文/董祚繼

農(nóng)村土地制度改革的條件和時機是否成熟
——農(nóng)村土地制度改革進行時系列解讀 （二）

文/董祚繼

任何一項重大行動，總是既要對行動的必要性進行審慎分析，又要對行動的可行性進行充分評估，農(nóng)村土地制度改革自然不能例外。上篇《為什么要改革農(nóng)村土地制度》回答了這項改革的必要性，本篇《農(nóng)村土地制度改革的條件和時機是否成熟》則要分析改革的可行性。

但是，回答農(nóng)村土地制度改革的可行性問題，困難要大得多。土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)國家經(jīng)濟發(fā)展、政治文明、社會穩(wěn)定和生態(tài)改善，事關(guān)廣大人民群眾的切身利益和長遠生計——這也決定了土地制度改革的復(fù)雜性和艱巨性。改革的必要性毋容置疑，但改革的方式、力度、路徑、步驟卻需要精心選擇、慎重權(quán)衡。實際上，迄至目前，在農(nóng)村土地制度改革的所有重大問題上幾乎都存在爭議。這也提示我們，必須對改革的條件和時機進行充分論證。

結(jié)合農(nóng)村土地制度改革的試點實踐，筆者認為，應(yīng)當全面評估改革經(jīng)濟上是否可承受、政治上是否有保障、社會上是否可接受、實踐上是否可操作。

經(jīng)濟可承受性

以經(jīng)濟建設(shè)為中心是興國之要，經(jīng)濟發(fā)展仍然是解決中國所有問題的關(guān)鍵。因此，農(nóng)村土地制度改革對經(jīng)濟發(fā)展將產(chǎn)生哪些直接和間接的影響，包括政府財力能否承受得起，仍然是首先需要考慮的問題。

應(yīng)當看到，經(jīng)過革命、建設(shè)特別是改革開放30多年來的實踐形成的以公有制為基礎(chǔ)，以用途管制、土地征收、產(chǎn)權(quán)保護為主要內(nèi)容的中國特色土地制度，有力保障和促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。現(xiàn)行土地制度縱有百般不是，但在城鄉(xiāng)繁榮發(fā)展、綜合國力增強中所作出的歷史性貢獻不容抹殺。所以，即使對這一制度持嚴厲批評態(tài)度的學者，也肯定“地方政府通過獲得大量土地出讓收入彌補了地方財政不足的問題……通過行政手段征地，避免了土地買賣雙方之間的討價還價，避免了很多投資項目久拖不決，它起到的作用能夠保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資快、見效快”。一些嚴謹?shù)膶W者則給予了很高評價。比如：“好在中國的土地制度是一條‘攔水壩’，所以我們要保持土地制度的基本穩(wěn)定，這是應(yīng)對機動化和城市蔓延非常重要的關(guān)鍵政策”。又如：在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、住房商品化快速推進中，土地“扮演了一個極其重要的角色，發(fā)揮出了無可替代的杠桿作用，在地方政府招商引資發(fā)展經(jīng)濟、融資搞基礎(chǔ)設(shè)施和市政公共設(shè)施建設(shè)、擴大政府可用財力等方面，到處都有土地的身影。再如，沒有土地財政，“不會有今天中國的城市化的高速發(fā)展。……沒有這一偉大的制度創(chuàng)新，中國特色的城市化道路就是一句空話”，因此土地財政是“中國和平崛起的制度基礎(chǔ)”。

因此，對于現(xiàn)行土地制度，改革要維持什么、改變什么，改變的部分對未來中國經(jīng)濟發(fā)展，特別是工業(yè)化、城市化、區(qū)域發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等將帶來哪些重大影響，確實需要冷靜分析、審慎決策，避免“瞎折騰”。在此略加分析：

