提供的數(shù)據(jù)繪制而成。

不過，如果我們要透徹了解各國的財(cái)政整頓實(shí)踐，還必須深入分析財(cái)政整頓的具體構(gòu)成。因?yàn)樵诶碚撋?，不同支?收入)項(xiàng)目的財(cái)政整頓效果及經(jīng)濟(jì)影響不同；在實(shí)踐中，要想改變財(cái)政支出(收入)規(guī)模，勢必要選擇具體的支出(收入)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整。表1列示出各國財(cái)政整頓所選用的主要工具，并結(jié)合表2我們可以看出：支出型財(cái)政整頓的主要工具是削減財(cái)政補(bǔ)貼和政府工資總額，并通過制度改革(包括養(yǎng)老金制度改革和社會保障制度改革)來削減支出*這些做法得到實(shí)證研究的支持：Alesina和Ardagna(2010)[5]認(rèn)為削減經(jīng)常性支出有利于財(cái)政整頓取得成功，Alesina和Perotti(1995)[4]則強(qiáng)調(diào)財(cái)政整頓的重點(diǎn)應(yīng)放在削減福利支出和政府工資總額上。Hernández de Cos(2013)[20]特別強(qiáng)調(diào)削減政府工資是成功財(cái)政調(diào)整的關(guān)鍵因素，因?yàn)橄鳒p政府工資會對私人部門工資產(chǎn)生向下壓力，企業(yè)因工資降低、利潤增加而可能會增加投資。Cogan等(2013)[21]針對美國提出的一種財(cái)政整頓策略是，通過把聯(lián)邦政府支出比率逐步降低到危機(jī)之前的水平來實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，即同時削減政府購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出，但轉(zhuǎn)移性支出削減得更多，并以由此節(jié)省的資金用來降低稅率和債務(wù)。；收入型財(cái)政整頓的主要工具是增加商品服務(wù)稅(消費(fèi)稅)*Ortiz和Cummins (2013)[22]回顧了國際貨幣基金組織于2010年1月至2013年2月間發(fā)布的有關(guān)174個國家財(cái)政整頓情況的314份報告，總結(jié)了各國采取的主要財(cái)政整頓措施。。

根據(jù)表2提供的情況，根據(jù)采用相關(guān)措施的國家數(shù)量對各項(xiàng)措施的重要性作如下排列：取消或減少補(bǔ)貼(主要是燃油補(bǔ)貼，也有對電力、食品和農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼)有100個國家，占樣本國家的57%；削減政府工資總額(包括減少公共就業(yè)或凍結(jié)招聘)有98個國家，占樣本國家的56%；增加對商品和服務(wù)課征的消費(fèi)稅(包括提高增值稅或銷售稅的稅率或取消減免稅)有94個國家，占樣本國家的54%；養(yǎng)老金制度改革(包括提高領(lǐng)取養(yǎng)老金資格時限、延長退休年齡和降低養(yǎng)老金)有86個國家，占樣本國家的49%；社會保障制度改革(通過修改資格標(biāo)準(zhǔn)和針對最貧窮的人群，這實(shí)際上縮小了社會保障覆蓋面)有80個國家，占樣本國家的46%；醫(yī)療制度改革(通常都是通過增加病人的費(fèi)用和共付額)有37個國家，占樣本國家的21%。

不過，高收入國家和發(fā)展中國家在財(cái)政整頓的重點(diǎn)措施上還是有些差異。高收入國家最重要的整頓措施是通過養(yǎng)老金制度改革來削減財(cái)政支出，

通過增加對商品和服務(wù)課征的消費(fèi)稅來增加財(cái)政收入；而在發(fā)展中國家，削減補(bǔ)貼和政府工資總額是相對重要的整頓措施，而增加消費(fèi)稅的國家不到樣本國家的一半。其中的緣由顯而易見：一方面，養(yǎng)老金開支在高收入國家早已成為政府最沉重的負(fù)擔(dān)，而政府工資總額往往是發(fā)展中國家預(yù)算的最大部分，這兩種開支自然成為這兩類國家重點(diǎn)削減的對象；*不僅如此，有學(xué)者認(rèn)為，同其他財(cái)政整頓方法相比，政府選擇削減福利性或轉(zhuǎn)移性支出和政府工資，在政治上更為艱難，但更能表明政府進(jìn)行財(cái)政整頓的強(qiáng)烈政治意愿和決心，會贏得更大的公信力，財(cái)政調(diào)整會更有可能成功[4,24]。另一方面，高收入國家的消費(fèi)稅收入占稅收收入的比重遠(yuǎn)低于發(fā)展中國家，因此高收入國家還有增加消費(fèi)稅的余地，而發(fā)展中國家已沒有多大空間。

