繆瑞生

（黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 哈爾濱 150080）

大數(shù)據(jù)環(huán)境下我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的發(fā)展策略研究

繆瑞生

（黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 哈爾濱 150080）

在大數(shù)據(jù)環(huán)境下國(guó)內(nèi)外政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的基本情況的基礎(chǔ)之上，借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從制約我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)發(fā)展的因素入手，在政策、法律、知識(shí)共享許可、開(kāi)放平臺(tái)和數(shù)據(jù)管理等方面探討了構(gòu)建我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的路徑和策略，期望對(duì)今后學(xué)者的深入研究提供參考和借鑒。

大數(shù)據(jù) 政府開(kāi)放 政策 法律 策略

數(shù)據(jù)是國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，被稱(chēng)為21世紀(jì)的“磚石礦”。2017年1月17日，工信部發(fā)布了《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》全面推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展，信息產(chǎn)業(yè)正處于加速變革期，大數(shù)據(jù)技術(shù)和應(yīng)用處于創(chuàng)新突破期，我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)面臨著重要的發(fā)展機(jī)遇。在這樣的背景下，推進(jìn)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)發(fā)展，探索在大數(shù)據(jù)環(huán)境下我國(guó)政府推行數(shù)據(jù)開(kāi)放行之有效的策略，對(duì)提升政府治理能力、優(yōu)化民生公共服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展具有重大意義[1]1。

一、構(gòu)建我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的政策體系

1.政策目標(biāo)的確立。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，縱觀國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的發(fā)展過(guò)程，無(wú)不是從一開(kāi)始就制定符合本國(guó)國(guó)情的科學(xué)的、合理的目標(biāo)，有的放矢。其中美國(guó)政府以開(kāi)放與合作作為主要目標(biāo)，以開(kāi)放帶動(dòng)合作，通過(guò)國(guó)內(nèi)外的深度合作加強(qiáng)開(kāi)放。英國(guó)政府認(rèn)為透明是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的核心，只有政府透明才能提高公眾對(duì)政府的信任，從而提高政府的執(zhí)政水平。加拿大政府以開(kāi)放、參與和創(chuàng)新作為政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的主要目標(biāo)，認(rèn)為全民參與是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的核心內(nèi)容。歐盟的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策則是以創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政務(wù)公開(kāi)為核心目標(biāo)。澳大利亞政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策注重民主，認(rèn)為公眾的參與監(jiān)督可以促進(jìn)政府開(kāi)放，并達(dá)到可持續(xù)發(fā)展[2]28。各國(guó)的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)目標(biāo)如表1所示。

表1 發(fā)達(dá)國(guó)家政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策目標(biāo)表

借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，筆者認(rèn)為我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策應(yīng)該以開(kāi)放、透明、參與和創(chuàng)新為主要目標(biāo)，因?yàn)殚_(kāi)放透明，是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的初心所在，本質(zhì)所在，能有效地預(yù)防政府腐敗。社會(huì)各界與公眾的參與，使政府開(kāi)放數(shù)據(jù)能源源不斷地吸取民間智慧，使政府開(kāi)放數(shù)據(jù)始終符合廣大人民群眾的根本利益。只有強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，注重創(chuàng)新，才能促進(jìn)政府不斷開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)、挖掘數(shù)據(jù)，才能發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的潛能，在大數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)財(cái)富。

2.政策制定主體的確立。由于我國(guó)政治體制的原因，我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)制定的主體一直由政府擔(dān)任，一定程度上影響了政策制定的科學(xué)性以及政策執(zhí)行的有效性?？v觀國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，大多都積極調(diào)動(dòng)了一切可以參與政策制定的主體，如企業(yè)、高校、社會(huì)團(tuán)體等等，充分利用了多元政策制定主體的作用。政策制定主體的多元化，可以使與政策相關(guān)的利益者在政策制定博弈的過(guò)程在，利益基本上達(dá)到平衡，保證了各方的訴求都能在政策中得到體現(xiàn)，有利于緩解社會(huì)矛盾，也有助于政策的推廣與執(zhí)行[3]384。那么，要落實(shí)政策制定主體的多元化，首先政府要保證參與政策制定主體的平等參與的地位，社會(huì)制定主體不受政府制約。其次要建立多元主體之間有效的交流平臺(tái)。政策的質(zhì)量高低很大程度上取決于制定主體之間的溝通和交流情況，在我國(guó)的政治體制下，往往是政府部門(mén)一家獨(dú)大，其它制定主體人微言輕。最后要把政策制定主體多元化參與機(jī)制形成一個(gè)法定的程序，以一種規(guī)范化的形成要求各個(gè)制定主體有序參與，避免不理性的情況發(fā)生。

