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        實踐路徑下的地方法治建設評估考察

        2017-04-27 09:08:17黃麗云施生旭
        關鍵詞:法治評估指標

        黃麗云 施生旭

        (福建農(nóng)林大學公共管理學院, 福建福州 350002)

        實踐路徑下的地方法治建設評估考察

        黃麗云 施生旭

        (福建農(nóng)林大學公共管理學院, 福建福州 350002)

        地方法治建設評估的強實踐性特征在于適應性、應用性的價值取舍。對地方法治建設評估三個樣本微觀運行的反思研究可以發(fā)現(xiàn),相對于法治建設呈現(xiàn)復雜的生長時序與空間上的相互制約關系,地方法治建設評估存在諸多實踐困境。要解決這些困境,就必須加強頂層設計,兼顧量化和質性方法,應用大數(shù)據(jù)技術完善技術體系,并建立有效的應用機制。

        地方法治建設; 評估系統(tǒng)化; 實踐針對性

        一、地方法治建設評估的實踐方法論

        法治建設評估一般包含組織體系(如評估主體、評估對象等)、技術體系(如評估內(nèi)容、評估標準、考核辦法等)、制度體系(如結果運用、社會環(huán)境等)等要素。著眼于一般意義上的劃分標準,學界對法治建設評估實踐方法的主流觀點有:

        (一)主體分類說

        主要評價法治評估的結構要素,分析法治評估的主體模式特征。[1]如將法治評估分為政府型評估與社會型評估。[2]政府型評估主要由政府主導,組織和實施的或由政府委托科研院校組織實施的。如2010年司法部、全國普法辦組織開展法治城市、法治縣(市、區(qū))創(chuàng)建活動,全國絕大多數(shù)地區(qū)都開展了該評估活動,大部分采用內(nèi)部測評、不公布法治指數(shù)的自我測評方式。法治政府評估中,據(jù)不完全統(tǒng)計,目前已經(jīng)超過三分之二的省(自治區(qū)、直轄市)出臺了有關法治政府建設的考評指標體系及依法行政考評辦法。社會型評估則由第三方評估機構發(fā)動、組織和實施的。如世界銀行的世界治理指標、香港法治指數(shù)、中國社會科學院法學所發(fā)布的“法治藍皮書”指數(shù)測評、北京市法治建設狀況綜合評價指標體系、上海社科院法治市情研究中心擬定的上海法治建設指標體系等,以專著或論文形式發(fā)布。

        (二)評估內(nèi)容分類說

        此類研究以設計政府、地方、行業(yè)法治評估體系為主要內(nèi)容,多為闡述法治評估的功能、原則和目標等。根據(jù)“概念操作—維度分解—指標設計”的演繹邏輯過程,[3]細分法治維度、實際測評重點等的不同,法治評估內(nèi)容分為法治環(huán)境評估、法治實施評估和法治價值評估,[4]也有學者進一步將其分為法治環(huán)境和法治建設評估。[5]國際上的法治環(huán)境評估,一般認為有世界銀行的世界治理指標(WGI)、世界正義工程(WJP)的法治指數(shù)等。世界治理指標將治理內(nèi)容界定為“一個國家現(xiàn)存權威的傳統(tǒng)和體制”,而“法治指數(shù)”是其6個子指標之一,具體包含合同執(zhí)行、金融詐騙與洗錢、組織犯罪、警察質量、暴力犯罪、司法獨立與公正等40余項衡量指標。世界正義工程的“法治指數(shù)”基于《世界人權宣言》以及其他一些相關法律文件對法治的要求,評價了法治的100多項變量。依據(jù)“普通人口抽查”和“專家型調查問卷”兩大數(shù)據(jù)來源,形成了一套包含60個指標的評價體系。國內(nèi)的法治環(huán)境評估,在河北省、貴州省、河南省等5個地方進行,運用政府數(shù)據(jù),借助社會調研、問卷調查等考察法治建設水平。但其評估范圍過于寬泛,目前逐步被法治建設評估所取代。法治建設評估如經(jīng)濟合作組織(OECD)創(chuàng)建的METAGORA項目,中國法治政府評估、中國司法文明指數(shù)、浙江余杭法治評估等,通過對制度運作的微觀測評,測算法治制度與運行的匹配程度,發(fā)現(xiàn)法治實踐中的各種問題,以便給出對策建議。