表1 財(cái)政整頓的主要工具

資料來源：根據(jù)Cournède等(2014)[23]的分析編制而成。

表2 2010-2013年各國財(cái)政整頓主要措施

資料來源：根據(jù)Ortiz & Cummins(2013)[22]提供的數(shù)據(jù)編制而成。

四、財(cái)政整頓效果

在評估財(cái)政整頓的效果時，首先要明確財(cái)政整頓的主要目標(biāo)。從財(cái)政整頓策略中的收支關(guān)系來看，主要有兩個緯度：一是從財(cái)政可持續(xù)性目標(biāo)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)采取支出措施還是收入措施更容易實(shí)現(xiàn)財(cái)政整頓，二是從宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)采取支出措施還是收入措施更有利于經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇[11]*在實(shí)踐中，歐盟國家強(qiáng)調(diào)財(cái)政整頓措施要有利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長，而美國認(rèn)為這可能會損害短期增長，財(cái)政整頓時期可以延長些。因此，評估財(cái)政整頓與經(jīng)濟(jì)增長之間的權(quán)衡取舍關(guān)系是制定有效財(cái)政政策的基礎(chǔ)[25]。。然而，無論從理論上看還是從實(shí)踐來說，不管從財(cái)政可持續(xù)性目標(biāo)出發(fā)還是從宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)出發(fā)，成功的財(cái)政整頓都離不開經(jīng)濟(jì)增長。

從理論上看，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，政府可以通過支出和稅收政策來調(diào)控總需求和國民收入水平。當(dāng)期政府預(yù)算收支差額可表述為Bt=Gt-Tt，其中，Bt是在時間t的預(yù)算收支差額，Gt和Tt分別是在時間t的政府支出水平和稅收收入水平。政府債務(wù)余額是政府基本預(yù)算收支差額和債務(wù)利息支付的累計(jì)額：

Dt=(1+r)Dt-1+Bt=(1+r)Dt-1+Gt-Tt

(1)

由于財(cái)政整頓的最終目的是要削減財(cái)政赤字特別是要降低政府債務(wù)率，因此，我們可以從下式中尋找到降低債務(wù)率的有效途徑：

(2)

最近，美國信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(ITIF)主席Atkinson(2014)[28]提出了“以創(chuàng)新和競爭力為核心的赤字削減方法”，即政府要圍繞促進(jìn)創(chuàng)新和提高生產(chǎn)率、競爭力、工作積極性等四個標(biāo)準(zhǔn)來制定財(cái)政整頓策略，他設(shè)想的具體措施如表3所示。

表3 創(chuàng)新驅(qū)動增長導(dǎo)向的財(cái)政赤字削減計(jì)劃

資料來源：根據(jù)Atkinson(2014)[28]的分析編制而成。

現(xiàn)在的問題是，在實(shí)踐中，如果結(jié)合財(cái)政整頓措施的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，各國采取的財(cái)政整頓措施效果究竟如何？Bédard等(2015)[29]對28個OECD國家2009—2013年的財(cái)政整頓措施效果進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)不同的財(cái)政整頓策略對財(cái)政赤字率的降低和經(jīng)濟(jì)增長率的提高的確產(chǎn)生了不同的影響(圖3)。

從圖3可以看出，在財(cái)政整頓采取減收減支且減支幅度大于減收幅度的國家，年均經(jīng)濟(jì)增長率最高，達(dá)到2.4%，同時財(cái)政赤字率下降2個百分點(diǎn)；在財(cái)政整頓采取減支增收且減支幅度大于增收幅度的國家，降低財(cái)政赤字率的效果最佳，使財(cái)政赤字率平均降低4.3個百分點(diǎn)，但年均經(jīng)濟(jì)增長率(0.8%)大大低于減收減支型國家的年均經(jīng)濟(jì)增長率(2.4%)。而采取增收增支的國家，無論是從財(cái)政赤字率的降低上還是從經(jīng)濟(jì)增長率的提高上，都表現(xiàn)極差，是一種最糟糕的政策措施。

