新時(shí)期，推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)，是加快政府職能轉(zhuǎn)變和提升公共服務(wù)水平的重要舉措。作為政府購買服務(wù)的主要承接主體之一，社會(huì)組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、優(yōu)化基層治理等方面發(fā)揮著不可替代的作用。隨著《財(cái)政部、民政部關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)（以下簡稱“政府購買服務(wù)”）勢必將迎來新一輪的大發(fā)展。寧波早在“十五”期間就開始探索實(shí)施政府購買服務(wù)制度，建議瞄準(zhǔn)這一“風(fēng)口”，出臺(tái)更多實(shí)質(zhì)性舉措，將其作為全面深化改革和提升城市品質(zhì)的一個(gè)重要突破口。

我市政府購買服務(wù)的主要成效

寧波的政府購買服務(wù)起步較早，也產(chǎn)生過以漁業(yè)互保協(xié)會(huì)等功能型和農(nóng)經(jīng)協(xié)會(huì)、工業(yè)類協(xié)會(huì)等項(xiàng)目型購買服務(wù)為代表的成功案例。寧波自2014年下半年啟動(dòng)新一輪政府購買服務(wù)改革以來，取得了階段性成效。

部門運(yùn)作機(jī)制逐步成熟。寧波在政府購買服務(wù)方面的頂層設(shè)計(jì)較為完善，確立了“一個(gè)實(shí)施意見+若干配套制度”的制度框架和“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門牽頭，機(jī)構(gòu)編制、人力社保、民政、市場監(jiān)管、審計(jì)和行業(yè)主管部門協(xié)同，職能部門履職，監(jiān)督部門保障”的工作機(jī)制，“編辦梳理職能清單—財(cái)政制定購買服務(wù)目錄—各部門制定購買計(jì)劃—財(cái)政審核計(jì)劃—各部門實(shí)施計(jì)劃—項(xiàng)目績效評估—監(jiān)察審計(jì)監(jiān)督”的工作閉環(huán)基本形成，試點(diǎn)工作取得了一批可推廣的經(jīng)驗(yàn)，大幅提高了政府購買服務(wù)的資金比例。寧波市級(jí)各部門編制的2016年政府購買服務(wù)預(yù)算實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編制的全覆蓋，2015年全市服務(wù)類政府采購金額同比增長47.56%。

社會(huì)組織發(fā)展速度加快。2015年，寧波市、縣兩級(jí)共有797家社會(huì)組織納入承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)推薦性目錄，另有一些社會(huì)組織進(jìn)入寧波的“地方糧票”——資質(zhì)目錄中，大批社會(huì)組織依托政府購買服務(wù)提升了專業(yè)化水平。隨著《關(guān)于做好行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府購買服務(wù)試點(diǎn)的工作》制定出臺(tái)，寧波各行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)充分發(fā)揮涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢，2016年以來共承接涉及19個(gè)部門的33個(gè)政府購買服務(wù)項(xiàng)目，累計(jì)金額達(dá)到578萬元，項(xiàng)目內(nèi)容覆蓋專業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)調(diào)查、公益活動(dòng)、行業(yè)治理、決策咨詢等，一批具備專業(yè)和成本優(yōu)勢的社會(huì)組織團(tuán)隊(duì)脫穎而出。

公共服務(wù)水平加速提高。寧波社區(qū)矯正、養(yǎng)老服務(wù)等一大批原本政府部門直接參與卻“吃力不討好”的公共服務(wù)有了較大的改觀，發(fā)揮了政府項(xiàng)目資金“四兩撥千斤”的作用。2015年，寧波市級(jí)各相關(guān)部門和各區(qū)縣（市）在教育、文化、體育、養(yǎng)老、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、公共法律等服務(wù)領(lǐng)域分別選擇了1-2個(gè)條件成熟、影響范圍廣、便于探索多元化購買服務(wù)方式的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，梳理形成13個(gè)社會(huì)影響較大、群眾反響較好的政府購買服務(wù)典型案例，形成了一批可復(fù)制的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。其中，我市政府購買職業(yè)教育和公共文化服務(wù)兩個(gè)項(xiàng)目被列為全省第一批政府購買服務(wù)示范項(xiàng)目。

