席文啟

人大監(jiān)督的性質(zhì)

人大監(jiān)督屬于什么性質(zhì)的監(jiān)督呢？在正面回答這個(gè)問題之前，我們先說說它不同于其他監(jiān)督的地方。

其一，它不同于黨組織的紀(jì)檢監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)督是共產(chǎn)黨內(nèi)部的監(jiān)督，針對(duì)違反黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)的黨組織和黨員個(gè)人。

其二，它不同于檢察院的法律監(jiān)督。檢察院的監(jiān)督職能，只限于對(duì)法院、公安、監(jiān)獄等國家機(jī)構(gòu)違反國家法律的行為的監(jiān)督，也涉及對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員貪污、瀆職等案件的監(jiān)督。

其三，它不同于政府內(nèi)部的行政監(jiān)察和財(cái)政審計(jì)監(jiān)督。這兩種監(jiān)督都是政府內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)針對(duì)政府內(nèi)部違反有關(guān)法律法規(guī)和政府有關(guān)規(guī)章、規(guī)定進(jìn)行的專門監(jiān)督，不超出政府內(nèi)部某一方面或某一領(lǐng)域的范圍。

其四，它不同于政協(xié)的民主監(jiān)督。政協(xié)監(jiān)督主要是黨際之問的監(jiān)督，包括對(duì)國家機(jī)關(guān)的工作提出批評(píng)意見，但它不屬于法律監(jiān)督和權(quán)力制約性的監(jiān)督，不具有法律效力和執(zhí)行的強(qiáng)制力。

其五，它也不同于輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督包括媒體輿論、網(wǎng)絡(luò)輿論、群眾輿論、社團(tuán)輿論等，它有披露負(fù)面事實(shí)、揭發(fā)丑陋現(xiàn)象、進(jìn)行道德譴責(zé)的功能，具有相當(dāng)強(qiáng)烈的監(jiān)督作用，但不具有強(qiáng)制性。

那么，人大監(jiān)督是什么監(jiān)督呢？一般地說，人大監(jiān)督是代表人民意志和國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行的具有最高法律效力的監(jiān)督。就是說，不但其他國家機(jī)關(guān)處于人大的監(jiān)督之下，而且其他國家監(jiān)督機(jī)關(guān)也處于它的監(jiān)督之下，因而它的監(jiān)督是具有至上性和不可侵犯性。它在本質(zhì)上是依法進(jìn)行的一種以權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督。從法理上說，人大監(jiān)督權(quán)是人民當(dāng)家作主權(quán)力的不可缺少的組成部分。這就充分表達(dá)了人大監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的地位和作用，也充分表達(dá)了人大監(jiān)督權(quán)在人大全部權(quán)力中的功能和分量。

人大監(jiān)督的內(nèi)容

人大及其常委會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)該有三個(gè)方面，或者說有三種類型，即法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督。

它分別對(duì)應(yīng)人大的三種權(quán)力：一是法律監(jiān)督，是保證立法權(quán)的，包括立法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督。二是工作監(jiān)督，是保證重大事項(xiàng)決定權(quán)的，包括代表大會(huì)和常委會(huì)的決定權(quán)。三是人事監(jiān)督，是對(duì)人事選任權(quán)（包括大會(huì)選舉的干部和常委會(huì)任命的干部）的一種監(jiān)護(hù)，監(jiān)督其選任的對(duì)象是否有濫用權(quán)力行為、能否做到廉政勤政等，即這是它要對(duì)它所選舉和任命的國家工作人員的作為負(fù)責(zé)到底的一種制度表現(xiàn)。

人大監(jiān)督內(nèi)容的三個(gè)方面各有其不可替代的確定職責(zé)，它們相互聯(lián)結(jié)配合，不可或缺，共同構(gòu)成了一個(gè)完整而嚴(yán)密的人大監(jiān)督體系。

人大監(jiān)督的形式

人大及其常委會(huì)的監(jiān)督都采取了哪些監(jiān)督形式？在法律監(jiān)督方面，其監(jiān)督形式包括規(guī)范性文件備案審查、立法后評(píng)估（立法監(jiān)督）、執(zhí)法檢查（執(zhí)法監(jiān)督），也包括案件監(jiān)督等。在工作監(jiān)督方面，其監(jiān)督形式包括總體監(jiān)督、計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督、聽取和審議專項(xiàng)報(bào)告、工作評(píng)議等，也包括用于監(jiān)督目的的工作視察、專題調(diào)查等。在人事監(jiān)督方面，包括述職評(píng)議、信任投票、罷免和撤職等。在人大采取的監(jiān)督形式中，還有一些屬于綜合性的監(jiān)督形式，包括受理申述、控告、檢舉，詢問和質(zhì)詢，特定問題調(diào)查等。

上面所列舉的監(jiān)督形式，既有法律規(guī)定的監(jiān)督形式，也有地方人大在實(shí)踐中自己創(chuàng)造的監(jiān)督形式。比如法律監(jiān)督中的個(gè)案監(jiān)督（1987年遼寧省人大常委會(huì)）、工作監(jiān)督中的代表評(píng)議，還有人事監(jiān)督中的述職評(píng)議（1982年黑龍江肇源縣）等。在地方人大創(chuàng)造的監(jiān)督形式中，有些已經(jīng)進(jìn)入了法定監(jiān)督形式，比如執(zhí)法檢查（1983年遼寧沈陽市人大常委會(huì)）等；有些也應(yīng)該列入而還沒有列入，比如工作評(píng)議（1985年遼寧岫巖縣人大常委會(huì)）、述職評(píng)議、個(gè)案監(jiān)督等。