圖3 2009—2013年28個OECD國家財(cái)政整頓措施效果比較注：*減收減支國家包括加拿大、韓國、愛沙尼亞和盧森堡。 **減支增收國家包括澳大利亞、奧地利、捷克共和國、德國、匈牙利、冰島、愛爾蘭、以色列、意大利、荷蘭、新西蘭、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、英國、美國。 ***增收增支國家包括比利時、丹麥、芬蘭、法國、日本、墨西哥和斯洛文尼亞。 資料來源：根據(jù)Bédard等(2015)[29]提供的數(shù)據(jù)繪制而成。

需要指出的是，財(cái)政整頓的現(xiàn)有研究成果和各國實(shí)踐主要側(cè)重于財(cái)政整頓的總量效應(yīng)或增長效應(yīng)，忽視了財(cái)政整頓的分配效應(yīng)，而不考慮其分配效應(yīng)可能難以實(shí)現(xiàn)成功的財(cái)政整頓。一些實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，各種財(cái)政整頓策略都存在著公平與效率的權(quán)衡取舍問題，認(rèn)為過去的財(cái)政整頓通常造成收入分配更加不公平[30-32)[33-34]。Alesina & Perotti(1997)[4]和Alesina和Ardagna(1998)[35]觀察到在成功的財(cái)政整頓期間及其之后利潤份額會增加，F(xiàn)urceri等(2015)[36]發(fā)現(xiàn)財(cái)政整頓在中短期降低了工資收入份額。如何公平地分配財(cái)政調(diào)整的成本，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政整頓的可持續(xù)性和增強(qiáng)社會凝聚力的“雙重紅利”，已成為近兩年國際學(xué)術(shù)界的研究重點(diǎn)。為此，Woo等(2017)[34]提出，在普遍降低支出的前提下，增加累進(jìn)稅和臨時性定向社會福利和補(bǔ)貼，可在一定程度上有助于抵消財(cái)政整頓對收入分配產(chǎn)生的不利影響；這些政策不僅對低收入家庭的可支配收入有很強(qiáng)的穩(wěn)定作用，而且還有助于刺激消費(fèi)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長[33]。可以預(yù)期，這些研究結(jié)論很可能對各國今后財(cái)政整頓策略和措施的調(diào)整產(chǎn)生巨大影響。

五、地方財(cái)政整頓的特殊性

以上分析的財(cái)政整頓措施及其效果主要針對的是國家或中央政府層面。然而，地方政府與中央政府的財(cái)政整頓策略可能會有很大差異，主要原因在于財(cái)政自主權(quán)和政府預(yù)算構(gòu)成不同。就財(cái)政自主權(quán)而言，地方政府的財(cái)政自主權(quán)大大小于中央政府，導(dǎo)致地方政府通過改變財(cái)政收支進(jìn)行財(cái)政整頓的權(quán)限和余地不大，整頓工具的選擇也有限。雖然財(cái)政分權(quán)趨勢在當(dāng)今世界越來越明顯，但在單一制國家，地方政府幾乎沒有稅收立法權(quán)，即使在聯(lián)邦制國家，稅收立法權(quán)的程度也不同。此外，即使從通用的度量指標(biāo)來看，財(cái)政分權(quán)程度看起來比較大，但地方財(cái)政自主權(quán)實(shí)質(zhì)上不一定大。比如，就我國一般公共預(yù)算而言，地方財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重從2000年的65.3%上升到2016年的85.4%，同期地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重從47.8%上升到2016年的54.6%*2000年數(shù)據(jù)是筆者根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2015)》有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得，2016年數(shù)據(jù)來自財(cái)政部《2016年財(cái)政收支情況》(http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201701/t20170123_2526014.html)。。若僅從地方財(cái)政收支比重現(xiàn)狀來看，我國可能是世界上財(cái)政分權(quán)程度最高的國家之一。然而，我國地方政府沒有稅收立法權(quán)，地方財(cái)政收入自主權(quán)十分有限。

就地方政府預(yù)算構(gòu)成而言，地方政府預(yù)算收入可分為自有收入(R)和轉(zhuǎn)移支付收入(Z)，預(yù)算支出可分為一般性支出(G)和債務(wù)利息支出(S)。據(jù)此，財(cái)政赤字(D)可定義為：

