開(kāi)發(fā)園區(qū)是中國(guó)改革開(kāi)放的成功實(shí)踐，對(duì)于推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。為更好地服務(wù)開(kāi)發(fā)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，2016年10月，寧波市審計(jì)局對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)園區(qū)招商引資政策執(zhí)行情況開(kāi)展了審計(jì)調(diào)查，通過(guò)資料收集、座談交流、實(shí)地走訪等多種途徑，全面了解園區(qū)招商機(jī)制、政策執(zhí)行、營(yíng)商環(huán)境、項(xiàng)目全過(guò)程管理等方面情況，并提出工作建議。

我市部分市屬重點(diǎn)開(kāi)發(fā)園區(qū)招商發(fā)展現(xiàn)狀

我市現(xiàn)有10家市屬重點(diǎn)開(kāi)發(fā)園區(qū)，本次審計(jì)調(diào)查主要調(diào)查了其中8家。8家園區(qū)總規(guī)劃面積為676.87平方公里，擁有規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量1151家，高新技術(shù)企業(yè)321家。2015年，8家園區(qū)實(shí)現(xiàn)GDP總計(jì)1865.16億元，占全市的23.3%。園區(qū)的招商引資和開(kāi)發(fā)建設(shè)主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

注重產(chǎn)業(yè)招商，構(gòu)建大招商格局。各園區(qū)根據(jù)自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)定位，堅(jiān)持重大項(xiàng)目招引，努力實(shí)現(xiàn)引進(jìn)一個(gè)重大項(xiàng)目、帶動(dòng)一條產(chǎn)業(yè)鏈、形成一片優(yōu)勢(shì)企業(yè)集聚，形成了一定的集聚效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建大平臺(tái)、大產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)的大招商格局。如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的汽車(chē)制造和裝備制造產(chǎn)業(yè)，大榭開(kāi)發(fā)區(qū)和石化園區(qū)的石化產(chǎn)業(yè)，杭州灣新區(qū)的汽車(chē)制造和智能家電產(chǎn)業(yè)，高新區(qū)的新材料產(chǎn)業(yè)等。

注重政策引領(lǐng)，財(cái)政扶持力度較大。各園區(qū)重視發(fā)揮政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資的帶動(dòng)作用，普遍制訂出臺(tái)了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、金融服務(wù)業(yè)等財(cái)政扶持政策，以鞏固提升傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。2015年，8家園區(qū)給予轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)各類(lèi)補(bǔ)貼合計(jì)76.97億元。

實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，創(chuàng)新型企業(yè)招引初顯成效。貫徹實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)對(duì)由高層次人才創(chuàng)辦、高技術(shù)水平的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招引，努力實(shí)現(xiàn)眾創(chuàng)空間、孵化器、產(chǎn)業(yè)化的鏈?zhǔn)桨l(fā)展。同時(shí)，著力引入天使、風(fēng)投、創(chuàng)投等各類(lèi)基金，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與資本的融合。園區(qū)共設(shè)立眾創(chuàng)空間、創(chuàng)客服務(wù)中心35家，培育出一批業(yè)務(wù)發(fā)展迅速的創(chuàng)新型企業(yè)。如高新區(qū)的激智科技，從2009年僅1000萬(wàn)元的銷(xiāo)售額快速發(fā)展到2015年的近5億元，并成功在主板上市。

開(kāi)發(fā)園區(qū)招商引資中存在的主要問(wèn)題

從調(diào)查的情況看，各園區(qū)利用國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)多種資源，培育增量、優(yōu)化存量，有力促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但與國(guó)家規(guī)范招商引資政策的要求，與市委、市政府對(duì)園區(qū)發(fā)展的目標(biāo)要求，與國(guó)內(nèi)先進(jìn)的園區(qū)相比，我市開(kāi)發(fā)園區(qū)招商引資工作還存在一些差距。

招商機(jī)制不靈活，考核機(jī)制不完善。項(xiàng)目信息來(lái)源渠道不廣，近年來(lái)各園區(qū)新增工業(yè)投資主要依賴(lài)區(qū)內(nèi)企業(yè)增資擴(kuò)建，新引進(jìn)高質(zhì)量重大項(xiàng)目數(shù)量不多。市級(jí)協(xié)作招商平臺(tái)缺失，園區(qū)招商工作基本屬于各自為政、單兵作戰(zhàn)的狀態(tài)，易造成信息不對(duì)稱(chēng)、客商資源的浪費(fèi)和項(xiàng)目信息的流失。考核評(píng)估體系較為單一，現(xiàn)行的目標(biāo)考核側(cè)重于規(guī)模與總量，并不十分注重引進(jìn)項(xiàng)目落地后的效益。

政策導(dǎo)向性不強(qiáng)，執(zhí)行規(guī)范性不夠。各園區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策存在同質(zhì)化現(xiàn)象，主要針對(duì)稅源型企業(yè)招商，缺乏與園區(qū)發(fā)展定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有效結(jié)合的細(xì)分產(chǎn)業(yè)政策，園區(qū)之間存在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，有些園區(qū)發(fā)展方向不清晰。同時(shí)，在政策執(zhí)行和兌現(xiàn)過(guò)程中，存在審核不規(guī)范、補(bǔ)助依據(jù)不充分、證明材料不齊全等現(xiàn)象。

招商引資前期規(guī)劃不夠科學(xué)，項(xiàng)目后續(xù)監(jiān)督管理缺乏。一方面，項(xiàng)目引進(jìn)前對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與市場(chǎng)需求的前瞻性研究不夠；另一方面，項(xiàng)目引進(jìn)后缺乏后續(xù)監(jiān)督管理。

