大規(guī)模“縣改市”會(huì)不會(huì)再度重啟

日前，“民政部即將頒布撤縣設(shè)市文件”的消息不脛而走。兩大關(guān)鍵信息浮出水面：一是行政區(qū)劃調(diào)整十分密集，二是多集中在縣級(jí)行政層面。由此，已經(jīng)“凍結(jié)”長(zhǎng)達(dá)20年的“撤縣設(shè)市”會(huì)不會(huì)再度重啟成為全國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。

國(guó)家在新型城鎮(zhèn)化上的一系列新舉措，以及地方政府的熱情，正在疊加成“撤縣設(shè)市”的新趨勢(shì)。但如何警惕、規(guī)避重蹈1 9 9 7年的覆轍，也成為各級(jí)政府必須思考的命題

“撤縣改市”起落2 0年

“撤縣改市”的序幕，最早于1983年拉開。背景是在1981年，當(dāng)年的國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中，有關(guān)“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方向”的論述中提出：“以大中城市為依托，形成各類經(jīng)濟(jì)中心，組織合理的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)?！焙芸?，僅在1983年，就有31個(gè)縣域改為縣級(jí)市，并新設(shè)了7個(gè)縣級(jí)市。從1983年到1986年，是第一波高潮。

截至1998年底，我國(guó)縣級(jí)市數(shù)量達(dá)437個(gè)，其中近350個(gè)為縣改市。現(xiàn)在人們熟識(shí)的浙江義烏市和桐鄉(xiāng)市、安徽桐城市和寧國(guó)市，都是趕乘這趟車而改市的。

但這項(xiàng)當(dāng)時(shí)跨步前行的地方行政體制改革在1997年的時(shí)候，被國(guó)務(wù)院叫停。關(guān)于叫停原因，華東理工大學(xué)研究員楊君曾深入研究：“縣改市初期一定程度上實(shí)現(xiàn)了設(shè)計(jì)初衷，克服了切塊設(shè)市模式的弊端，與80年代的中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)達(dá)成了契合。但伴隨著改革的深入，各地的盲目跟風(fēng)引發(fā)了一系列負(fù)面效應(yīng)。一方面出現(xiàn)‘假性城市化’，有些市區(qū)的農(nóng)村人口仍然占據(jù)主要比重，基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)劃仍然圍繞農(nóng)業(yè)進(jìn)行，市郊的發(fā)展與城區(qū)的發(fā)展失衡等一系列泡沫現(xiàn)象；另一方面，市級(jí)權(quán)限給有心之人帶來(lái)更多尋租空間，盛名之下，其實(shí)難副?！?/p>

進(jìn)入21世紀(jì)后，“縣改市”再次成為關(guān)注焦點(diǎn)是在2013年。

當(dāng)年11月，十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。”這是黨中央權(quán)威文件中對(duì)“撤縣設(shè)市”的一次明確表述。

2014年，國(guó)家發(fā)改委向國(guó)務(wù)院上報(bào)城鎮(zhèn)化改革方案，明確提出“推進(jìn)行政區(qū)劃創(chuàng)新，完善城市行政區(qū)劃設(shè)置和布局”。此表述將“撤縣改市”正式拉入大眾視野。

從“縣”到“市”，一字之差大不同

工信部2016年對(duì)全國(guó)近3000個(gè)縣（市）進(jìn)行綜合評(píng)估，發(fā)布的縣域經(jīng)濟(jì)100強(qiáng)中，共有69個(gè)縣級(jí)市，其中排名前13位的均為縣級(jí)市。

這個(gè)信息中不難看出，一方面縣級(jí)市以其特享的資源配置，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)勝于普通縣域；另一方面，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，擁有著趕超市域經(jīng)濟(jì)的實(shí)力與潛力。當(dāng)這樣的經(jīng)濟(jì)體量囿于縣域行政區(qū)劃中時(shí)，諸多不適即會(huì)顯現(xiàn)。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍規(guī)律來(lái)看，行政區(qū)劃歸屬政府管理，屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新等內(nèi)容歸屬生產(chǎn)力范疇，當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系束縛生產(chǎn)力發(fā)展時(shí)，“撤縣設(shè)市”成為破解矛盾的一種選擇。我們熟知的京津滬三大直轄市無(wú)縣、蘇南無(wú)縣，都是如此。