D= G+S-R-Z

(3)

在式(3)中，D是負(fù)值即表明地方政府有預(yù)算盈余。為了深入分析地方財(cái)政整頓策略，我們還可以對(3)式作進(jìn)一步分解。一般性支出(G)可分為投資性支出(GI)和經(jīng)常性支出(GC)，自有收入可分為稅收收入(RT)和非稅收入(RNT)。這樣，財(cái)政赤字(D)可定義為：

D= GI+GC+S-RT-RNT-Z

(4)

之所以把一般性支出劃分為投資性支出和經(jīng)常性支出，是因?yàn)榈胤秸跊Q定如何分配財(cái)政支出時通常都會面臨如下權(quán)衡取舍：投資性支出增加(減少)對長期經(jīng)濟(jì)增長具有推動(抑制)作用，但相應(yīng)地經(jīng)常性支出會減少(增加)，可能導(dǎo)致本地居民的短期福利下降(提高)。之所以把自有收入可分為稅收收入和非稅收入，是因?yàn)榈胤秸亩愂帐杖胱灾鳈?quán)和非稅收入自主權(quán)的大小不同。細(xì)化地方政府預(yù)算構(gòu)成，有助于我們從理論上分析每類收支在財(cái)政整頓中的作用*到目前為止，關(guān)于各類收支在財(cái)政整頓中的作用，在理論上還只能作定性描述。正如Martin-Rodriguez和Ogawa (2017)[37]指出，預(yù)算各組成部分應(yīng)當(dāng)作出怎樣的調(diào)整，這些調(diào)整是否會取決于財(cái)政失衡的原因以及這些調(diào)整的程度應(yīng)當(dāng)多大，目前尚未出現(xiàn)將所有這些方面都同時考慮到來處理地方政府動態(tài)財(cái)政調(diào)整的理論模型。，但在實(shí)踐中各國地方政府到底采取了怎樣的財(cái)政整頓策略，還需要進(jìn)行實(shí)證分析。

近年來，國際學(xué)術(shù)界開始就地方財(cái)政整頓策略展開實(shí)證檢驗(yàn)，但已公開發(fā)表的研究成果為數(shù)不多。據(jù)我們所知，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要運(yùn)用向量誤差修正模型(VECM)方法，利用地方政府面板數(shù)據(jù)，對地方財(cái)政整頓動態(tài)進(jìn)行實(shí)證分析。Ratts?(2004)[38]利用挪威25個地方政府1983-1993年面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，地方政府投資性支出是挪威地方財(cái)政體系中的主要減震器——這些地方預(yù)算盈余增量的1/3在下一年度通過投資性支出增加來調(diào)整。Buettner和Wildasin (2006)[39]以美國1270個城市1972—1997年面板數(shù)據(jù)為樣本，研究結(jié)果表明，地方政府主要通過調(diào)整公共支出來保持跨期預(yù)算平衡，同時轉(zhuǎn)移支付在保持地方財(cái)政平衡特別是在維持大城市的預(yù)算平衡上發(fā)揮了明顯作用。Navon(2006)[40]把Buettner-Wildasin方法應(yīng)用于以色列193個地方政府1996—2002年面板數(shù)據(jù)，認(rèn)為來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付在地方財(cái)政整頓中居舉足輕重的地位。Buettner(2009)[41]研究了德國1102個地方政府1974—2000年的情況，重點(diǎn)考察了政府間轉(zhuǎn)移支付對地方財(cái)政平衡的作用，得到的主要結(jié)論是：政府間轉(zhuǎn)移支付是應(yīng)對收入沖擊的主要財(cái)政整頓措施——自有收入下降部分的34%由隨后的均等化轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)了；而且，政府間轉(zhuǎn)移支付對保持地方財(cái)政平衡的貢獻(xiàn)度是Buettner和Wildasin(2006)[39]針對美國地方政府該估算值的兩到三倍。Solé-Ollé和Sorribas-Navarro(2012)[42]也利用Buettner-Wildasin方法研究了西班牙258個市鎮(zhèn)1988—2006年面板數(shù)據(jù)，他們觀察到，政府間轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政整頓過程中發(fā)揮極為重要的作用，而且由于地方政府的財(cái)政自主權(quán)都有限，故自有收入的調(diào)整能力比較低。Bessho和Ogawa(2015)[43]利用3210個地方政府1977—2010年面板數(shù)據(jù)，分析了日本的情況，結(jié)果表明：地方政府自有收入在平衡地方預(yù)算方面的作用有限，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對恢復(fù)地方政府財(cái)政平衡所起的作用微乎其微，財(cái)政投資性支出在調(diào)整過程中起著至關(guān)重要的作用。

