王曉文

摘 要：我國財(cái)政預(yù)算管理正在實(shí)施一項(xiàng)改革措施，這就是將預(yù)算評(píng)審實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理之中。然而，人們對(duì)預(yù)算評(píng)審的涵義、工作覆蓋范圍、工作目標(biāo)等均有些許疑問。同時(shí)，預(yù)算評(píng)審工作也面臨著一系列的基礎(chǔ)性問題，例如，法規(guī)和制度不健全、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不全或缺失，以及運(yùn)行機(jī)制尚待完善等等。正視這些不足，并采取相應(yīng)的因應(yīng)之策，方能推動(dòng)預(yù)算評(píng)審工作破浪費(fèi)前行，推動(dòng)預(yù)算管理進(jìn)一步規(guī)則化和程序化。

關(guān)鍵詞：財(cái)政 預(yù)算管理 預(yù)算評(píng)審 涵義 標(biāo)準(zhǔn)

2015年，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)審中心職能作用切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》，這將是我國加強(qiáng)和改革財(cái)政預(yù)算管理的又一重要舉措。但是，就現(xiàn)狀而言，圍繞財(cái)政預(yù)算評(píng)審尚有許多方面的問題，需要厘清或規(guī)范，茲作嘗試性探究。

一、預(yù)算評(píng)審涵義及其作用

（一）預(yù)算評(píng)審涵義

顧名思義，評(píng)審一曰評(píng)議審查，或曰審核并加以評(píng)定。作為一種行為，百度百科較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕忉屖牵u(píng)審是指“為確定主題事項(xiàng)達(dá)到規(guī)定目標(biāo)的適宜性、充分性和有效性所進(jìn)行的活動(dòng)”。

當(dāng)前，財(cái)政部門正著力推進(jìn)預(yù)算評(píng)審實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理，以完善財(cái)政預(yù)算管理，有效地促進(jìn)預(yù)算法的實(shí)施。根據(jù)財(cái)政預(yù)算工作基本流程，預(yù)算評(píng)審基本內(nèi)容應(yīng)該包括編制階段的預(yù)算評(píng)審和決算階段的預(yù)算評(píng)審。在完善預(yù)算管理提高預(yù)算管理水平基本目標(biāo)之下，這兩個(gè)階段的預(yù)算評(píng)審又有著不同的內(nèi)容與監(jiān)督目的。

基于此，可以歸納出預(yù)算評(píng)審的涵義就是，為完善財(cái)政預(yù)算管理有效地實(shí)施預(yù)算法而對(duì)財(cái)政預(yù)算的編制及財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果所進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng)。至于對(duì)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)整所實(shí)施的監(jiān)督，則不宜歸屬于預(yù)算評(píng)審，以免與其他過程監(jiān)督機(jī)構(gòu)之職責(zé)相重復(fù)。

其中，編制階段的預(yù)算評(píng)審，準(zhǔn)確講應(yīng)稱作財(cái)政預(yù)算編制評(píng)審，是指為提高預(yù)算編制質(zhì)量而對(duì)財(cái)政預(yù)算編制結(jié)果所實(shí)施的監(jiān)督活動(dòng)。決算階段的預(yù)算評(píng)審，準(zhǔn)確講應(yīng)稱作財(cái)政決算評(píng)審，是指為提高財(cái)政預(yù)算執(zhí)行效果而對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果所實(shí)施的監(jiān)督活動(dòng)。

（二）預(yù)算評(píng)審作用

1、預(yù)算評(píng)審是預(yù)算管理的重要組成部分

預(yù)算評(píng)審具有監(jiān)督和評(píng)價(jià)職能，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，任何經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理程序中都不可能沒有必要的制約與監(jiān)督，失去制約或監(jiān)督將意味著在通向目標(biāo)的途徑中存在風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算評(píng)審就是財(cái)政預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程中必要的制約或監(jiān)督環(huán)節(jié)。