社會(huì)治理水平不斷提升。近年來，一些原本政府部門觸及不到、群眾自治又無法解決的領(lǐng)域中嵌入了社會(huì)組織的身影。通過政府直接購買服務(wù)，紅領(lǐng)之家、寧海商會(huì)服務(wù)中心等具備專業(yè)優(yōu)勢的社會(huì)組織在困難救助、矛盾調(diào)處、人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、矯治幫教等領(lǐng)域提供精準(zhǔn)化的服務(wù)，成為基層社會(huì)治理的重要力量。在政府購買服務(wù)的引導(dǎo)下，通過81890等平臺(tái)和城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織的整合，基層群眾廣泛開展自治與共治，深度參與養(yǎng)老助殘、生態(tài)環(huán)保、助醫(yī)助學(xué)、流動(dòng)人口社會(huì)融入、農(nóng)村留守人員關(guān)愛等各個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)事務(wù)，提升了社會(huì)治理水平。

當(dāng)前我市政府購買服務(wù)中存在的主要問題

政府購買服務(wù)的動(dòng)力還不夠充足。政府部門的思想認(rèn)識(shí)不到位，“攬權(quán)卸責(zé)”的官僚思維仍然存在，“不敢買”“不想買”的思想成為工作推進(jìn)的一大障礙。機(jī)構(gòu)改革不到位，部分市場化領(lǐng)域的事業(yè)單位“去行政化”改革相對滯后，一邊設(shè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)人辦事、一邊花錢購買服務(wù)的“兩頭占”現(xiàn)象仍然存在。引導(dǎo)機(jī)制不到位，現(xiàn)行政策文件購買服務(wù)的剛性不足，只解決了“哪些服務(wù)可以買”的問題，卻沒回答“哪些服務(wù)必須買”。

政府購買服務(wù)的流程還不夠精密。購買目錄有待進(jìn)一步細(xì)化，現(xiàn)行的指導(dǎo)性目錄大多表述為“粗線條”的類目，現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性和操作性不強(qiáng)。購買流程有待進(jìn)一步規(guī)范，信息公開不充分、操作不規(guī)范等問題依然存在。如一些項(xiàng)目僅發(fā)布在行業(yè)主管部門的官網(wǎng)上，有些限額以下項(xiàng)目甚至直接“委托”，不少部門沒有嚴(yán)格執(zhí)行在目錄中購買的規(guī)定?？冃гu估有待進(jìn)一步加強(qiáng)，政府自身缺乏專業(yè)化的評估手段，歷史數(shù)據(jù)的積累又沒有形成體系，容易被社會(huì)組織“忽悠”。

政府購買服務(wù)的視野還不夠開闊。政府購買的服務(wù)內(nèi)容過于局限，大多屬于自身事務(wù)性工作，缺乏創(chuàng)新性、開拓性及職業(yè)資格認(rèn)定等“含金量”較高的項(xiàng)目。購買對象過于集中，傾向于向行業(yè)協(xié)會(huì)等“官辦”或有官方背景的社會(huì)組織購買。如2015年度市本級(jí)推薦性目錄中社會(huì)團(tuán)體多達(dá)147家，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和基金會(huì)僅分別為22家和1家，2016年度新增的則分別為37家和7家、1家。購買方式過于單一，停留在“政府發(fā)包、社會(huì)組織承包”的簡單模式，且項(xiàng)目周期一般僅為1年。