總之，就已有實(shí)證研究結(jié)果來看，我們可作如下幾點(diǎn)總結(jié)。第一，在大多數(shù)國家，一般性支出是地方財(cái)政整頓的重要工具，特別是在有些國家，一般性支出中的投資性支出是主要工具，而經(jīng)常性支出的調(diào)整能力非常小。第二，自有收入在財(cái)政整頓中的作用在各國間存在顯著差異，比如在美國，自有收入的調(diào)整作用比較明顯，反映出美國地方政府可能擁有較大的財(cái)政自主權(quán)；在其他許多國家特別是日本，自有收入的作用幾乎無足輕重。第三，轉(zhuǎn)移支付收入普遍是各國地方財(cái)政整頓不可或缺的工具(日本除外)，而且在有些國家，大城市比小城市更依賴轉(zhuǎn)移支付收入。

從上述分析可以看出，地方財(cái)政整頓策略及其工具選擇與一國的財(cái)政體制、財(cái)稅制度密切相關(guān)。就我們所研究的地市級政府來說，財(cái)政整頓策略不僅要考慮到財(cái)政收支因果關(guān)系，還要考慮到我國的財(cái)政體制、財(cái)稅制度處于不斷變化之中，使得地市級財(cái)政整頓策略及其工具的選擇更加不確定。例如，如果通過削減一般性財(cái)政支出進(jìn)行財(cái)政整頓，是主要削減投資性支出還是經(jīng)常性支出？一般而言，在地方政府層面，經(jīng)常性支出的剛性更加突出，因此，最有可能選擇削減投資性支出?？墒?，在2015年以前，我國地方政府的投資性支出特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資主要依賴預(yù)算外機(jī)制來融資，即通常所說的地方政府融資平臺*簡單地說，地方政府通過創(chuàng)建一家公司，然后向銀行、信托公司或債券市場借款，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。這些公司被稱為地方政府融資工具(local government financing vehicles，LGFVs)或城市開發(fā)投資公司(urban development investment corporations)或地方政府融資平臺(local government financing platforms)。，這些收支因未納入預(yù)算管理*財(cái)政部根據(jù)2014年9月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)，于2015年底出臺了《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》(財(cái)預(yù)[2015]225號)，規(guī)定自2015年1月1日起，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉債，并將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理。，地方政府也就不可能通過削減投資性支出進(jìn)行財(cái)政整頓。即使地方一般公共預(yù)算內(nèi)有一定的投資性支出，但其所占比重很小，故削減投資性支出可能杯水車薪。又如，以2015年為例，若以全國地市級政府(不含4個直轄市的區(qū)或縣政府)的一般公共預(yù)算收入和上級轉(zhuǎn)移支付收入總額作為基數(shù)，則一般公共預(yù)算收入(自有收入)比重和上級轉(zhuǎn)移支付收入比重分別平均為47.8%和52.2%，其中，稅收收入占一般公共預(yù)算收入(自有收入)比重平均為73%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入占轉(zhuǎn)移支付總額比重平均為45%*根據(jù)各地市2015年預(yù)算執(zhí)行情況報告或決算報告公布的有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得。。這些數(shù)據(jù)至少表明：第一，在地市級政府，因上級轉(zhuǎn)移支付收入比重過半，財(cái)政整頓在很大程度上有賴于轉(zhuǎn)移支付收入，但又由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入比重過高(全國地市級平均為45%)，這種具有專門用途的轉(zhuǎn)移支付收入不可能在財(cái)政整頓中發(fā)揮重要作用。第二，在一般公共預(yù)算收入(自有收入)中，稅收收入為主，全國地市級稅收收入占一般公共預(yù)算收入(自有收入)比重平均為73%，在沒有稅收立法權(quán)且主要收入來源的稅種都是分享稅的情況下，地市級財(cái)政整頓也不太可能主要依賴稅收收入的調(diào)整。