——縮小征地范圍，理想的狀態(tài)當然是把所有帶有經(jīng)營性質(zhì)的建設(shè)用地都排除在土地征收之外，讓其直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶協(xié)商購地，但是，即使我們能夠區(qū)分出公益性用地與經(jīng)營性用地，仍然有許多難題待解。比如，這樣嚴格限定征收范圍后會對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程造成多大影響，會不會導(dǎo)致工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程“斷崖式”跌落？又如，包括實體經(jīng)濟在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，直接向集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶協(xié)商購地，會增加多少制度性交易成本，會不會導(dǎo)致負重前行的實體經(jīng)濟雪上加霜？再如，同一區(qū)域內(nèi)，公益性用地實行征收，經(jīng)營性用地直接入市，農(nóng)民是否接受這種“雙軌制”安排，“雙軌制”下農(nóng)民與政府之間的博弈對征地成本和時間效率究竟會產(chǎn)生多大影響？

——政府土地收入方面，倘若把所有帶有經(jīng)營性質(zhì)的建設(shè)用地都排除在土地征收之外，由此會減少多少土地出讓收入（2011～2015年全國地方政府國有土地使用權(quán)出讓金收入分別是3.15萬億元、2.89萬億元、4.13萬億元、4.29萬億元、3.25萬億元，其中一半左右是征地拆遷補償?shù)瘸杀拘灾С觯鞯匮a償卻構(gòu)成了農(nóng)民的當前收益）？會減少多少新增建設(shè)用地土地有償使用費收入（2015年中央新增費收入是252億元，地方新增費收入是561億元）？

——提高征地補償標準，理想的狀態(tài)當然是按照土地規(guī)劃用途，參照市場價格給予被征地農(nóng)民補償（征收一定比例的增值收益），由此政府需要增加多少征地補償支出？當然，征地范圍縮小后，征地補償支出也會相應(yīng)減少，增減是否平衡（2011～2013年全國征地補償支出分別是1.5萬億元、1.4萬億元、2.2萬億元）？

——政府土地出讓收入將大幅減少，征地補償支出卻未必減少，政府財力因此會受到多大影響？原先由國有土地有償出讓收入提取并用于社會保障、廉住房建設(shè)、教育、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、生態(tài)補償?shù)然?，以及新增費支持的土地整理、基本農(nóng)田建設(shè)等資金將由何處補上？未來的城市建設(shè)資金將如何籌集（2010～2013年全國城建支出分別是7621億元、5565億元、3049億元、3775億元）？

——集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市和宅基地流轉(zhuǎn)，將促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入，對于GDP的增加和農(nóng)民人均收入水平的提高會有多大貢獻等等。

顯然，只有對上述影響進行整體測算和綜合對比后，才能判斷改革對經(jīng)濟增長和政府財力的影響。否則，改革設(shè)計就可能陷入“盲人摸象”。

政治可保障性

對于農(nóng)村土地制度這樣一項關(guān)系億萬農(nóng)民切身利益的社會基礎(chǔ)制度的改革，政治上有保障是前提。按照社會主義民主政治制度建設(shè)和政治文明的要求，政治上有保障至少包括三層含義：一是在政治目標上，必須堅持和完善中國特色社會主義制度；二是在政治過程上，必須符合堅持人民主體地位、充分發(fā)揚人民民主的基本原則；三是在政治觀念上，必須符合社會主義核心價值觀，特別是社會公平正義。

農(nóng)村土地集體所有制與城市土地國有制共同構(gòu)成社會主義土地公有制，這是與我國基本國情、社會文化和根本制度相適應(yīng)的土地公有

制形態(tài)。舊中國長期實行土地私有制導(dǎo)致無法擺脫貧困落后和周期性社會動蕩，以及人民公社時期農(nóng)村社會生產(chǎn)力遭到極大破壞的教訓都充分說明，農(nóng)村土地既不能重回私有制的老路，也不能落入國有化的陷阱。一些人寄望農(nóng)村土地制度改革能夠促成農(nóng)村土地私有化，一些人把農(nóng)村土地“還權(quán)賦能”的改革措施誤讀為土地私有化，這是我們要高度警惕的。正如馬克思在《資本論》第三卷和《論土地國有化》等著述中抨擊的，土地私有制是“荒謬的東西”，“在農(nóng)村，土地私有制是合理農(nóng)業(yè)的最大障礙之一；在城市，則會引起土地投機”。我們重溫馬克思主義經(jīng)典作家的重要論述，對農(nóng)村土地集體所有制的進步意義就不能有任何懷疑，并將其作為改革必須牢牢守住的底線。