3.政策內(nèi)容的設(shè)計(jì)。我國(guó)在公共政策的內(nèi)容方面，一直以來(lái)都存在著內(nèi)容過(guò)于寬泛，細(xì)節(jié)不夠具體的問(wèn)題，導(dǎo)致執(zhí)行起來(lái)可操作性不強(qiáng)，很多地方容易打擦邊球，嚴(yán)重影響了政策的有效運(yùn)行和評(píng)估。

因此，在設(shè)計(jì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的內(nèi)容時(shí)，我國(guó)政府應(yīng)該吸取前車(chē)之鑒，將政策的內(nèi)容具體化、細(xì)節(jié)化。

通過(guò)查閱國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策，筆者認(rèn)為，我國(guó)的政策開(kāi)放數(shù)據(jù)政策內(nèi)容應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：①政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的原則，原則是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)具體執(zhí)行時(shí)的依據(jù)和準(zhǔn)則。②政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的范圍，通常是指機(jī)密信息之外的與公共事物密切相關(guān)的數(shù)據(jù)。③政府開(kāi)放數(shù)據(jù)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)。④數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私保護(hù)機(jī)制。⑤政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。我國(guó)應(yīng)該設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)管理政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)指導(dǎo)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的一切事務(wù)。⑥資金來(lái)源。政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)收集整理、開(kāi)放平臺(tái)的建設(shè)和維護(hù)、數(shù)據(jù)的挖掘和創(chuàng)新等方面，都需要投入大量的資金，取之有道且充足的資金來(lái)源是保證政府開(kāi)放數(shù)據(jù)可持續(xù)進(jìn)行的重要保障。⑦具體的行動(dòng)方案。政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要分解一些具體的、可行的方案支持。⑧問(wèn)責(zé)機(jī)制?？梢栽O(shè)立內(nèi)部和外部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保證政府開(kāi)放數(shù)據(jù)始終在符合廣大人民群眾利益的道路上行駛。

4.政策的實(shí)施。政策的實(shí)施方式主要有兩種，一種是自上而下的實(shí)施方式，一種是自下而上的實(shí)施方式。自上而下的實(shí)施方式通常是由權(quán)力部門(mén)主導(dǎo)，以法律和規(guī)定作為后盾，在實(shí)施方面具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性。自下而上的實(shí)施方式則具有非強(qiáng)制性的特點(diǎn)，不依靠法律而是依靠社會(huì)的監(jiān)督和輿論的壓力，注重多方的互動(dòng)，鼓勵(lì)地方政府“因地制宜”，不過(guò)多受中央轄制，具有更多的靈活性。我國(guó)大多公共政策的實(shí)施，都是采用了自上而下的實(shí)施方式，但是事實(shí)上效果并不好，而國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家則青睞于自下而上的實(shí)施方式，其過(guò)程更加具有彈性，相對(duì)更加靈活，公眾比較滿意[4]203。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)的具體政治體制來(lái)看，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該允執(zhí)厥中，采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方法。一方面中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃，把握政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的整體目標(biāo)，制定具體的行動(dòng)方案指導(dǎo)地方政府開(kāi)展工作，宏觀上調(diào)控，一方面鼓勵(lì)地方政府之間相互學(xué)習(xí)，鼓勵(lì)政府與企業(yè)間的合作開(kāi)放，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的開(kāi)放平臺(tái)，鼓勵(lì)公眾也參與進(jìn)來(lái)，開(kāi)通政府與公眾之間的交流。

5.政策的評(píng)估。政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的評(píng)估對(duì)我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的發(fā)展具有十分重要的作用，不僅可以反映政府開(kāi)放數(shù)據(jù)工作的質(zhì)量和效果，還可以為優(yōu)化政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策提供參考和依據(jù)。