因此，隨著分稅制財(cái)政體制的完善(比如各級政府間的事權(quán)與支出責(zé)任重新界定)、預(yù)算制度的改革(比如一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的合并)以及轉(zhuǎn)移支付制度的變化(比如一般性轉(zhuǎn)移支付比重逐漸提高)，我國地市級財(cái)政整頓可能主要通過財(cái)政支出調(diào)整、一般公共預(yù)算收入中的非稅收入調(diào)整來實(shí)現(xiàn)，同時對一般性轉(zhuǎn)移支付收入的依賴程度會有所提高。當(dāng)然，在實(shí)踐中，地市級財(cái)政整頓在過去和未來到底選擇哪些工具還需要進(jìn)實(shí)證檢驗(yàn)。

六、結(jié)語

赤字連年，債臺高筑，是當(dāng)今許多國家的財(cái)政特征。各國為了削減赤字、降低債務(wù)，紛紛采取了財(cái)政整頓措施。財(cái)政整頓可分為支出型財(cái)政整頓和收入型財(cái)政整頓，選擇哪一種財(cái)政整頓策略取決于許多因素。

從預(yù)算理論上說，財(cái)政整頓策略的選擇取決于財(cái)政收支因果關(guān)系：如果以收定支假說成立，最好通過減稅政策來削減財(cái)政赤字；如果以支定收假說成立，減少預(yù)算赤字的最佳方案是削減財(cái)政支出；如果收支同步假說成立，通常需要在適當(dāng)控制收入的前提下以減支為主；如果收支分離假說成立，是采取減支、增收措施還是雙管齊下，取決于削減預(yù)算赤字的迫切程度。然而，在實(shí)踐中，財(cái)政收支因果關(guān)系理論只是指明了財(cái)政整頓先從收支的哪一側(cè)入手，而要實(shí)現(xiàn)成功的財(cái)政整頓，還必須要考慮到特定國家的政治背景、經(jīng)濟(jì)條件、財(cái)政結(jié)構(gòu)特征和財(cái)政狀況。

縱觀近30余年來的財(cái)政整頓歷史，不同時期的財(cái)政整頓策略稍有不同：上世紀(jì)八九十年代收入型財(cái)政整頓特征略顯明顯，而之后20年支出型財(cái)政整頓特征比較突出，近年來大部分國家則在削減支出的同時，也注重增加收入的財(cái)政整頓策略。不同時期的財(cái)政整頓策略之所以有差異，一個可能的原因是，各國政府在控制財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模的同時，還要解決其他一些重要的宏觀經(jīng)濟(jì)問題。在上世紀(jì)80年代，石油危機(jī)后的最大威脅是通貨膨脹和國際收支平衡問題，收入型財(cái)政整頓在一定程度上有助于抑制通貨膨脹、改善國際收支狀況；上世紀(jì)90年代末以來，長期債務(wù)可持續(xù)性成為關(guān)注的焦點(diǎn)，特別是歐洲貨幣聯(lián)盟(European Monetary Union，EMU)的醞釀形成，推動了歐洲有關(guān)國家的支出型財(cái)政整頓；而近年來許多國家面臨的最大的挑戰(zhàn)是如何走出大衰退，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長，財(cái)政整頓措施的選擇偏重于如何有利于經(jīng)濟(jì)增長。

從多年來各國的財(cái)政整頓實(shí)踐來看，財(cái)政整頓的主要措施包括：取消或減少補(bǔ)貼(主要是燃油補(bǔ)貼，也有對電力、食品和農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼)；削減政府工資總額(包括減少公共就業(yè)或凍結(jié)招聘)；養(yǎng)老金制度改革(包括提高領(lǐng)取養(yǎng)老金資格時限、延長退休年齡和降低養(yǎng)老金)；社會保障制度改革(通過修改資格標(biāo)準(zhǔn)和針對最貧窮的人群，這實(shí)際上縮小了社會保障覆蓋面)；醫(yī)療制度改革(通常都是通過增加病人的費(fèi)用和共付額) ；增加對商品和服務(wù)課征的消費(fèi)稅(包括提高增值稅或銷售稅的稅率或取消減免稅)。不過，高收入國家和發(fā)展中國家在財(cái)政整頓的重點(diǎn)措施上有些差異：前者最重要的整頓措施是通過養(yǎng)老金制度改革來削減財(cái)政支出，通過增加消費(fèi)稅來增加財(cái)政收入；后者主要是通過削減財(cái)政補(bǔ)貼和政府工資總額來減少財(cái)政支出，通過增加所得稅來增加財(cái)政收入。