2、預(yù)算評(píng)審有利于促進(jìn)預(yù)算數(shù)據(jù)真實(shí)性程度不斷提高

通過規(guī)范的預(yù)算評(píng)審，能盡可能地?cái)D壓預(yù)算中技術(shù)的或非技術(shù)的數(shù)據(jù)“水分”，真實(shí)地呈現(xiàn)預(yù)算年度的真實(shí)狀況。

3、預(yù)算評(píng)審有利于促進(jìn)預(yù)算的公開透明

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，人們關(guān)心預(yù)算支出、關(guān)心社會(huì)資源配置狀況，是國家法律賦予公民的權(quán)利；人們關(guān)注預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，關(guān)心預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況，更是經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的必需。預(yù)算評(píng)審，應(yīng)是財(cái)政部門在本職業(yè)務(wù)流程中實(shí)現(xiàn)自我約束、自我修正、自我提高的有效機(jī)制，必將提高財(cái)政部門實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開透明的職業(yè)自信，也必將有利于降低國家治理成本。

二、預(yù)算評(píng)審的范圍與目的

前述內(nèi)容表明，預(yù)算評(píng)審包括兩部分，即財(cái)政預(yù)算編制評(píng)審和財(cái)政決算評(píng)審。在此基礎(chǔ)上，還必須規(guī)范其范圍，明確其目的，否則，不利于規(guī)范具體的業(yè)務(wù)操作，不利于監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）預(yù)算編制評(píng)審的范圍與目的

1、財(cái)政預(yù)算編制評(píng)審的范圍

從預(yù)算編制主體看，凡是其全部或部分資金收支業(yè)務(wù)直接納入財(cái)政預(yù)算管理的社會(huì)組織，其納入財(cái)政預(yù)算管理的資金收支計(jì)劃，屬于財(cái)政預(yù)算編制評(píng)審的范圍。

從預(yù)算構(gòu)成看，財(cái)政預(yù)算收入計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算支出計(jì)劃，均在財(cái)政預(yù)算編制評(píng)審的范圍。就一般公共預(yù)算而言，我國實(shí)行部門預(yù)算制度，部門預(yù)算中的支出預(yù)算，包括兩部分，即基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。同樣，人們尤其關(guān)注一般公共預(yù)算中的支出預(yù)算，而這一側(cè)重點(diǎn)，也正是財(cái)政部門實(shí)施預(yù)算評(píng)審的初衷，其中的項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審，早已在全國各地不同程度實(shí)施著。需要說明的是，預(yù)算評(píng)審的重點(diǎn)在支出預(yù)算，但對(duì)預(yù)算收入的評(píng)審，評(píng)價(jià)的往往是政府的財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策。

2、財(cái)政預(yù)算編制評(píng)審的目的

不管支出預(yù)算，或是收入預(yù)算，對(duì)其實(shí)施預(yù)算評(píng)審，其目的就是促進(jìn)財(cái)政預(yù)算編制質(zhì)量的不斷提高，最終推動(dòng)預(yù)算法的貫徹實(shí)施。

（二）財(cái)政決算評(píng)審的范圍與目的

1、財(cái)政決算評(píng)審的范圍

通常情況下，一般公共預(yù)算更具廣泛性，財(cái)政決算評(píng)審的范圍主要就是部門預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果。但同時(shí)，每級(jí)編制非一般公共預(yù)算的政府，其政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的預(yù)算年度執(zhí)行結(jié)果，也都有必要實(shí)施財(cái)政決算評(píng)審。

2、財(cái)政決算評(píng)審的目的

財(cái)政決算評(píng)審，作為財(cái)政部門完善預(yù)算管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，其評(píng)審的內(nèi)容應(yīng)側(cè)重于完善財(cái)政預(yù)算管理。其目的是通過對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評(píng)審，促進(jìn)預(yù)算單位規(guī)范預(yù)算資金使用，不斷提高財(cái)政預(yù)算的完成效果，同時(shí)推動(dòng)政府建立健全考核問責(zé)機(jī)制。