從新型城鎮(zhèn)化來(lái)看，“撤縣設(shè)市”與新型城鎮(zhèn)化有著重要關(guān)聯(lián)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)部研究室主任劉勇分析說(shuō)：“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和“三去一降一補(bǔ)”政策的基礎(chǔ)上，還要重視擴(kuò)大內(nèi)需的作用，而擴(kuò)大內(nèi)需首推新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展?！薄秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2 0 1 4-2 0 2 0年）》已經(jīng)發(fā)布3年，在2016年12月15日舉行的2016年城市中國(guó)計(jì)劃年度論壇上，國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司副司長(zhǎng)陳亞軍表示，“新的縣級(jí)市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和程序已經(jīng)制定完成，這為加快啟動(dòng)設(shè)立縣級(jí)市提供了基本遵循和制度保障”。

最后從縣域?qū)用嫔峡?，“撤縣設(shè)市”是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展探索的一種模式。設(shè)市無(wú)疑是個(gè)加快發(fā)展的契機(jī)，可以促進(jìn)縣域人口結(jié)構(gòu)變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市規(guī)劃調(diào)整，原有行政管理的內(nèi)容、生態(tài)、模式都會(huì)發(fā)生改變?！疤貏e是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快城市化進(jìn)程。”江蘇省社科院財(cái)貿(mào)所所長(zhǎng)孫克強(qiáng)表示，“所以地方政府都很積極，只要中央層面明確政策，步伐就會(huì)加快”。

等待一個(gè)恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)

截至到2015年，已在民政部“排隊(duì)”申請(qǐng)“縣改市”的縣，超過(guò)了200個(gè)。

國(guó)家在新型城鎮(zhèn)化上的一系列新舉措，以及地方政府的熱情，正在疊加成“撤縣設(shè)市”的新趨勢(shì)。但如何警惕、規(guī)避重蹈1997年的覆轍，也成為各級(jí)政府必須思考的命題。

“行政區(qū)劃是推動(dòng)國(guó)家治理的一種制度性工具。通過(guò)升級(jí)能解決一些問題，但升級(jí)之后仍有邊界仍有局限，沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展源頭的創(chuàng)新。換個(gè)思路，通過(guò)打破和取消行政權(quán)分割所帶來(lái)的發(fā)展壁壘，促進(jìn)地區(qū)橫向之間的要素流動(dòng)，以協(xié)同發(fā)展激活社會(huì)資源，進(jìn)一步完善公務(wù)服務(wù)。這種改革更具前瞻性、系統(tǒng)性、生命力，也更符合十八大以來(lái)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)?！蹦暇┐髮W(xué)政府管理學(xué)院院長(zhǎng)孔繁斌說(shuō)。

另一方面，從以經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，縣改市也存在一定的改變風(fēng)險(xiǎn)。江蘇省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域現(xiàn)代化研究院王樹華副研究員分析說(shuō)：“一重風(fēng)險(xiǎn)是出現(xiàn)名義上的城市化，而非實(shí)質(zhì)性的城市化，只是戶籍變更，城市人口占比未改變；二是城市建設(shè)脫離客觀需求，規(guī)模上一味求大，易帶來(lái)城市債務(wù)、房產(chǎn)泡沫等；第三重風(fēng)險(xiǎn)是在產(chǎn)業(yè)選擇上，不能過(guò)度促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，而忽視實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)支撐力不足，結(jié)構(gòu)失調(diào)等弊端。”

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“撤縣設(shè)市”必將是階段性、區(qū)域性的部署，而不會(huì)大范圍鋪開。

綜合上下各方面信息來(lái)看，從中央決策部門到地方市縣政府，都在等待一個(gè)恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)。

（《決策》范琦娟/文）