        (三)評估方法分類說

        此類研究側重評估技術與方法的介紹和探討。比如將法治指標分為定性和定量指標,前者以文字、符號或數(shù)字表示,不能進行數(shù)學計算,而后者則以數(shù)值表示,可以進行數(shù)學運算。[6]定性指標、定量指標是法治建設評估指標的兩大基本構成,但當前評估實踐有過度量化的傾向。為了實現(xiàn)將復雜的信息數(shù)量化、圖表化,有的把不能量化的指標也硬生生的量化,而忽視了一些代表公平性的指標。定量指標數(shù)據(jù)來源于客觀數(shù)據(jù)和主觀數(shù)據(jù)??陀^數(shù)據(jù)主要是政府各部門提供的績效考核數(shù)據(jù)和材料;主觀數(shù)據(jù)是以調查問卷、訪談等形式獲取的社會調查數(shù)據(jù)。主客觀數(shù)據(jù)各有所長,各地評估對此態(tài)度也大不相同??傮w而言,政府主導型評估中的客觀數(shù)據(jù)占較大比重,而社會主導型評估較為倚重主觀數(shù)據(jù)。如中國法治評估項目全部內(nèi)容都是通過問卷調研所獲得的。[7]在評估具體方法上涉及如何收集處理數(shù)據(jù)、分配權重、計算結果、公布結果、后續(xù)分析研究等過程。一般認為,目前存在計量隱患,有過程不公開、具體運用有瑕疵、缺乏結果校驗機制等問題。[8]

        這些研究初步突破了理論研究與實際操作相隔離的困境,為地方法治建設評估提供實踐方法。法治建設評估是復雜的系統(tǒng)工程,是評估主體、制度結構、法治環(huán)境共同作用的結果。這些復雜而微妙的關系是簡單的文本分析所無法透射的,需要加強具體實踐性操作反思,總結主要特征,厘清目標取向,提出推進地方法治建設評估實踐的可操作性建設。

        二、地方法治建設評估的三個樣本分析

        近年來,一些地方悄然進行法治建設評估,規(guī)模頗為壯觀,紛紛出臺了地方法治建設指標體系和評價標準。如四川省依法治省評價指標體系、評價標準和評估辦法,江蘇法治社會建設指標體系,河南省公眾法治環(huán)境滿意度評價,法治昆明綜合評價指標體系,浙江余杭法治指數(shù)等。見表1。筆者對各省市法治建設評估進行調查研究,曾赴上海、天津、浙江、四川、河南、山西等地實地考察。目前無論在理論還是實踐上對地方法治建設評估尚未形成統(tǒng)一的認知標準。筆者選擇實際運行并正式對外發(fā)布評估結果的河南省公眾法治環(huán)境滿意度評估、法治昆明綜合評價、法治余杭量化評估為樣本進行觀察,從中總結現(xiàn)狀,發(fā)現(xiàn)問題,以期為地方法治建設評估研究及實踐提供借鑒。

        表1 地方法治建設評估實踐分類及概況

        (一)河南省法治環(huán)境公眾滿意度調查

        河南省是我國第一個量化法治環(huán)境公眾滿意度的省份。2011年,河南省根據(jù)法治環(huán)境主要構成要素,以公民守法、法律監(jiān)督、普法效果、總體評價等9個指標在全省開展河南省法治環(huán)境公眾滿意度調查。調查使用CATI計算機輔助電話調查方式,采用國際通用的李克特量表法。調查結果向各市通報,尤其是直接通報到書記、市長和政法委書記。調查結果計入省政府普法依法治理工作考核分值的10%。凡調查結果排在后20名的縣(市)、排后10名的區(qū)不得參評全國、全省的先進榮譽。[17]

