干小紅

【摘要】國家審計是國家治理的重要組成部分，在促進國家機關(guān)提升工作效率、效果，推進行政問責(zé)制發(fā)展和提升政府公信力方面發(fā)揮著重要作用。文章對歐盟34個成員國國家最高審計機關(guān)的獨立性現(xiàn)狀進行系統(tǒng)分析。借鑒他國經(jīng)驗結(jié)合我國國情，文章提出了提升國家審計獨立性的四點建議：改現(xiàn)行行政型審計模式為立法型審計模式；完善法律法規(guī)，進一步明確審計人員職責(zé)和權(quán)限；改進審計人員主要負責(zé)人人事安排制度；改革現(xiàn)行審計經(jīng)費預(yù)算撥付制度，設(shè)立國家審計專項經(jīng)費。

【關(guān)鍵詞】最高審計機關(guān) 國家審計 獨立性

一、引言

國家審計是國家治理的重要組成部分，在促進國家機關(guān)提升工作效率、效果，推進行政問責(zé)制發(fā)展，提高公共管理的透明度和提升政府公信力方面發(fā)揮著重要作用。國家審計作用發(fā)揮的好壞，在很大程度上受制于國家審計的獨立性。獨立性成為審計取信于社會公眾的前提，是審計靈魂所在，對國家審計也是如此。國際審計組織在1977年通過的關(guān)于審計準(zhǔn)則的《利馬聲明》中，就對國家審計的獨立性進行了專業(yè)的界定，將國家審計的獨立性分為審計組織機構(gòu)設(shè)置的獨立、審計人員的獨立和審計組織財務(wù)的獨立，提供了一系列的指導(dǎo)方法；并在2007年討論通過了《墨西哥宣言》中，對《利馬聲明》中的條款進行了細化，確立了政府審計獨立性的八大原則

二、EUROSIA成員國的國家審計獨立性經(jīng)驗借鑒

提高最高審計機關(guān)的獨立性的是國際審計組織戰(zhàn)略計劃的主要目標(biāo)之一，根據(jù)EUROSAI國會的工作安排，由匈牙利的國家審計辦負責(zé)對EUROSAI組織中的成員國中的最高審計機關(guān)的獨立性情況進行一項問卷調(diào)查，以了解成員國最高審計機關(guān)的獨立性現(xiàn)狀。問卷在2013年2月15日向EUROSAI的50個成員國發(fā)出，截止到2013年7月31日，共收回34份有效問卷。問卷問題的設(shè)計是基于SAI獨立性的四個核心維度，他們分別是：組織機構(gòu)；職責(zé)權(quán)限；人事安排和組織經(jīng)費。這四個獨立性維度的共同目標(biāo)是確保最高審計機關(guān)是獨立與其他機關(guān)的。問卷調(diào)查主要是選擇題的形式，大多數(shù)題目只有一個答案，少數(shù)題目是開放式的選擇，可以有多個答案。對問卷結(jié)果分析整理，可借鑒經(jīng)驗如下：

（一）審計模式安排合理，組織機構(gòu)獨立性高

受訪國家審計機關(guān)都從憲法條款或具體的組織法，得到了明確的法律授權(quán)。本次調(diào)查的受訪者中，有13個國家審計機關(guān)職權(quán)來源于憲法的規(guī)定，有8個國家審計機關(guān)職權(quán)來源于特定組織法，有12個國家審計機關(guān)職權(quán)來源于兩者的組合。唯一的例外是歐洲審計法院，該法院的職權(quán)是從2009年的歐盟條約（TFEU）中衍生出來，該組織職權(quán)來源特殊的原因是由它在歐洲聯(lián)盟內(nèi)發(fā)揮的特殊作用所決定。

（二）審計職責(zé)清晰、審計權(quán)限明確

審計范圍和審計業(yè)務(wù)對象法定明確，除立法機關(guān)或總統(tǒng)委員會和法律規(guī)定的內(nèi)容外，其他任何組織和個人不得限制審計范圍。大多數(shù)最高審計機關(guān)（28最高審計機關(guān)）表示，他們有充分的自由裁量權(quán)（或自由）選擇問題的審計，并確定其職責(zé)范圍內(nèi)他們的工作范圍。6個最高審計機關(guān)規(guī)定，受限制的審計范圍職能是立法機關(guān)或總統(tǒng)委員會和法律規(guī)定的內(nèi)容，其他任何組織和個人不得限制審計范圍。在他們的審計范圍中，有28最高審計機關(guān)有權(quán)審計任何實體和組織。5個最高審計機關(guān)羅列了一些審計范圍受限的實體，但這些指定審計范圍的限制不適用于由立法機關(guān)下要求的審計。31個國家審計機構(gòu)指出，審計所需的信息訪問沒有限制，能夠獲得審計所需要的充分必要信息。

（三）人事安排法定，避免利益沖突

最高審計機關(guān)努力消除或至少減少審計人員利益沖突。從調(diào)查結(jié)果來看，最高審計機關(guān)的主席和副主席，合議制機構(gòu)和審計人員的成員不能是，國家預(yù)算部門職員、立法會議員、地方政府和直轄市的市長、工會領(lǐng)導(dǎo)人；其直系親屬也不得是，國家審計機關(guān)的負責(zé)人和成員、政府機構(gòu)成員和立法機構(gòu)或金融委員會的成員。為確保國家審計人員的獨立性，國家審計機構(gòu)成員的兼職也受到嚴格規(guī)定。最高審計機關(guān)的主席和副主席，合議制機構(gòu)中的內(nèi)部審計人員和外部雇傭人員大部分都是有嚴格限制的，主要是從事學(xué)術(shù)研究。16個國家的最高審計機關(guān)主席和副主席可以有限制的從事其他任務(wù)和工作，10個合議制審計機構(gòu)的成員可以從事其他工作，其他國家審計機構(gòu)人員則禁止兼職任何工作。