農(nóng)村土地制度改革的另一個政治邏輯，就是要充分尊重民意訴求，充分吸納主流民意。中國共產(chǎn)黨在革命時期的土地改革主張，深得億萬農(nóng)民擁護，成為革命成功的關(guān)鍵。新中國成立以來，什么時候土地制度和政策順應(yīng)民意、符合民情，什么時候農(nóng)村社會生產(chǎn)力就得到解放和發(fā)展。新形勢下改革農(nóng)村土地制度，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，前提仍然是充分尊重農(nóng)民意愿。農(nóng)民土地能不動就不動，要動也要把選擇權(quán)交給農(nóng)民，不能搞強迫命令，不能刮風，不能一刀切。值得注意的是，由于缺乏表達意見的管道，大多數(shù)農(nóng)民的真實看法在現(xiàn)實中很難得到反映，社會上某些偏狹觀點反而成了“主流民意”。對此，我們要善于甄別。不同于國家建設(shè)強制性征收土地，對于集體土地入市和宅基地流轉(zhuǎn)，要給農(nóng)民更大自主權(quán)，原則上只要直接利益關(guān)系人不同意，就不能動土，可以按此劃出一條改革紅線。

從政治文明的維度考察農(nóng)村土地制度改革問題，核心還在于是否有利于維護社會公平正義。如果改革結(jié)果不能使大多數(shù)人受益，卻導(dǎo)致大量土地增值源源不斷落入少數(shù)人囊中，那是有違社會公平正義精神的，也是與改革初衷背道而馳的。中國地域廣大，不同地區(qū)農(nóng)村發(fā)展差異很大，改革需要兼顧效率與公平，體現(xiàn)發(fā)展差別化。有專家近年來一直奔走呼號，強烈質(zhì)疑某些改革的正當性，認為是讓沿海地區(qū)違法用地者得利，卻使廣大內(nèi)地合法用地者受損；造就了大城市郊區(qū)5%的土地食利者階層，卻剝奪了廣大農(nóng)區(qū)95%的農(nóng)民發(fā)展權(quán)利；迎合了少數(shù)人的不合理要求，卻加劇了國家征地的整體困難，影響社會整體利益。有專家對縱容城市資本下鄉(xiāng)表達擔憂，認為不受節(jié)制的資本好比“一匹野馬”，需要裝上“轡頭”，因為資本本身的趨利性和流動性，決定了其內(nèi)在的“非理性繁榮”。這些質(zhì)疑并非沒有道理。顯然，一個放任資本逐利、違背公平正義的制度，不可能得到大多數(shù)人民擁護，也不可能保障人民安居樂業(yè)、實現(xiàn)社會長治久安，因而就不是一個政治上可靠的制度。不加分析、一味盲從，或鉗制輿論、一邊倒鼓而呼，對改革未必是好事。

社會可接受性

社會對改革是否接受，也是農(nóng)村土地制度改革必須深入研判的問題。既要吸取過去的經(jīng)驗教訓，也要考慮社會大眾的觀念變化，更要重視改革主體——農(nóng)民是否接受。

