梁曉鐘

厘清PPP和政府購買服務(wù)二者之間的關(guān)聯(lián)與界限具備重要現(xiàn)實意義。

在近年來的各類投融資熱詞中，PPP（政府和社會資本合作）無疑排名靠前。

自2013年大規(guī)模推廣PPP模式以來，我國用三年左右時間走過了其他國家20多年的歷程。截至2016年12月末，全國PPP綜合信息平臺入庫項目達(dá)11260個，總投資額13.5萬億元，其中已簽約落地1351個，投資額2.2萬億元，落地率31.6%。

還有另一類同樣備受關(guān)注的模式——政府與社會資本合作提供公共品的政府購買服務(wù)模式，也在悄然興起。盡管目前尚無全國范圍的正式統(tǒng)計，但可以估測政府購買服務(wù)的投資總額已遠(yuǎn)大于PPP實際投資額。

然而，市場上還并未準(zhǔn)確識別這兩類公共品提供模式的差異，常將政府購買服務(wù)誤解為PPP的一種形式，以為兩者皆是指政府與社會資本之間的合作而已。

實際上，兩種模式中政府與社會資本間的關(guān)系有著本質(zhì)區(qū)別，二者的運行機理也因此完全不同。兩種模式究竟能走多遠(yuǎn)多好，很大程度上還取決于市場的理解和運用，是否能夠據(jù)其所長、物盡其用。因而首先要厘清兩者的關(guān)聯(lián)與界限，提高效率的同時，防止泛濫化或擴大化的政府購買服務(wù)對政府債務(wù)管理和PPP模式形成沖擊。

長期來看，應(yīng)就PPP和政府購買服務(wù)等項目的財政總支出責(zé)任進(jìn)行統(tǒng)一財政可承受能力論證，將兩者總額納入限額管理。

警惕監(jiān)管套利

我國推廣PPP和政府購買服務(wù)的初衷是借助社會資本來提升公共品提供的效率，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)戰(zhàn)略部署。厘清PPP和政府購買服務(wù)二者之間的關(guān)聯(lián)與界限具備重要現(xiàn)實意義。

首先，有助于提高效率。二者的運行機理不同，對不同項目的作用不同，甚至還可能有副作用。如果本該采用PPP模式的項目采用了政府購買服務(wù)，則很可能達(dá)不到提升效率的目的，反而導(dǎo)致社會福利的損失，反之亦然。

其次，有助于減少監(jiān)管套利。按照我國現(xiàn)有的管理政策，兩者可覆蓋的行業(yè)領(lǐng)域范圍都很廣，且存在很大程度的交叉，沒有嚴(yán)格的分界線，參與者的認(rèn)知也相對模糊，但PPP的管理制度要明顯嚴(yán)于政府購買服務(wù)。

自全面推廣以來，主管部門對PPP發(fā)布了一系列文件，不但對項目進(jìn)行了全流程規(guī)范，明確了財政承受能力論證、物有所值論證等要求，要求各地方政府全年的PPP項目均需從預(yù)算中安排支出責(zé)任，且占一般公共預(yù)算支出比例不超過10%。而政府購買服務(wù)則較為簡單，規(guī)范性文件也較少，僅明確各級財政部門負(fù)責(zé)制定本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，確定購買種類、性質(zhì)和內(nèi)容即可，未明確正式的統(tǒng)計系統(tǒng)和支出上限。

由此，模糊的界限和不平衡的管理制度，形成了監(jiān)管套利空間。一些原本應(yīng)采用PPP模式的項目被改造成政府購買服務(wù)項目，規(guī)避了PPP的物有所值論證和財政承受能力論證，形成預(yù)期之外的財政支出責(zé)任，存在政府舉債償付的可能性，成為政府的“影子債務(wù)”。

目標(biāo)相左之下的博弈

PPP的本質(zhì)，是公共部門與私人部門合作提供公共品或服務(wù)的一種方式，在私人部門被擴大到社會資本的范疇。與此類似，政府購買服務(wù)的承接方，在我國也被擴大到社會資本范疇。