這里就不經(jīng)常運(yùn)用的幾種法定監(jiān)督形式作些介紹。

一是關(guān)于規(guī)范性文件備案審查。備案審查的范圍除了《立法法》規(guī)定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章；還有《監(jiān)督法》規(guī)定的，縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)對(duì)下一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的作出的決議決定和本級(jí)政府發(fā)布的決定命令等。同時(shí)，全國人大常委會(huì)對(duì)“兩高”（最高人民法院、最高人民檢察院）的法律解釋也要進(jìn)行備案審查。這些都屬于法律監(jiān)督的范圍。北京市依據(jù)監(jiān)督法設(shè)立了備案審查辦公室，履行相關(guān)職責(zé)。但是，現(xiàn)在基本上屬于被動(dòng)審查狀態(tài)，即所謂“不舉不查”，即備案以后，如果沒有人提出要求審查則不予審查。應(yīng)該說，這方面監(jiān)督還處于探索和起步階段。

二是關(guān)于受理申訴、控告、檢舉。憲法規(guī)定，公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和工作人員的違法和失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告和檢舉的權(quán)利。地方組織法也規(guī)定了縣級(jí)以上人大常委會(huì)可以受理公民對(duì)“一府兩院”及其工作人員的申訴、控告和檢舉。應(yīng)該說，人大常委會(huì)的信訪部門主要是從事這方面工作的。而且，前些年地方人大進(jìn)行的個(gè)案監(jiān)督，也主要是依據(jù)這方面的法律規(guī)定進(jìn)行的。

三是關(guān)于詢問和質(zhì)詢。1954年憲法規(guī)定可以質(zhì)問，1982年憲法把它區(qū)分為詢問和質(zhì)詢，詢問和質(zhì)詢都是法律規(guī)定的監(jiān)督形式。詢問比較簡(jiǎn)單，就是代表大會(huì)及其常委會(huì)在審議報(bào)告、議案時(shí)，本級(jí)“一府兩院”及有關(guān)部門應(yīng)該到場(chǎng)，接受并回答代表、委員的詢問。現(xiàn)在，各級(jí)人民代表大會(huì)召開期間或前夕設(shè)置了專門的代表詢問環(huán)節(jié)。北京市朝陽區(qū)人大常委會(huì)在審議常委會(huì)議題時(shí)也專門設(shè)置了組成人員詢問環(huán)節(jié)，這對(duì)于代表、委員了解情況、知情知政都很有必要。應(yīng)該說這種詢問對(duì)于“一府兩院”是不構(gòu)成什么壓力的，而質(zhì)詢就是比較剛性的監(jiān)督形式了。法律規(guī)定：代表在大會(huì)期問、常委會(huì)組成人員在常委會(huì)會(huì)議期問，可以依法聯(lián)名提出質(zhì)詢案，由委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議決定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在何種場(chǎng)合以何種方式進(jìn)行答復(fù)。應(yīng)該說，這種監(jiān)督方式還是具有一定力度的。但在實(shí)踐中使用較少。在過去的十年里，全國人大進(jìn)行制度創(chuàng)新，提出專題詢問這一監(jiān)督形式。其性質(zhì)和力度介于詢問和質(zhì)詢之間，屬于半剛性的監(jiān)督形式。可喜的是，許多地方人大在實(shí)施專題詢問時(shí)，在專題范圍內(nèi)，可以隨機(jī)提問也可以追問，而且有的還進(jìn)行了滿意度測(cè)評(píng)，這就使得這種監(jiān)督形式有了一定的力度，因而也就有了一定的效果。估計(jì)這種監(jiān)督形式在運(yùn)用過程中還會(huì)向加大力度的方向發(fā)展，很值得我們期待。

四是關(guān)于特定問題調(diào)查。法律規(guī)定，在代表大會(huì)及其常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以依法提出組織特定問題調(diào)查委員會(huì)就特定問題進(jìn)行調(diào)查，并規(guī)定了特定問題調(diào)查委員會(huì)的組織程序、人員構(gòu)成和結(jié)果處理。特定問題調(diào)查一般是針對(duì)“一府兩院”及其工作人員發(fā)生比較嚴(yán)重的涉嫌違法的事件而進(jìn)行的，對(duì)直接涉及重大違法案件的查處。實(shí)際上，它也就是一種對(duì)涉嫌重大案件的個(gè)案監(jiān)督。應(yīng)該說，由于這種監(jiān)督形式屬于剛性監(jiān)督而且力度很大，目前運(yùn)用得還不夠普遍。

五是關(guān)于撤職和罷免。一般來說，罷免權(quán)是由代表大會(huì)行使的權(quán)力，而撤職是由人大常委會(huì)行使的權(quán)力。法律規(guī)定了罷免和撤職的啟動(dòng)程序和操作規(guī)則，但由于它是人大監(jiān)督中最為嚴(yán)厲的處置方式，所以也很少使用?，F(xiàn)在人大常委會(huì)會(huì)議上經(jīng)常行使的免職程序，不屬于處分行為。

至于對(duì)執(zhí)法檢查和聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告等監(jiān)督形式，因?yàn)楦骷?jí)人大都經(jīng)常運(yùn)用，已經(jīng)有了比較成熟的做法。當(dāng)然，就具體操作方法而言，各家也不盡相同，這里就不贅述了。