如實說，留存在我們大腦中的農(nóng)村土地制度改革印記并非總是那么美好。前有山東德州農(nóng)村宅基地有償使用制度改革的戛然而止，后有新世紀初年南方諸省集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的無疾而終，改革失敗的原因雖然多種多樣，但都離不開農(nóng)村社會的復(fù)雜性，特別是農(nóng)村土地所承載的東西太多太多。即使像廣東這樣集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)堅持最久、效果最好、贊許也最多的改革，都免不了給人留下很多疑問。比如，跨世紀到來之前珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)一度幾近失控，大量高產(chǎn)農(nóng)田被吞噬（估計有數(shù)百萬畝之巨），留下大片“三舊”土地（數(shù)量同樣有數(shù)百萬畝之巨），以及大量非法土地（超過“三舊”土地的1／3）。這樣的“改革”樣式顯然不能復(fù)制，新的改革之路又是否找到了呢？目前關(guān)于農(nóng)村土地制度的觀念分化嚴重，這里僅就宅基地制度改革問題略作比較。比如，對于宅基地取得，支持無償取得者認為，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度是以居住保障為基礎(chǔ)建立的，權(quán)利的取得、權(quán)利的內(nèi)容、權(quán)利的行使都必須符合這一價值取向，這也成為宅基地使用權(quán)無償取得的正當性基礎(chǔ)；支持有償取得者認為，宅基地有償取得不僅能夠約束居民多占、超占宅基地行為，而且“使用者付費”才能體現(xiàn)宅基地的集體性質(zhì)，并為培育宅基地流轉(zhuǎn)市場創(chuàng)造條件；也有人主張，有償還是無償，應(yīng)由當事人協(xié)商，不應(yīng)由國家統(tǒng)一規(guī)定。又如，對于宅基地流轉(zhuǎn)，支持者認為，禁止宅基地流轉(zhuǎn)不符合“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的憲法規(guī)定，不能以宅基地無償取得為由限制流轉(zhuǎn)，只要不是重復(fù)享受，無償取得的權(quán)利也可以有償轉(zhuǎn)讓；反對者認為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是以自用為目的，以身份為前提，不得以買賣、抵押、租賃、贈與及其他方式轉(zhuǎn)移給集體經(jīng)濟組織以外的自然人和法人，開禁宅基地交易，作為社會弱勢群體的農(nóng)民必定是最終的受損者；也有人認為，應(yīng)當漸進式允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。對于宅基地退出、宅基地抵押等等，也都眾說紛紜，分歧嚴重。

在理論界改革共識一時難以形成的情況下，我們應(yīng)該更多傾聽農(nóng)村土地制度改革的主體——農(nóng)民的心聲。這里我們需要引用一些數(shù)據(jù)。寧夏平羅是33個改革試點縣市之一，近年來農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有聲有色，形成了所謂“平羅模式”，他們的一條重要經(jīng)驗就是注意收集民意。這次在制定宅基地制度改革實施方案之前也開展了民意調(diào)查，共發(fā)放問卷調(diào)查表9000份，重點就新增宅基地有償取得、自愿有償退出、原有宅基地超占面積有償使用，以及新建大社區(qū)、集中安置區(qū)的選址、修建、農(nóng)民住房保障權(quán)利如何落實等，廣泛征求村民和鄉(xiāng)村干部的意見。在收回的8900余份問卷中，擁護和支持改革的農(nóng)戶達到80%以上；60%的農(nóng)戶建議將現(xiàn)有宅基地和房屋打破界限在全縣范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓，支持符合條件的農(nóng)戶可跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨村申請使用宅基地。在此基礎(chǔ)上，平羅對全縣宅基地占用現(xiàn)狀進行了全面調(diào)查摸底，調(diào)查數(shù)據(jù)進一步佐證了農(nóng)民意愿，從而為改革決策提供了扎實基礎(chǔ)。

另據(jù)中國人民大學課題組2014年7～9月對冀、魯、豫三省九縣市779個農(nóng)民問卷調(diào)查，4.5%受訪者家庭曾有過宅基地交易經(jīng)歷，愿意把自家宅基地“賣掉”的比例為45.9%，對于宅基地抵押貸款持支持態(tài)度的比例達到71.4%。課題組由此得出，農(nóng)民對農(nóng)村土地的依賴程度已經(jīng)變?nèi)?，農(nóng)民對宅基地有不同的權(quán)利權(quán)能主張，也表明當前“漸進式”賦權(quán)的農(nóng)村土地制度改革（而不是更激進的私有化）符合農(nóng)民意愿。