盡管社會資本能有助于效率提升，但如何解決社會資本與公共部門目標(biāo)相左的矛盾，成為一大難題。

公共部門的目標(biāo)是提供價格低廉、品質(zhì)優(yōu)良、數(shù)量充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而社會資本的目標(biāo)是盈利，尤其私人部門更為追求自身利益最大化。兩者目標(biāo)常產(chǎn)生沖突。

例如，當(dāng)提供公共品和公共服務(wù)的單位收益低于單位成本時，雖然有固定金額的經(jīng)濟補償，但實際卻是生產(chǎn)越多、虧損越多，私人部門就會希望減少產(chǎn)量。若合同規(guī)定不能減產(chǎn)，則可能利用合同漏洞和隱蔽方式，降低質(zhì)量以壓縮成本，以不易察覺的方式損害公共利益，從而實現(xiàn)自身利益最大化。

這樣的例子屢見不鮮。某市支付固定費用將冬天融雪工程外包給私人部門運營，私人部門使用了有害但價格便宜的融雪劑，表面上融雪效果不錯，但融雪劑流入地下水并最終進(jìn)入到居民的生活用水中，一段時間后才被發(fā)現(xiàn)。

因此，無論PPP或政府購買服務(wù)，都要解決如何低成本地激勵和約束社會資本，使其行為能符合公共部門目標(biāo)的問題。一方面，需要社會資本的內(nèi)在約束力，重視自身聲譽；另一方面還需要外部激勵和約束，例如提供一個高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)后，能提升社會資本未來參與其他項目的競爭力，等等。

辨識兩種運行機理

PPP和政府購買服務(wù)各自有一套運行機理。

對于PPP，2014年財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》明確了我國PPP模式下可采用的六種項目運作方式：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）。這六種方式都涵蓋了運營環(huán)節(jié)，因為PPP需要長期運營來激勵和約束作為“股東”的社會資本。

實踐中，國內(nèi)外的PPP項目期限通常為10-30年甚至更長，參與各方均很難掌控長期內(nèi)的不確定性，也無法事先在合同中一一列舉并提出應(yīng)對措施。而不確定性與風(fēng)險不同，出現(xiàn)正面或負(fù)面影響皆有可能，還可能增加私人部門的盈利，并提升社會福利。

如果運營環(huán)節(jié)沒有被捆綁起來內(nèi)部化，PPP項目公司則缺乏后續(xù)長期運營環(huán)節(jié)，就失去了自我激勵和自我約束，很難在前期設(shè)計、建造環(huán)節(jié)中考慮運營效果，從而提高對項目設(shè)計和建造的監(jiān)督成本。尤其那些設(shè)計和建造效果不能很快檢測出來的項目，項目公司就更沒有動力去提高質(zhì)量，監(jiān)督成本將更高。

1990年代，倫敦地鐵升級改造項目和波士頓3號公路擴建項目合作失敗，原因之一是兩個案例都未將運營環(huán)節(jié)納入PPP合同，建造完成后就交還給政府。

因此，在運營環(huán)節(jié)形成內(nèi)部激勵與約束，降低政府與社會資本合作中的監(jiān)督成本，正是PPP運行機理中的一個關(guān)鍵所在。

與PPP不同，政府購買服務(wù)是通過市場交易進(jìn)行外包，社會資本在完成時獲得事先約定的固定回報，因而社會資本只需考慮符合合同約定的要求，無需付出更多努力去超過合同標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，地方政府在招標(biāo)時通常選擇價格最低的投標(biāo)方，主要是因為除了投標(biāo)價格外，各投標(biāo)方的其他因素很難被客觀比較，且政府官員為了避嫌，往往會選取最客觀、最直觀的投標(biāo)價格作為選擇標(biāo)準(zhǔn)。在信息不對稱之下，地方政府低價招標(biāo)的方式會造成逆向選擇。