那么要制定一個(gè)良好的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，筆者認(rèn)為要從政策評(píng)估的主體和指標(biāo)設(shè)計(jì)入手。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的評(píng)估主體由政府主導(dǎo)，往往在評(píng)價(jià)的過(guò)程中只注重政府自身的利益訴求，而忽視了社會(huì)組織和公眾的利益訴求，因此給出的評(píng)價(jià)不完整、不客觀、不公正。因此，我國(guó)應(yīng)該建立評(píng)價(jià)主體多元化的體系，在政策評(píng)估中邀請(qǐng)企業(yè)、高校、科研院所等利益相關(guān)者加入，充分尊重每一個(gè)主體的立場(chǎng)和評(píng)價(jià)角度，保證其他主體的評(píng)估不受政府的評(píng)估影響，這樣的體系有助于主體之間相互彌補(bǔ)自身的信息缺失，評(píng)估的結(jié)果更加準(zhǔn)確，更加具有科學(xué)性和客觀性。科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)也是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策取得成功的關(guān)鍵，由于政策的評(píng)價(jià)是對(duì)政策整個(gè)過(guò)程的評(píng)估，因此在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)應(yīng)該注意完整性原則和擴(kuò)展性原則。完整性原則是在指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，既要包含從制定到實(shí)施全過(guò)程的靜態(tài)指標(biāo)，也要包含反映過(guò)程邏輯推進(jìn)的動(dòng)態(tài)指標(biāo)。擴(kuò)展性原則是指指標(biāo)有一定的靈活性，能根據(jù)不同的評(píng)價(jià)主體和不同的評(píng)價(jià)對(duì)象，在不同的政策階段進(jìn)行增加或刪改的活動(dòng)[5]55。

二、制定和完善與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)相關(guān)的法律

1.政務(wù)信息公開(kāi)相關(guān)法律的制定和完善。目前我國(guó)還未在國(guó)家層面上出臺(tái)過(guò)關(guān)于政府信息公開(kāi)的法律，只發(fā)布過(guò)一些規(guī)范性文件，如2006年發(fā)布的《2006-2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，2007年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)信息公開(kāi)條例》，2015年的《政府信息公開(kāi)工作要點(diǎn)》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》，只有少數(shù)地方政府頒發(fā)了地方性的法規(guī)，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的發(fā)展[6]78。因此，我國(guó)應(yīng)將政府信息公開(kāi)的法律層面從地方上升到中央，把信息公開(kāi)的范圍擴(kuò)大到所有的政府機(jī)關(guān)，對(duì)全國(guó)性的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)工作起到指導(dǎo)和規(guī)范。

2.網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)法律的完善和制定。由于政府開(kāi)放數(shù)據(jù)是在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下進(jìn)行的，是一個(gè)開(kāi)放、動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展，數(shù)據(jù)挖掘和分析技術(shù)的出現(xiàn)，在信息成為可以產(chǎn)生財(cái)富和智慧的同時(shí)，數(shù)據(jù)安全問(wèn)題也隨著凸出，機(jī)密數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)被篡改、黑客攻擊數(shù)據(jù)庫(kù)等事件時(shí)有發(fā)生[7]44。在隱私保護(hù)方面，我國(guó)還未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的關(guān)于網(wǎng)民隱私保護(hù)的法律，數(shù)據(jù)安全方面，我國(guó)的法律雖有涉及，但是隨著時(shí)代的發(fā)展，新的信息安全問(wèn)題層出不窮，舊有的信息安全法已經(jīng)不能滿足時(shí)代的需求，不能解決新出現(xiàn)的問(wèn)題。因此，我國(guó)要重新制定新的信息安全法，或根據(jù)當(dāng)前的形勢(shì)對(duì)舊有的信息安全法做修改補(bǔ)充，以及盡快制定關(guān)于網(wǎng)絡(luò)個(gè)人隱私保護(hù)的法律，為我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)營(yíng)造健康環(huán)境。

三、制定我國(guó)知識(shí)共享協(xié)議

在外國(guó)，知識(shí)共享的理念受到廣泛的認(rèn)可，國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，知識(shí)共享不僅不會(huì)有損著作人的權(quán)益，還有益于知識(shí)的傳播，利益大眾，為社會(huì)的進(jìn)步做貢獻(xiàn)。知識(shí)共享最主要的制度性保障就是建立知識(shí)共享協(xié)議，知識(shí)共享協(xié)議主要包括署名、非商業(yè)性使用、禁止演繹、相同方式共享四種要素，根據(jù)這四種要素的組合，通常分為六種協(xié)議類(lèi)型：署名；署名—非商業(yè)性使用—禁止演繹；署名—非商業(yè)性使用—相同方式共享；署名—非商業(yè)性使用；署名—禁止演繹；署名—相同方式共享；類(lèi)型介紹如表2所示。