        該實踐以公眾為評估主體,把公眾滿意度轉化為主觀數(shù)據(jù)來概括地方法治環(huán)境水平,便于統(tǒng)一標準,進行地區(qū)間的比較,實用性強,積極意義不容忽視。但該實踐在大規(guī)模援引社會統(tǒng)計方法的同時未就法治環(huán)境需要何種量化方法進行深入思考,評估內(nèi)容設計上較為薄弱,只有簡單的幾個問答題,弱化了法治評估應具有的評判反饋價值。評估方法、程序設計上沒有克服經(jīng)驗性的固有缺陷,受制于政府績效信息公開不足、民意調查技術不成熟等困難,再加上公眾的價值觀念、文化程度、傳統(tǒng)習慣等認知水平,轄區(qū)差異、生活水平等評價要素對該調查結果具有較強的影響,該評估的解釋力和認可度有限,在實行二年后停止,需要輔以其他方法。

        (二)云南昆明法治綜合評估

        2010年,云南昆明市以《中共昆明市委關于推進依法治市建設法治昆明的實施意見》等為具體指導思想,組建昆明市法治建設領導小組,組成“專家+職能部門法治建設骨干”的21人課題組。2010年9月,發(fā)布了《法治昆明綜合評價指標體系》并正式發(fā)布評估結果,屬國內(nèi)第一個正式公布市級(省會城市)法治指數(shù)的地方。

        該指標體系由3個一級指標、13個二級指標、33個三級指標代表三個模塊:法治的社會環(huán)境系統(tǒng)、法治的制度環(huán)境系統(tǒng)、法治的人文環(huán)境系統(tǒng)。法治的社會環(huán)境系統(tǒng)數(shù)據(jù)來源于官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)。法治的制度環(huán)境數(shù)據(jù)采用日常檢查評分和年度綜合評分的方式,包括統(tǒng)計相關數(shù)據(jù)、評價臺帳資料、抽查具體案卷和實地檢查等多種形式。法治的人文環(huán)境數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局昆明調查隊的調查數(shù)據(jù)。這三個模塊數(shù)據(jù)作為基礎數(shù)據(jù),最后由獨立、匿名的評估專家組和對照組進行綜合評價,得出分值。[18]

        從評估主體看,該實踐具有“政府+公眾+專家組”的特征,既可以避免政府機關的自我評價與總結的局限,又克服單純由公眾、專家對法治進行簡單判斷的不確定性,對于發(fā)現(xiàn)問題、推進法治薄弱環(huán)節(jié)的改革具有積極意義。但從評估內(nèi)容看,設計者從社會、制度和人文三個方面來量化法治,具體又分為政治、社會、市場等領域,范圍過于寬泛。從評估方法看,各種指標內(nèi)部存在著各種遺漏。比如,定量分析遠多于定性分析,如二級指標下“社會安全”細分為五個三級指標:萬人刑事案件立案數(shù),萬人交通事故死亡數(shù),萬人擁有警察數(shù),年一審公訴案件數(shù),億元GDP生產(chǎn)安全事故死亡率。這種對昆明法治狀態(tài)的整體性評價并沒有進行質性分析,也沒有再細分到政府的具體部門,僅以政府提供的績效數(shù)據(jù)為準。此外,依法行政指標權重在所有的二級指標中居于第1位,其權重分配做法需要一個合理的解釋。

        (三)杭州余杭法治量化評估

        余杭法治指數(shù)以余杭區(qū)委區(qū)政府的文件為藍本進行指數(shù)設計和構建,以法治余杭建設的九大任務為依據(jù),分解為總指標、區(qū)級機關指標、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標、農(nóng)村社區(qū)指標四個層次,形成包括27項主要任務、77項評估內(nèi)容的指標體系。自2008年以來連續(xù)發(fā)布評估結果。