上述調(diào)查當然不能反映全國農(nóng)村的全貌。應(yīng)該看到，沿海農(nóng)村與內(nèi)地農(nóng)村、城市近郊與農(nóng)村腹地、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達地區(qū)與傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)情況各不相同，農(nóng)民對改革的意愿、承受能力等都會存在差異，具體改革方案還應(yīng)該結(jié)合各地實際確定。

實踐可操作性

實踐是檢驗改革的基本標準，也對改革條件提出了很高要求，包括經(jīng)濟發(fā)展形勢、集體經(jīng)濟組織管理能力、土地管理基礎(chǔ)、相關(guān)工作進展等，都對改革推進產(chǎn)生重大影響。

當前我國經(jīng)濟下行壓力大，土地市場分化明顯。從土地征收制度改革來看，政府要把主要精力放到穩(wěn)增長、擴內(nèi)需上，這將使縮小征收范圍、提高征收補償標準面臨更大困難。從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來看，經(jīng)濟趨緩、需求不旺、投資風險增大，將導(dǎo)致集體建設(shè)用地進入市場的內(nèi)生動力不足，降低土地所有權(quán)人參與入市的積極性。對于宅基地制度改革來說，經(jīng)濟活動降溫，不僅導(dǎo)致有償使用、抵押流轉(zhuǎn)活躍度降低，而且退出儲備、前期工作等將面臨籌資困難。

各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織總體比較薄弱，這對入市主體作用的發(fā)揮將產(chǎn)生明顯影響。作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在農(nóng)村土地制度改革中承擔著關(guān)鍵角色，但目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律性質(zhì)和地位缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，集體經(jīng)濟組織自身建設(shè)不健全、主體地位不明晰、產(chǎn)權(quán)歸屬不明確、管理能力和水平低是較為普遍的現(xiàn)象。這在改革前尚不足以構(gòu)成重大障礙，而隨著改革的推進，集體土地資產(chǎn)管理、土地收益分配、農(nóng)民自主管理等將明顯增多，要求大大提高，相關(guān)問題都將浮出水面。

從農(nóng)村土地制度改革試點情況看，農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)不夠扎實、科學性不強的問題普遍突出，制約了改革的推進。各種歷史遺留問題錯綜復(fù)雜，土地及農(nóng)房產(chǎn)權(quán)資料缺失、權(quán)屬爭議、違法違規(guī)等情況大量存在，過去私下交易行為問題叢生、尾大不掉。土地調(diào)查不實問題比較突出，調(diào)查成果與實際現(xiàn)狀不少存在差異。多數(shù)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃論證不夠、編制不詳，村級土地利用規(guī)劃更是空白，改革普遍面臨規(guī)劃依據(jù)不足的難題。

農(nóng)村改革具有整體性和系統(tǒng)性，農(nóng)村土地制度改革更是與產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、投資、財政、金融、稅收、社保等相關(guān)領(lǐng)域改革密切相關(guān)。實際中，相關(guān)改革不配套問題相當突出。顯然，單兵突進式的改革難以肩負起歷史重任。

以上從經(jīng)濟、政治、社會、實踐四個方面分析了農(nóng)村土地制度改革的環(huán)境條件和影響因素，著重指出了面臨的重大制約、困難和挑戰(zhàn)?？傮w而言，改革的有利和不利因素并存，牽引與羈絆作用都有；改革的底線和方向已經(jīng)明晰，但改革的重點、力度和方式還需要進一步實踐探索。當前試點已進入下半場，任務(wù)仍很艱巨，應(yīng)盡量給試點多一些空間、少一些約束，讓大家大膽嘗試、大膽探索。惟其如此，改革才能深化，才能如期交出一份令人滿意的答卷。（未完待續(xù)）