我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)外的做法，將知識(shí)共享許可納入我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的工作中去，知識(shí)共享許可有助于增加政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的開(kāi)放程度，促進(jìn)知識(shí)的重復(fù)利用和創(chuàng)新，使知識(shí)發(fā)揮出更大的價(jià)值，這也是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的題中之義。首先，我國(guó)政府應(yīng)該借鑒國(guó)外的政府經(jīng)驗(yàn)，如英國(guó)的《政府開(kāi)放許可框架》，加拿大的《開(kāi)放許可協(xié)議》等，出臺(tái)相應(yīng)的知識(shí)共享許可的政策，保障著作人的利益，給使用者提供方便，保障知識(shí)共享在政府開(kāi)放數(shù)據(jù)中能夠有效實(shí)施[8]66。其次，要正確劃分?jǐn)?shù)據(jù)的版權(quán)歸屬，不同機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)屬性不同，版權(quán)歸屬不同，所適合的協(xié)議類(lèi)型就不同，砍柴不誤磨刀功，一定要調(diào)研清楚機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)的產(chǎn)生流程，明確它的版權(quán)歸屬，才能使之匹配到合適的協(xié)議類(lèi)型，制定出最優(yōu)的版權(quán)管理方案和行之有效的許可。最后，政府要在網(wǎng)站上采用知識(shí)共享協(xié)議發(fā)布公眾需求的信息，這樣的做法一方面為政府開(kāi)放數(shù)據(jù)提供了合理合法的工具，另一方面給公眾使用數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)創(chuàng)新提供了保障。澳大利亞在其開(kāi)放數(shù)據(jù)網(wǎng)站了以署名—非商業(yè)性使用—禁止演繹的方式提供數(shù)據(jù)供公眾在線獲取，取得了良好的效果。

表2 知識(shí)共享協(xié)議類(lèi)型表

四、建立我國(guó)的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)

我國(guó)目前在國(guó)家層面上尚未建立一個(gè)統(tǒng)一的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)，已嚴(yán)重制約了我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的發(fā)展，因此我國(guó)應(yīng)該盡快建立國(guó)家政府開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)范政府開(kāi)放數(shù)據(jù)。首先，要建立縱向和橫向分布式管理的集成系統(tǒng)，縱向上，形成中央、省、市的數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈，橫向上，形成各兄弟部委數(shù)據(jù)共享和合作機(jī)制，避免數(shù)據(jù)重復(fù)建設(shè)和信息孤島問(wèn)題。其次，要加強(qiáng)語(yǔ)義網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，提升對(duì)數(shù)據(jù)的整合、分類(lèi)、關(guān)聯(lián)、挖掘、分析的能力，提高用戶查找數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。再次，要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理部門(mén)。因?yàn)榫W(wǎng)站是橫縱集成系統(tǒng)，涉及到多省市、多部門(mén)，沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的部分負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的核實(shí)與發(fā)布，很可能會(huì)造成隱私安全不能保障或執(zhí)行效率低下等問(wèn)題。最后，要加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)。就全球的情況來(lái)看，數(shù)據(jù)人才的短缺成為各國(guó)的普遍現(xiàn)象，據(jù)美國(guó)麥肯錫公司的報(bào)告，到2018年，美國(guó)對(duì)于數(shù)據(jù)人才的缺乏量將達(dá)到14萬(wàn)—19萬(wàn)人。相對(duì)于美國(guó)，我國(guó)數(shù)據(jù)人才的缺乏更加嚴(yán)重[9]33。因此我國(guó)高校和科研機(jī)構(gòu)應(yīng)該加緊培養(yǎng)數(shù)據(jù)人才，不僅要培養(yǎng)他們的理論素養(yǎng)，更要培養(yǎng)實(shí)踐能力，重點(diǎn)要加強(qiáng)培養(yǎng)數(shù)據(jù)人才處理分布式文件系統(tǒng)工具的能力，掌握J(rèn)ava、Python和Pig等編程語(yǔ)言，掌握新型數(shù)據(jù)庫(kù)工具，如Vertica和MongoDB等。

五、鼓勵(lì)公眾參與

政府開(kāi)放數(shù)據(jù)要鼓勵(lì)公眾參與，“以人為本”。政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的主要目的和核心精神就是服務(wù)大眾，通過(guò)公眾的參與和協(xié)作政府工作，發(fā)現(xiàn)公眾的需求以及對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)質(zhì)量的反饋，從中吸取民間的智慧，可以更好的滿足公眾的個(gè)性化需求和提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。在國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大、新加坡等，都采用了積極的舉措，來(lái)促進(jìn)公眾參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)，我國(guó)可以借鑒他國(guó)的方法和途徑，他山之石，可以攻玉。國(guó)外推廣政府開(kāi)放數(shù)據(jù)舉措如表3所示。

表3 發(fā)達(dá)國(guó)家鼓勵(lì)公眾參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的方式

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2016-11-15