        余杭法治評估具體實施主體有四類:一是公眾評估,面向公眾發(fā)放涉及黨內(nèi)廉政建設、政府行政工作、司法工作、權利救濟、社會法治意識程度、市場秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、安全感等方面的9種調查問卷,調查公眾對轄區(qū)法治建設的滿意度,以權重的35%進行計算;二是法學專家評估,占權重的30%;三是外部組評估,由企業(yè)家、新聞記者等進行的評估,占權重的17.5%;四是內(nèi)部組評估,由來自黨委、人大、政府及司法機構中直接參與法律工作的公務員進行評估,占權重的17.5%。從評估方法、程序看,余杭法治評估量化政府職能為縱向指標與橫向指標,重在考察各部門的法治績效。余杭法治評估數(shù)據(jù)來源為法律數(shù)據(jù)和調查數(shù)據(jù)。具體調查方式有實地調查、電話訪問和網(wǎng)上調查等,調查區(qū)域涉及黨政軍工農(nóng)學商等單位,還包括火車站、汽車站等人員聚集的地方。[19]其指數(shù)權重設置采用德爾菲法,使用確屬合理。

        余杭法治評估在設置評估主體、評估內(nèi)容、指數(shù)權重等方面吸收借鑒香港法治指數(shù)的一些成功經(jīng)驗,是當前國內(nèi)最有影響力的評估實踐。但課題組過于重視定量評估,對定性分析并無相關實踐儲備。從2008年開始的評分結果公布情況看,其得出的最后得分實際上主要依靠評估組的主觀經(jīng)驗。據(jù)介紹,內(nèi)部組、受調查的群眾均是隨機抽樣,不確定性或隨機性太高。而專家組的得分幾乎一直高于外部組和內(nèi)部組。[20]專家組的評分是在短時間內(nèi)根據(jù)各種臺帳資料建設起的相關判斷,其權威性值得商榷。另外,余杭區(qū)作為杭州的一個區(qū),其沒有立法權,無法設計與立法相關的指標,對具有立法權的省市借鑒意義有限。

        (四)三個評估實踐樣本的啟發(fā)

        從上例可以看出,地方法治建設評估的方法、原則、構建思路差異較大。主要特點包括:一是當前地方法治建設評估本質上為目標性績效評估,遵循體制性進路,借助制度變量來評估制度的治理結果和運行質效。二是從評估的路徑看,一般將地方法治建設內(nèi)容進行層層分解,轉化為指標進行評價,大致形成內(nèi)部、外部及內(nèi)外部結合的評估路徑。三是評估內(nèi)容一般分為主觀指標和客觀指標。主觀指標體現(xiàn)公眾的法治滿意度,客觀指標反映各項法治建設基礎的完備程度等。

        相對于法治建設呈現(xiàn)的復雜的生長時序與空間上的相互制約關系,法治評估具有不可克服的局限。比如,量化結果的片面性、量化工作的困難性和實踐意義上的非客觀性等缺陷。地方法治建設具有強實踐性特征。因此法治建設評估的核心價值,不在于評估過程好與壞、科學與不科學的判斷。評估數(shù)據(jù)本身只是手段,而背后的法治建設短板才是需要正視的現(xiàn)實。地方法治建設評估要以問題為導向,考慮符合地方實際的應用價值,考量其對地方法治建設關鍵性、節(jié)點性問題解決的貢獻。

        三、地方法治建設評估的改進建議

        (一)加強頂層設計,確保地方法治建設評估的系統(tǒng)性

        法治建設評估涉及面廣,在缺乏全國性統(tǒng)籌設計情況下,不同地區(qū)、行業(yè)各自為政、各自評估,不同程度出現(xiàn)了定性和定量不夠科學的缺陷,未能充分實現(xiàn)對制約地方法治建設的關鍵性環(huán)節(jié)、節(jié)點性問題、核心難題等發(fā)掘、分析的功能。中國的法治國情指數(shù),絕非一幅孤立的法治行進圖,而是法治與社會協(xié)調發(fā)展的整體演進圖。它必須以經(jīng)濟社會發(fā)展為坐標,以法治狀況與經(jīng)濟社會發(fā)展的相關性分析為核心內(nèi)容,符合經(jīng)濟社會發(fā)展與法治相互關系的一般性理論假說。[21]筆者認為,地方法治建設評估要從中央關于法治建設“三個共同推進”“三位一體建設”的戰(zhàn)略布局高度進行科學謀劃、頂層設計,以建設“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”為要求,系統(tǒng)構建法治建設評估指標體系與考核標準,明確考核內(nèi)容、原則與方式、程序。還要考慮不同層級區(qū)域法治建設的重心和資源稟賦的不同,細化市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的考核標準。同時積極鼓勵地方根據(jù)實際情況進行有不同側重點的創(chuàng)新,實現(xiàn)法治建設評估的規(guī)范化、程序化和科學化。