（四）組織經(jīng)費單獨列入國家預(yù)算

國家機關(guān)組織經(jīng)費是單獨列入國家預(yù)算，經(jīng)批準(zhǔn)的國家預(yù)算能夠由國家機關(guān)最高負責(zé)人決定其具體用途。33個最高審計機關(guān)的預(yù)算單獨列入國家預(yù)算，1個最高國家審計機關(guān)的預(yù)算是立法機關(guān)的預(yù)算的一部分。三十二個最高審計機關(guān)報告說，他們能充分管理已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的預(yù)算，決定其使用用途；一個最高審計機關(guān)表示預(yù)算的使用受到嚴格限制；然而，一個最高審計機關(guān)表示，預(yù)算的使用受到很少幾乎沒有限制。如意大利審計法院的經(jīng)費單獨列入國家預(yù)算，不受政府財政控制，由議會直接撥付。根據(jù)《意大利法院組織法》第98條規(guī)定，審計法院院長負責(zé)制定管理審計法院經(jīng)費開支的有關(guān)規(guī)定，由院長決定經(jīng)費的具體使用。按照審計法院的審計職責(zé)，審計經(jīng)費可分為以下幾個部分：（1）用于財務(wù)審計的經(jīng)費；（2）用于績效審計的經(jīng)費；（3）用于管理審計的經(jīng)費：（4）其他經(jīng)費。

三、提升我國國家審計機關(guān)獨立性的措施

比照考察ERUSIA成員國的最高國家審計機關(guān)獨立性的四個維度：組織機構(gòu)、職責(zé)權(quán)限、人事安排和組織經(jīng)費方面的做法，借鑒其經(jīng)驗，主要從四個方面考慮提升我國最高國家審計機構(gòu)的獨立性：

（一）改變現(xiàn)行的行政型審計模式，采用立法型審計模式

可借鑒歐洲國家審計經(jīng)驗，采用立法型模式的審計體制，設(shè)立與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院（即“一府三院制”），最高審計院負責(zé)向全國人民代表大會和全國人大常委會負責(zé)并報告工作。從我國的根本政治制度——人民代表大會制度的要求、建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要以及與國際慣例接軌的角度來看，我國的審計體制應(yīng)當(dāng)采用立法模式，以徹底解決因?qū)徲嫷莫毩⑿缘貌坏奖ＷC而產(chǎn)生的問題。在各級人民代表大會下設(shè)立審計院，直接對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會負責(zé)，地方各級審計機關(guān)接受上一級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)；審計長由國家主席提名，由全國人民代表大會決定，國家主席任免，全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定。

（二）健全和完善審計法律法規(guī)，進一步明確國家審計的范圍和職權(quán)

改進和提高國家審計機關(guān)、審計人員工作上獨立性的最根本措施就是健全和完善相關(guān)的法律法規(guī)，特別是審計方面的法律法規(guī)。形成以《審計法》為核心、審計準(zhǔn)則和審計操作指南為基礎(chǔ)的既符合我國國情又體現(xiàn)國際慣例的審計法律規(guī)范體系，通過國家的法律法規(guī)，具體細化對國家審計機關(guān)獨立行使職能、審計工作范圍、審計監(jiān)督權(quán)力的規(guī)定，確保國家審計機關(guān)和審計人員工作上的獨立性。

（三）改變現(xiàn)行的審計主要負責(zé)人的人事安排規(guī)定

按照國家審計立法模式設(shè)想，我國國家審計院審計長由國家主席提名，由全國人民代表大會決定，國家主席任免，全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定。將這一任免程序?qū)懭霊椃?，并明確具體的任職資格和任職條件，確保將確有能力、水平，能夠完全勝任國家審計領(lǐng)導(dǎo)工作的人委以重任。為保證國家審計監(jiān)督作用得更好發(fā)揮，還應(yīng)適度延長最高國家審計機關(guān)主要負責(zé)人的任職期限，最好實行終身制，至少要保證其任職期限長于國務(wù)院總理的任期。

同最高國家審計機關(guān)主要負責(zé)人一樣，國家審計機關(guān)工作人員的獨立性具體體現(xiàn)在人事、薪酬以及與被審計單位關(guān)系等幾個方面，建議比照政府其他部門，不論工資還是職稱晉升等均應(yīng)給予相對優(yōu)厚待遇，并且在國家相關(guān)的法律法規(guī)中對這些方面做進一步具體明確，以保證國家審計機關(guān)工作人員保持更高的獨立性，保證審計人員能夠安心投入工作，使審計工作收到更好效果。

（四）改革現(xiàn)行審計經(jīng)費預(yù)算撥付制度，設(shè)立國家審計專項經(jīng)費

擁有數(shù)量充足的專項經(jīng)費是國家審計機關(guān)保持其良好獨立性的重要保證。筆者認為為了更好地保證審計機關(guān)依法獨立履行審計監(jiān)督職責(zé)，從體制上理順審計機關(guān)與財政部門的關(guān)系，切實解決審計機關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費，應(yīng)改革現(xiàn)行的審計經(jīng)費撥付制度。與組織上實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制相適應(yīng)，經(jīng)費上也實行垂直的劃撥體制，中央和地方各級審計機關(guān)的審計經(jīng)費統(tǒng)一列入中央預(yù)算，每年全國人大指派有關(guān)機構(gòu)核定全國審計所需經(jīng)費總額，命令財政部將所需款額直接撥付國家審計院。