政府購買服務(wù)的保障還不夠落實(shí)。政策支持力度不足，公共財(cái)政預(yù)算與實(shí)際需求仍然不相匹配，資金總量相對不足。管理人員配置不夠，聯(lián)席會(huì)議制度相對松散，日常工作均由財(cái)政部門的相關(guān)人員兼理。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制缺失，在全面從嚴(yán)治黨的背景下，不少領(lǐng)導(dǎo)干部出于求穩(wěn)的心態(tài)不愿涉足可能出現(xiàn)紀(jì)律風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，仍習(xí)慣于養(yǎng)人干事的傳統(tǒng)模式。

社會(huì)組織能力建設(shè)還不到位。社會(huì)組織隊(duì)伍建設(shè)有短板，寧波市本級(jí)551家社會(huì)團(tuán)體平均僅有2.32名專職工作人員，330家社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的專職工作人員中中級(jí)以上職稱僅占23.5%。內(nèi)部治理存在短板，“重業(yè)務(wù)、輕治理”現(xiàn)象依然存在，章程與執(zhí)行“兩張皮”、與關(guān)聯(lián)企業(yè)相粘連的情況較為普遍，人事管理、信息披露等制度缺失的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)均有20%左右。品牌打造有短板，上規(guī)模的知名社會(huì)組織數(shù)量較少，市本級(jí)資產(chǎn)達(dá)到500萬元以上的社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)各僅有37家。功能類型有短板，市本級(jí)登記的四類協(xié)（學(xué)、商）會(huì)占據(jù)了“半壁江山”，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)又多集中在教培、體育等行業(yè)，出現(xiàn)了一些領(lǐng)域政府“撒錢”卻無人接的尷尬局面。

社會(huì)組織的資質(zhì)管理還不到位。社會(huì)組織的評估范圍還不夠廣。截至2016年底，全市社會(huì)組織評估率為67.2%，距離文件中提出的“到2020年底社會(huì)組織評估率不低于80%”的目標(biāo)仍有不小的差距。信用體系還不夠全。社會(huì)組織承接政府購買服務(wù)的信用體系尚未建立起來，社會(huì)組織信用系統(tǒng)尚未接入全市統(tǒng)一的信用信息系統(tǒng)。推薦目錄還不夠優(yōu)。優(yōu)勝劣汰的機(jī)制尚未完全形成，動(dòng)態(tài)調(diào)整的力度還有待進(jìn)一步加大。

社會(huì)組織的承接準(zhǔn)備還不到位。社會(huì)組織的意識(shí)跟不上，不少社會(huì)組織尚未將該項(xiàng)工作視為發(fā)展的契機(jī)，缺乏獲取相關(guān)信息與參與承接的意識(shí)。一些社會(huì)組織不了解承接購買的方式與流程，空有承接的意愿卻缺乏相應(yīng)的渠道。部分社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)等業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)方面與政府部門要求的“國標(biāo)”“省標(biāo)”“市標(biāo)”不對路，導(dǎo)致業(yè)務(wù)對接不上。

提升我市政府購買服務(wù)水平的對策建議

以制度創(chuàng)新為引領(lǐng)，增強(qiáng)政府購買服務(wù)的動(dòng)力。政府部門要優(yōu)化指導(dǎo)目錄，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步推出更具操作性的指導(dǎo)性目錄，逐步探索“非禁即入”的負(fù)面清單管理制度。要強(qiáng)化剛性約束，探索推出在公益慈善等部分功能服務(wù)項(xiàng)目及高度市場化領(lǐng)域適用的“強(qiáng)制購買目錄”，力爭在政府新增公共服務(wù)支出通過政府購買服務(wù)解決的部分中，將向社會(huì)組織購買的比例提高到30%甚至40%以上。