        (二)兼顧量化和質性方法,確保地方法治建設評估的針對性

        法治建設評估是一個復雜的系統(tǒng)工程,既要厘清作為系統(tǒng)三要素的評估對象、評估程序和評估主體,又要考量各要素相互間的吸引、制約并與系統(tǒng)本身的互動,還要關注社會轉型與法治成長之間的關聯(lián)。[22]解決當前地方法治建設評估實踐中出現(xiàn)的過度量化問題,實現(xiàn)量化與質性的互補互惠。一是擴展量化指標的深度和前瞻性。對法治建設評估的前提條件,比如制度完善、政策導向和社會環(huán)境等因素要通過變量的設計和權重的分配實現(xiàn)定量。二是對地方法治建設的重大問題、關鍵節(jié)點要融入定性研究方法。定性研究可以采取實地體驗、開放訪談、參與型與非參與型觀察、個案調查等多種方法,明確量化的具體價值指向,對地方法治建設的重點問題、關鍵環(huán)節(jié)進行過程性的研究和剖析,實現(xiàn)定量研究無法比擬的優(yōu)勢。[23]三是引入投入、過程、產(chǎn)出、效果指標,更合理地設置主客觀指標。比如組織機構健全、法律公共服務產(chǎn)品充足屬于投入指標;依法決策、科學立法、規(guī)范化執(zhí)法屬于過程指標;制定出來的法規(guī)、行政裁決屬于產(chǎn)出指標;社會平安穩(wěn)定、社會秩序良好、群眾滿意度高等屬于效果指標??陀^指標更多地適用在投入、過程、產(chǎn)出階段,而主觀指標盡可能多適用在效果階段。

        (三)應用大數(shù)據(jù)技術,實現(xiàn)地方法治建設評估的信息化

        法治建設評估涉及現(xiàn)代治理體系各環(huán)節(jié)各領域的數(shù)據(jù),體量極其龐大。要運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術手段實現(xiàn)新技術與新機制、新平臺的有機融合,實現(xiàn)各類專業(yè)數(shù)據(jù)在采集加工、分析檢索、輸出檢驗等過程與各類公共數(shù)據(jù)的集成應用。一是建立法治評估數(shù)據(jù)庫。對各類評估信息按照分類標準進行智能+ 人工歸類。這類似于淘寶網(wǎng)站中的添加商品至購物車的操作,操作要求簡單、便捷。二是分析梳理相關評估數(shù)據(jù)。被評估地方、部門依據(jù)考核標準、考核方案將相關數(shù)據(jù)上傳數(shù)據(jù)庫。根據(jù)考核方案中的考核頻率,對相關項目進行智能計分、排名并自動生成相關表格。同時分析地方法治建設過程中亟待解決的短板及其成因。三是數(shù)據(jù)反饋。根據(jù)各地、各部門的責任分工,將問題交辦相對應的地方、部門,限期解決。四是優(yōu)化評估體系。通過數(shù)據(jù)反饋,及時調整、優(yōu)化評估體系指標的內(nèi)容、權重等,與本地法治建設發(fā)展要求相匹配。

        (四)完善應用機制,提升地方法治建設評估的效用性

        一是將地方法治建設評估與其他考評有機結合。做好法治建設評估與地方績效考核、綜治考核、環(huán)境保護考核、文明創(chuàng)建考核等的統(tǒng)籌、整合與銜接,建立考評結果共享互認機制,避免重復考評、多頭考評造成的消極后果。二是建立評估結果的信息共享機制。以相關的信息載體、共享平臺,對法治建設評估所涉及的評估方式、評估重點、數(shù)據(jù)采集、權重設置等過程性問題與評估結果進行公示,實現(xiàn)法治信息公開及公民知情權的享有。三是強化對評估結果的運用。按照《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》,把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內(nèi)容,納入政績考核指標體系,作為主要負責人日??己?、年度考核、任期屆滿考核考察、職務任免的重要依據(jù)。對不認真履行第一責任的黨政主要責任人,上級黨委要及時告誡和約談,嚴肅批評;對連續(xù)發(fā)生重大違法案件、造成嚴重社會后果的,要嚴肅問責、依法追究。