三、實(shí)施預(yù)算評(píng)審所面臨的問題

（一）預(yù)算評(píng)審尚缺法制規(guī)范

據(jù)財(cái)政部2016年工作部署，該年是預(yù)算評(píng)審工作轉(zhuǎn)型發(fā)展的開拓之年，財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心擬重點(diǎn)抓好五大方面工作。其中之一就是“加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)預(yù)算評(píng)審嵌入預(yù)算管理?！?/p>

這充分表明，當(dāng)前預(yù)算評(píng)審工作，不僅無具體的作業(yè)制度指引，亦缺乏更高層次的法規(guī)規(guī)范。

（二）標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

根據(jù)我國預(yù)算構(gòu)成，在一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算中，財(cái)政部門目前正在嘗試開展的預(yù)算評(píng)審工作主要集中在一般公共預(yù)算中的項(xiàng)目支出預(yù)算方面。其評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建也多限于此。

鑒于此，為了推動(dòng)預(yù)算法有效落實(shí)，健全預(yù)算評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)體系，任重且道遠(yuǎn)。當(dāng)前，需要急切解決的是建立健全部門預(yù)算支出的預(yù)算評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）預(yù)算評(píng)審機(jī)制不健全

預(yù)算評(píng)審機(jī)制，是指依據(jù)財(cái)政預(yù)算評(píng)審相關(guān)法規(guī)制度，在財(cái)政預(yù)算評(píng)審實(shí)施過程中所發(fā)生的相互關(guān)系及其作用。靜態(tài)分析，財(cái)政預(yù)算評(píng)審機(jī)制，可以通過法規(guī)制度、實(shí)施組織、操作程序予以反映。其機(jī)制不健全主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

（1）預(yù)算評(píng)審缺少相關(guān)法制規(guī)范。前已述及，不再贅述。

（2）預(yù)算評(píng)審組織機(jī)構(gòu)待健全。原來僅進(jìn)行單一的項(xiàng)目類預(yù)算評(píng)審，未來的預(yù)算評(píng)審的范圍將更廣、種類更多、涉及的專業(yè)問題更復(fù)雜，沒有相應(yīng)的組織作保障，很難有效協(xié)調(diào)與管理。

此外，在預(yù)算評(píng)審實(shí)施過程中，對(duì)提供中介服務(wù)的組織所進(jìn)行的管理，也需要規(guī)范化，以做到評(píng)審工作保量保質(zhì)，聘用辭退規(guī)范有據(jù)。

（3）預(yù)算管理與評(píng)審工作不協(xié)調(diào)。目前，我國財(cái)政部門布置下年度財(cái)政預(yù)算編制工作，自6月始到11月底結(jié)束，12月至次年4月是財(cái)政部門審核和法定批復(fù)時(shí)間。在這一過程中，“二上二下”的時(shí)間安排，已經(jīng)相當(dāng)緊張了，財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作何時(shí)介入，的確引人思考。盡管項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審，已有一些經(jīng)驗(yàn)，但要對(duì)整個(gè)預(yù)算實(shí)施評(píng)審，尚不足以完全照搬。

四、解決問題的基本對(duì)策

（一）健全法規(guī)與制度

1、確立預(yù)算評(píng)審的地位

預(yù)算評(píng)審貫穿財(cái)政預(yù)算管理的兩端，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，是貫徹落實(shí)國家預(yù)算法的基礎(chǔ)性工作。在相關(guān)法規(guī)中，應(yīng)對(duì)預(yù)算評(píng)審予以明確，這將有利于預(yù)算評(píng)審工作的開展，并能極大地提高財(cái)政預(yù)算的剛性和預(yù)算評(píng)審工作的嚴(yán)肅性。

2、完善預(yù)算評(píng)審制度

從預(yù)算評(píng)審組織與隊(duì)伍建設(shè)，到預(yù)算評(píng)審業(yè)務(wù)操作要求等等，都應(yīng)當(dāng)制度化，規(guī)范化，以便于做到有規(guī)可依、有章可循，也便于促進(jìn)基層預(yù)算單位和社會(huì)大眾形成制度化的適應(yīng)性。

（二）加快標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)