以機(jī)制完善為抓手，改善政府購買服務(wù)的方式。政府部門要拓展購買范圍，探索公共服務(wù)需求征集機(jī)制，鼓勵(lì)優(yōu)先購買民生保障等領(lǐng)域的公共服務(wù)，將一部分成熟的民生服務(wù)轉(zhuǎn)為常規(guī)性項(xiàng)目。擴(kuò)大承接主體，拆除對“草根”社會(huì)組織的“隱形門檻”，允許成立不滿三年但具備資質(zhì)且無不良記錄的社會(huì)組織參與，加強(qiáng)對推薦性目錄的動(dòng)態(tài)管理和跟蹤復(fù)核。豐富購買形式，與PPP試點(diǎn)相結(jié)合，靈活采取公私合營、拆分采購、憑單式購買等方式，鼓勵(lì)購買主體選擇合理的采購方式和項(xiàng)目周期。明確購買導(dǎo)向，建立承接購買與評估等級(jí)掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)先向4A級(jí)以上社會(huì)組織購買服務(wù)，限額以上項(xiàng)目只能由5A級(jí)社會(huì)組織承擔(dān)。

以多方參與為宗旨，優(yōu)化政府購買服務(wù)的流程。政府部門要搭建流程平臺(tái)，制定操作指南，建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺(tái)和管理信息系統(tǒng)，優(yōu)化項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編制等工作流程，通過“寧波政府招標(biāo)采購平臺(tái)”公開招標(biāo)的方式確定承接主體。優(yōu)化績效評估，運(yùn)用微信等新媒體平臺(tái)暢通服務(wù)對象滿意度反饋渠道，推進(jìn)第三方評價(jià)，探索將績效評價(jià)結(jié)果與合同資金支付掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，建立健全由購買主體、服務(wù)對象、專業(yè)機(jī)構(gòu)和職能部門組成的綜合性評審機(jī)制，防范暗箱操作、層層轉(zhuǎn)包、利益輸送等問題出現(xiàn)。

以培優(yōu)促建為根本，提升政府購買服務(wù)的質(zhì)量。政府部門要規(guī)范內(nèi)部治理，在評估指標(biāo)體系中提升內(nèi)部治理的分值比重，引導(dǎo)推進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)組織體制建設(shè)。吸引人才集聚，培育、引進(jìn)一批社會(huì)組織帶頭人并納入人才體系，對專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)行與相關(guān)行業(yè)相同的職稱評定等政策并給予相應(yīng)補(bǔ)貼，提高預(yù)算中的人工成本比例。打造龍頭品牌，加強(qiáng)樞紐型社會(huì)組織建設(shè)，發(fā)揮好跨區(qū)域社會(huì)組織的“鲇魚效應(yīng)”，引導(dǎo)與企業(yè)開展跨界合作，支持申報(bào)國家級(jí)、省級(jí)服務(wù)項(xiàng)目。構(gòu)建幫扶體系，建立兩級(jí)培育發(fā)展專項(xiàng)資金，擴(kuò)大公益創(chuàng)投支持規(guī)模，落實(shí)符合條件的社會(huì)組織享受稅收優(yōu)惠和適度利潤分配政策，推出社會(huì)組織版8718平臺(tái)，將社會(huì)組織納入“三重三跨”掛職鍛煉的渠道，開展“黨政干部進(jìn)社會(huì)組織”行動(dòng)。

以制度創(chuàng)新為支撐，強(qiáng)化政府購買服務(wù)的保障。政府部門要加快信用體系建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一的社會(huì)組織動(dòng)態(tài)管理信息平臺(tái)，建立承接購買信用記錄共享、公開及應(yīng)用機(jī)制，完善社會(huì)組織異常名錄和失信黑名單制度。強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)對接，推廣政府購買居家養(yǎng)老等服務(wù)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，通過等級(jí)評估和價(jià)格杠桿的靈活調(diào)控推動(dòng)能力建設(shè)與公共服務(wù)的要求相適應(yīng)。搭建溝通平臺(tái)，吸納有區(qū)域影響力的社會(huì)組織進(jìn)入基層共治平臺(tái)，邀請5A級(jí)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人列席黨委、政府在相關(guān)領(lǐng)域的會(huì)議并發(fā)表意見建議，發(fā)揮其在發(fā)現(xiàn)新增公共服務(wù)需求、促進(jìn)供需銜接方面的積極作用。

（作者單位：寧波市委政研室）

責(zé)任編輯：張逸龍