        注釋:

        [1] 汪全勝:《法治評估主體的模式探析》,《法治研究》2015年第2期。

        [2][10][19] 錢弘道:《法治評估的實驗——余杭案例》,北京:法律出版社,2013年,第43,98-114,97頁。

        [3] 張德淼、李 朝:《中國法治評估指標體系的生成與演進邏輯——從法治概念到評測指標的過程性解釋》,《理論與改革》2015年第2期。

        [4] 李 朝:《法治評估的類型構造與中國應用一種功能主義的視角》,《法制與社會發(fā)展》2016年第5期。

        [5] 孟 濤:《法治指數(shù)的建構邏輯——世界法治指數(shù)分析及其借鑒》,《江蘇行政學院學報》2015年第1期。

        [6] 伍業(yè)峰:《統(tǒng)計指標的概念、角色及其抽象》,《暨南學報》(哲學社會科學版)2011年第5期。

        [7] 朱景文主編:《中國法治評估報告(2015)》,中國人民大學法治評估研究中心,2016年4月(未刊稿),第1-177頁。

        [8] 周祖成、楊惠琪:《法治如何定量——我國法治評估量化方法評析》,《法學研究》2016年第3期。

        [9][18] 王啟梁、李 娜:《區(qū)域性法治評價的初步嘗試——2009年“法治昆明綜合評價指標體系”是如何形成的》,《云南大學學報》(法學版)2015年第6期。

        [11] 《關于在全省開展〈江蘇法治社會建設指標體系(試行)〉的通知》,2016年11月29日,http://www.frjs.gov.cn/31006/201611/t3112924.shtml,2016年12月29日。

        [12] 《法治湖北建設指標體系征求意見稿出爐 圍繞九個方面設立》,2013年10月5日,http://www.hubei.gov.cn/zwgk/bmdt/201310/t20131005_472965.shtml,2016年12月29日。

        [13] 王稱心、蔣立山:《現(xiàn)代法治城市評價:北京市法治建設狀況綜合評價指標體系研究》,北京:知識產(chǎn)權出版社,2008年,第69-81頁。

        [14] 姚頡靖、彭 輝:《上海法治評估的實證分析》,《行政法學研究》2015年第2期。

        [15] 張 帆、 吳大華:《論我國地方法治環(huán)境生成評估指標體系的設計——以貴州省為例》,《法制與社會發(fā)展 》2013年第3期。

        [16] 李燕霞:《地方法治評價體系論綱——以“法治浙江”建設為例》,《浙江社會科學》2006年第3期。

        [17] 黃麗云:《當前地方法治建設的階段性特征》,《中國司法》2015年第8期。

        [20] 錢弘道:《2012年度余杭法治指數(shù)報告》,《中國司法》2013年第11期。

        [21] 蔣立山:《中國法治指數(shù)設計的理論問題》,《法學家》2014年第1期。

        [22] 金善達:《法治指數(shù)評估的制度建設研究》,《福建法學》2014年第4期。

        [23] 陳向明:《定性研究方法評介》,《教育研究與實驗》1996年第3期。

        [責任編輯:石雪梅]

        2016-12-25

        福建省中國特色社會主義理論體系研究中心2016年年度項目“福建省法治建設評價指標體系構建研究”(fj2016B028) 作者簡介:黃麗云, 女, 福建長樂人, 福建省司法廳、 依法治省辦副處長, 福建農(nóng)林大學碩士生導師、 江夏學院法學院兼職教授, 法學博士、 理論經(jīng)濟學博士后;施生旭, 男, 福建大田人, 福建農(nóng)林大學公共管理學院副教授、 碩士生導師, 廈門大學公共管理學院在讀博士后。

        D927

        A

        1002-3321(2017)02-0059-05

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