投資硬環(huán)境不夠完善，軟實(shí)力需要提升。硬環(huán)境方面，土地資源、基礎(chǔ)設(shè)施等要素制約比較明顯，外資項(xiàng)目特別是歐美項(xiàng)目往往更加青睞設(shè)施較好的其他地區(qū)。軟環(huán)境方面，盡管我市的政府服務(wù)環(huán)境總體不錯(cuò)，但個(gè)別行政部門(mén)和行政人員辦事效率不夠高，影響了招商環(huán)境，削減了投資者的積極性；一些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由于其行業(yè)的自身特點(diǎn)，項(xiàng)目推進(jìn)難的問(wèn)題依然突出；初創(chuàng)型科技企業(yè)融資難，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)投基金的作用沒(méi)有充分發(fā)揮。

開(kāi)發(fā)園區(qū)招商引資工作的對(duì)策與建議

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，全球投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)新趨勢(shì)的背景下，我市肩負(fù)唱好“雙城記”、創(chuàng)建“中國(guó)制造2025”試點(diǎn)示范城市和首個(gè)國(guó)家保險(xiǎn)創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)等歷史使命，開(kāi)發(fā)園區(qū)作為我市改革開(kāi)放的先行區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚的示范區(qū)和科技創(chuàng)新的引領(lǐng)區(qū)，需要進(jìn)一步創(chuàng)新機(jī)制和工作舉措，實(shí)現(xiàn)招商引資規(guī)模與質(zhì)量的雙豐收。

優(yōu)化特定產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制。自2014年國(guó)家發(fā)文清理稅收優(yōu)惠政策以來(lái)， 2017年下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放積極利用外資若干措施的通知》，首次明確允許地方政府在法定權(quán)限范圍內(nèi)制定出臺(tái)招商引資優(yōu)惠政策，昭示2017年是招商引資政策年。建議在深入了解深圳、上海、蘇州等地針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)出臺(tái)的扶持政策和執(zhí)行效果的基礎(chǔ)上，結(jié)合園區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和功能定位，兼顧眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，研究制定操作性強(qiáng)、帶動(dòng)效應(yīng)好的特定產(chǎn)業(yè)扶持政策。如“十二五”期間蘇州工業(yè)園區(qū)在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，相繼出臺(tái)了園區(qū)促進(jìn)納米材料、云計(jì)算和生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的細(xì)分政策，有力促進(jìn)了上述產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。同時(shí)，結(jié)合園區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，深化對(duì)我市“3511”產(chǎn)業(yè)體系中戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)細(xì)分行業(yè)的研究，在各園區(qū)實(shí)現(xiàn)合理規(guī)劃布局、錯(cuò)位發(fā)展。如三大引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)中的新材料產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域非常廣，各園區(qū)應(yīng)結(jié)合園區(qū)實(shí)際規(guī)劃發(fā)展具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)的細(xì)分行業(yè)。

創(chuàng)新招商引資工作機(jī)制。一是建立健全市場(chǎng)化招商引資工作機(jī)制。雖然龍頭企業(yè)的增資擴(kuò)建有利于現(xiàn)有企業(yè)的做大做強(qiáng)，但一定數(shù)量的優(yōu)秀企業(yè)集群發(fā)展是培育戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素之一。要進(jìn)一步拓展招商引資渠道，充分利用咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和客戶(hù)資源，委托其編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)招商地圖，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)招商。建議相關(guān)部門(mén)出臺(tái)全市范圍內(nèi)統(tǒng)一的招商引薦獎(jiǎng)勵(lì)政策，或統(tǒng)一由市級(jí)投資促進(jìn)平臺(tái)與各專(zhuān)業(yè)第三方合作，以提高合作成效。二是建立健全招商共享機(jī)制。在市域范圍內(nèi)，構(gòu)建招商資源和項(xiàng)目信息共享、招商成果利益共得的招商大平臺(tái)，完善相互協(xié)作、合力攻堅(jiān)的共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)資源要素與項(xiàng)目的有效對(duì)接，營(yíng)造全市上下、縱橫“一盤(pán)棋”的招商大格局。三是優(yōu)化招商引資考核機(jī)制。擴(kuò)大考核評(píng)價(jià)的范疇，從注重?cái)?shù)量與規(guī)模向注重質(zhì)量與效益轉(zhuǎn)變，從注重考核項(xiàng)目引進(jìn)情況進(jìn)一步延伸至項(xiàng)目落地、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況，切實(shí)發(fā)揮考核的導(dǎo)向作用，提高考核的實(shí)效。

重視發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的效用。重視政府產(chǎn)業(yè)基金的先導(dǎo)性作用，積極探索產(chǎn)業(yè)基金帶動(dòng)民間資本，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式，切實(shí)為高素質(zhì)的創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)、高技術(shù)的初創(chuàng)型企業(yè)解決資金問(wèn)題，真正發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿引導(dǎo)作用。一方面要規(guī)范基金運(yùn)行，進(jìn)一步明確基金架構(gòu)、投資原則、退出渠道和風(fēng)險(xiǎn)控制等操作規(guī)程，并規(guī)范項(xiàng)目篩選、盡職調(diào)查、內(nèi)部決策、基金退出等內(nèi)部管理制度，加快基金的實(shí)質(zhì)性運(yùn)行。另一方面，要建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，通過(guò)容錯(cuò)免責(zé)鼓勵(lì)創(chuàng)新和干事創(chuàng)業(yè)激情，消除目前產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)普遍存在的因擔(dān)心投資失誤而擔(dān)責(zé)的顧慮，改變產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作不理想、資金“趴窩”的現(xiàn)狀。

（作者單位：寧波市審計(jì)局）

責(zé)任編輯：吳 劍