1、預(yù)算評(píng)審資料的標(biāo)準(zhǔn)體系

基層預(yù)算單位所報(bào)審的資料，是預(yù)算評(píng)審的依據(jù)。不同類別的預(yù)算，有著不同的資料要求，每一類別的預(yù)算都應(yīng)規(guī)定其基本的資料要求。例如，基建類項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審，應(yīng)報(bào)備的資料有，報(bào)備單位的營運(yùn)狀況及發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目建議書、可行性論證報(bào)告、工程設(shè)計(jì)書、項(xiàng)目造價(jià)書、項(xiàng)目管理規(guī)劃，以及與該項(xiàng)目預(yù)算相關(guān)的財(cái)政政策依據(jù)等?？傊ɑ局С鲱A(yù)算評(píng)審，本級(jí)財(cái)政部門應(yīng)形成一整套資料標(biāo)準(zhǔn)體系，以便于在資料口徑一致的基礎(chǔ)上，實(shí)施規(guī)范化的預(yù)算評(píng)審，以避免評(píng)審資料參差不齊，誘致評(píng)審工作出現(xiàn)漏洞。

2、預(yù)算評(píng)審指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)體系

預(yù)算評(píng)審指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上就是不同種類（或項(xiàng)目）的支出定額，如、人員費(fèi)用的方面的工資標(biāo)準(zhǔn)；公用費(fèi)用方面的實(shí)物費(fèi)用定額等等。同一項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)間會(huì)有差異。目前，在以電子計(jì)算機(jī)有基礎(chǔ)的辦公裝備條件下，利用大數(shù)據(jù)來篩選相關(guān)費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)，已成為業(yè)界共識(shí)。需要說明的是，數(shù)據(jù)庫的建立須關(guān)注縱橫方面的協(xié)調(diào)性，以有利于大數(shù)據(jù)的分析。預(yù)算評(píng)審指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，將有助于預(yù)算評(píng)審工作的規(guī)范化開展，同時(shí)也有利于指導(dǎo)基層預(yù)算單位的預(yù)算編制工作。

（三）提高相關(guān)方面的協(xié)調(diào)程度

1、預(yù)算編制時(shí)間與預(yù)算評(píng)審要求相協(xié)調(diào)

要將預(yù)算評(píng)審實(shí)質(zhì)性嵌入財(cái)政預(yù)算管理之中，就需要切實(shí)地開展預(yù)算評(píng)審工作，就需要將編制預(yù)算的時(shí)間向前延伸，以便于在“二上二下”流程中插入預(yù)算評(píng)審。同時(shí)，基層預(yù)算單位的發(fā)展規(guī)劃也要與本單位財(cái)政預(yù)算編制相協(xié)調(diào)，避免發(fā)展規(guī)劃朝令夕改，隨意變更。有資料顯示，國外一些發(fā)達(dá)國家預(yù)算編制時(shí)間有的長達(dá)10個(gè)月、18個(gè)月，與此相反，我國財(cái)政預(yù)算編制時(shí)間尚不足半年時(shí)間就全部完成了。

2、監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)設(shè)置相協(xié)調(diào)

針對(duì)財(cái)政預(yù)算管理，政府審計(jì)和權(quán)力機(jī)關(guān)，以及財(cái)政部門內(nèi)部的預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)，均肩負(fù)有監(jiān)督之責(zé)，只是各有側(cè)重。鑒于此，為了提高效率，節(jié)約資源，降低行政運(yùn)行成本，三者間的職能設(shè)置應(yīng)當(dāng)明確劃分，以避免或職責(zé)重復(fù)或?qū)е卤O(jiān)督盲區(qū)。

3、評(píng)審結(jié)果運(yùn)用方面的協(xié)調(diào)

經(jīng)過預(yù)算評(píng)審，或者迫使預(yù)算降低甚至撤銷預(yù)算，或者預(yù)算績效評(píng)價(jià)較差甚至預(yù)算執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)違規(guī)違法現(xiàn)象，財(cái)政部門或其他職能部門應(yīng)保持協(xié)調(diào)，避免掣肘現(xiàn)象的出現(xiàn)，以利于預(yù)算評(píng)審結(jié)果的落地應(yīng)用。

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