例如，2016年12月有報道稱，故宮2002年啟動的“百年大修”規(guī)劃于2014年至2015年間中止了一年多，原因是政府采購招標(biāo)中選擇了最低報價的承接團隊，開工一段時間后才發(fā)現(xiàn)修復(fù)質(zhì)量無法達(dá)到保護文物的標(biāo)準(zhǔn)。

實踐中，類似情況普遍存在。政府購買服務(wù)模式中的社會資本主要依靠政府監(jiān)督，但具有以下兩種特性的公共品或服務(wù)不可被監(jiān)督：一是被監(jiān)督的內(nèi)容很難觀測。例如前述融雪的例子，被監(jiān)督的內(nèi)容是融雪效果和融雪劑質(zhì)量，前者較易觀測但后者很難；二是被監(jiān)督的內(nèi)容不可描述。例如對橋梁的質(zhì)量不能僅以“高質(zhì)量”來描述，應(yīng)該是分解成橋墩寬度、鋼筋口徑等具體指標(biāo)，具備明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)并以此為依據(jù)形成激勵和約束。因此，可被監(jiān)督的公共品或服務(wù)應(yīng)該是可觀測并可描述的。

項目適用性比較

那么，兩類模式分別適用哪些項目？

2016年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)得主哈特曾論證，項目分為建造和運營兩個環(huán)節(jié)，那些建造效果可被很好評估和監(jiān)測、而運營效果不能被有效評估和監(jiān)測的項目適合將建造和運營分開的市場交易模式；而那些建造效果不容易被評估和監(jiān)測、運營效果容易的項目則適合PPP模式，將建造和運營捆綁在一起。

這即是說，如果建造效果不易評估，則社會資本就缺乏提升質(zhì)量的動力，會降低成本來實現(xiàn)利潤最大化，這很可能意味著降低公共品和服務(wù)的質(zhì)量。而如果運營效果易被評估，則付費者可據(jù)此對付費進(jìn)行決策。由此，PPP將建造和運營捆綁起來，讓運營環(huán)節(jié)形成的內(nèi)部激勵和約束發(fā)揮作用，降低對建造環(huán)節(jié)的監(jiān)督成本，提高公共品和服務(wù)的質(zhì)量。

相反，如果建造效果較易評估而運營效果不易評估，則PPP模式作用有限，可通過市場交易的方式，由政府購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，降低政府和社會資本長期合作中的協(xié)調(diào)成本。

其次，PPP模式的工作機理決定了項目還應(yīng)有三個特征：一是在付費方式上以使用者付費為主。一則可通過不確定性建立激勵與約束機制，讓社會資本通過提供更好更多的產(chǎn)品和服務(wù)得到更高收益；二則讓使用者參與監(jiān)督，幫助政府提高監(jiān)督效率。二是財政補貼為浮動補貼，根據(jù)提供公共品和服務(wù)數(shù)量變化而變化，否則會抑制運營中社會資本提供公共品和服務(wù)的動力。三是合作期限長。公共品和服務(wù)的質(zhì)量并不都是容易被即時監(jiān)督的，大部分需要通過時間和實踐的檢驗。長期合作一方面可以通過未來的不確定性形成激勵與約束，另一方面也給予公共品和服務(wù)足夠的時間來體現(xiàn)質(zhì)量。

政府購買服務(wù)模式下，政府的監(jiān)督是維護公共品和服務(wù)質(zhì)量的主要手段，不確定性是一大挑戰(zhàn)，增加了分辨導(dǎo)致低質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)因素的難度。因此，適宜政府購買服務(wù)的項目期限通常比PPP短。

當(dāng)然，還有一些公共品和服務(wù)既不適合PPP，也不適合政府購買服務(wù)。如一些涉及國家安全的軍事科學(xué)公共品，應(yīng)該由政府組織公共部門從內(nèi)部提供。再例如故宮維修，應(yīng)該改變政府采購的方式，制定專業(yè)隊伍相對固定、培訓(xùn)有保證、水平不斷提高的制度，解決古建筑修繕傳統(tǒng)材料供應(yīng)，強化質(zhì)量管理及監(jiān)督，并建立特殊人才選聘制度，培養(yǎng)專業(yè)團隊。