從財(cái)政整頓的效果來看，有研究表明，在財(cái)政整頓采取減收減支且減支幅度大于減收幅度的國家，無論是從年均經(jīng)濟(jì)增長率還是從財(cái)政赤字率下降幅度來看，財(cái)政整頓的效果最為明顯；在財(cái)政整頓采取減支增收且減支幅度大于增收幅度的國家，財(cái)政赤字率的降低效果最佳，但年均經(jīng)濟(jì)增長率不如前者；而采取增收增支的國家，無論是從財(cái)政赤字率的降低上還是從經(jīng)濟(jì)增長速度上來看，都表現(xiàn)出是一種最差的政策措施組合。從財(cái)政整頓的收入分配效應(yīng)來看，最兩年的實(shí)證研究表明，過去的財(cái)政整頓通常造成收入分配更加不公平，支出型財(cái)政整頓比收入型財(cái)政整頓的副作用更大。

就我國國家財(cái)政狀況來看，在實(shí)施積極財(cái)政政策的情況下，財(cái)政赤字率也沒有超過3%，政府債務(wù)率還不到40%。不過，目前雖然進(jìn)行財(cái)政整頓的迫切性沒有那么大，但伴隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的到來，經(jīng)濟(jì)增長速度下調(diào)，財(cái)政收入增速明顯放緩，創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略既需要結(jié)構(gòu)性減稅又需要增加特定領(lǐng)域支出，再加上具有“棘輪效應(yīng)”的社會性支出不斷增加，這些都在提醒我們，為了保持未來良好的財(cái)政健康狀況，現(xiàn)在就需要決策者參考各國財(cái)政整頓經(jīng)驗(yàn)，審視可能不利于財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展的收支因素并采取相應(yīng)措施。比如，我國龐雜的財(cái)政補(bǔ)貼體系是否需要清理？十余年連續(xù)增長的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)漲幅是否應(yīng)該控制？行政性支出除了削減“三公經(jīng)費(fèi)”之外是否要控制人員經(jīng)費(fèi)支出總額？若要增加財(cái)政收入，是否應(yīng)增加以及如何增加直接稅？諸如此類的問題，亟待深入研究。

就我國地方政府的財(cái)政狀況而言，債務(wù)可持續(xù)性問題已顯露端倪——2015年我國地方政府債務(wù)率達(dá)到89.2%，已逼近全國人大常委會規(guī)定的100%債務(wù)率紅線，地方財(cái)政整頓應(yīng)提到議事日程。從國際經(jīng)驗(yàn)、我國現(xiàn)行財(cái)政體制和財(cái)稅制度及其改革前景來看，我國地方財(cái)政整頓可能主要通過財(cái)政支出、非稅收入和一般性轉(zhuǎn)移支付收入的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)。

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(本文責(zé)編：海 洋)

Fiscal Consolidation Strategy: An Analysis of the International Experience

GUO Jing

(SchoolofFinance,RenminUniversityofChina，Beijing100872，China)

In the aftermath of the 2008 global financial crisis and great recession,substantial fiscal stimulus packages were introduced on a world-wide scale to promote economic activities, but this measure also led to a prevalence of substantial deficits, growing debt, and series of fiscal sustainability issues. To reduce deficit and unwind government debt, many countries have re-initiated fiscal consolidation programmers. This paper summarizes and analyzes the fiscal consolidation strategies and their respective effects of different countries within the past 30 years, and conducts in-depth discussion upon the uniqueness local government fiscal consolidation. This paper is intended to provide reference for the set-up of fiscal consolidation programmes and the available options to the Chinese government.

fiscal deficits；government debts；fiscal consolidation；comparative analysis

2016-10-10

2017-02-24

中國人民大學(xué)2015年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃。

郭婧(1990—) ，女，河北廊坊人，中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院博士生，研究方向: 財(cái)政理論與政策等。

F812.0

A

1002-9753(2017)03-0152-12